构建城市托育服务体系的思考

刘晋祎

摘  要  城市构建托育服务体系是一项重要的民生工程。从当前构建托育服务体系的地方实践来看，基本分为四种模式：一是公立医疗机构与教育机构相结合的托育服务供给模式；二是内嵌社区服务体系的托育服务供给模式；三是满足多元化需求的社会化托育服务供给模式；四是单位内部设置托育点和鼓励家庭设立托育点的供给模式。当前，城市托育服务体系仍存在一些突出难题。因此，要加快培育托育服务多维模式，注重理顺工作机制，强化托育资金保障，提升托育服务智慧化水平，加强托育师资培育，构建多元一体城市托育服务体系。

关键词  民生；托育服务；实践模式；优化策略

2021年3月6日全国“两会”期间，习近平总书记在全国政协医药卫生界教育界联组会上专门询问过托育工作情况，并对其表达了高度关切。2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》；党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议中首次提出发展普惠托育服务体系，降低生育养育教育成本；党的二十大报告首次提出建立生育支持政策体系。[1]做好3岁以下婴幼儿的托育服务工作，是贯彻落实生育支持政策体系的必备环节。当前，养育成本逐年攀升和婴幼儿无人照料的问题，已经逐渐成为阻碍生育的重要因素。可以说，在三孩政策实施、出生人口逐年下降、生育意愿不强等多重政策与现实状况叠加的背景下，城市构建完善托育服务体系成为了地方民生体系的重要一环和人民群众的重要期盼，也成为了检验地方政府为群众办实事的重要维度。

一、城市构建托育服务体系的地方实践模式

从城市的实践来看，多数都根据地方实际出台了促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见，将托育服务纳入“十四五”国民经济和社会发展规划，聚焦托育难题，加快发展多种形式的托育服务体系，并将其作为城市重点民生工程推进。概括起来，主要有以下几种模式：

（一）模式一：公立医疗机构与教育机构相结合的托育服务供给模式

此种模式是由公立医疗机构与教育机构合作开展的具有医育结合特点的托育服务。例如，青岛市妇女儿童医院与枕海山庄幼儿园—青岛市优幼起点托育照护中心合作成立医育结合托育中心，主要致力于医院职工子女3岁以下婴幼儿的托育养护服务及亲子家教指导。在这种模式中，医院成立婴幼儿养育照护服务指导中心，依托本区（市）妇幼保健机构，建立区（市）婴幼儿养育照护服务指导中心，为托育服务提供医疗技术支撑。教育機构则无偿提供场地设施，并选拔师资，为医院开展医育结合实践提供支持。同时，优先接收医院职工子女入托，托育费用给予优惠，为医院职工提供便捷、安全、优质、普惠性全方位的托育服务。从这种模式的优势来看，通过医院和托育机构强强联合，解决了职工的后顾之忧，形成了“医”中有“育”、“育”中有“医”的照护格局。

（二）模式二：内嵌社区服务体系的托育服务供给模式

此种模式主要以街道（乡镇）社区为依托，为社区群众提供普惠性托育服务供给，打造社区嵌入式普惠托育点，突出原址托育便民服务，有力增强托育服务的可及性，提供价格普惠、优质、灵活的便利托育服务。社区成为托育服务的直接提供者，[2]承担着为居民提供最直接最便利服务的职能。例如，成都在全市范围内依托社区已有的公共服务设施，建设“蓉易托”社区智慧托育中心，降低新建成本，提高托育服务享有的便捷性。当前，部分城市社区充分挖掘闲置空间，利用社区公有房屋、党群活动中心，通过“城乡联盟”等形式，建立社区“婴幼儿照护驿站”。这一模式较好地利用了本土已有资源来完善托育服务体系，满足当地群众对托育服务的基本需求。

（三）模式三：满足多元化需求的社会化托育服务供给模式

此种模式主要是充分利用社会资本来发展托育服务体系，鼓励社会资本投入，实行市场化运营，满足不同层次的托育服务需求。例如，西安支持托育机构设置普惠性托位，鼓励大中型企业开设普惠性婴幼儿照护服务机构，最大限度满足群众的基本托育服务需求。青岛城阳区的“惠洛克国际儿童之家”是国内首家集孕期、产后、育儿照护与指导于一体的母婴健康服务管理中心，较好地满足了高端人群的托育服务需求。社会化的托育服务机构基本都是民办机构，根据各自的市场定位和服务目标群体的不同，实施不同的价位标准。部分机构依托已有婴幼儿教育资源，侧重于普惠性托育服务供给，而部分机构则侧重于差异化、个性化服务，打造高标准的市场化托育服务机构，满足高端人群的托育服务需求和商住小区3岁以下婴幼儿就近入托需求。

（四）模式四：单位内部设置托育点和鼓励家庭设立托育点的供给模式

此种模式主要是通过在机关、企事业单位设立托育点，为职工提供福利性托育服务，解决职工“带娃难”的问题。部分城市鼓励机关、企事业单位举办婴幼儿照护服务机构，同时也鼓励国有和国有控股企业、二级以上公立医疗机构率先建立婴幼儿照护服务机构，有条件的可向社会开放。例如，济宁市打造国有企业引领办托模式，组建山东省首家国有托育集团即“济宁国投托育”，建立山东省第一家市级托育综合服务中心。同时，注重对单位内部已有的具有惠及妇幼功能的机构和场所内嵌托育照顾功能，为职工3岁以下婴幼儿提供方便可及服务。此外，家庭式托育被作为完善托育服务体系的重要一环在中央和部分省市文件中被多次提到，[3]地方城市还注重家庭托育点的建设，以家庭托育机构试点的形式来推动。

二、城市构建托育服务体系的现存难题

（一）托育服务供给与需求存在一定程度错位

从目前的托位利用率与3岁以下婴幼儿数量来看，存在着供需错位问题。一方面，托位闲置率较高；另一方面，按照每千人托位数计算，托位供给缺口还较大。这在一定程度上反映了托育服务供给的结构还有待优化。多数家庭存在潜在的托育服务需求，但是受到托育费、距家半径、师资等方面的影响，这种潜在的需求并没有转化为有效的托育需求，从而使部分民办托育机构的托位利用率较低。目前，城市的托育服务机构以民办机构为主，缺少公办和普惠性机构，虽然在建构主体、运营模式等方面做出了一系列探索，但是，还远远没有达到优化供给结构的整体效应。

（二）统筹协调和资金支持面临困境

托育服务涉及卫健、审批、市场监管、教育、民政、消防、自然资源、住建、工会、妇联等多个部门，统筹协调难度较大。同时，在托育机构建设、运营奖补、示范奖励、托儿费报销、托幼服务人才培養等方面的财政支持力度还不够大、政策还需要进一步明确，对于普惠托育机构的运营补贴金额还比较低。针对托育行业的普惠性金融保险产品较少，托育机构融资难度较大，相关责任保险及托育机构运营保险等比较欠缺。

（三）民营托育服务机构发展动力不足

当前，民营托育机构在数量上占据绝对优势，是整个托育服务体系不可或缺的重要力量。但是，从目前情况来看，托育服务机构管理隶属卫健委，托育服务属于非基本公共服务，这直接导致政府投入少，民办机构的运营成本较高。同时，由于3岁以下婴幼儿照护服务具有特殊性，涉及安全、消防、教育、饮食等多个方面，经营风险也较大，使企业投资动力不足。家长对托育机构持有一定的“不放心”心态，一旦孩子在“入托”过程中出现任何不适应的情况，极有可能会要求“退托”，从而导致民营托育机构的收入不稳定，增加了资金压力。

（四）托幼一体化发展面临一定困境

目前，托育服务体系与学前教育体系的衔接融合还面临一定的困境。一是托育体系与学前教育体系管理体系分离。3岁以下婴幼儿照护服务发展工作牵头部门为卫健委，3—6岁儿童学前教育主管部门为教育部门。即使幼儿园有拓展托育服务的意愿，却因监管标准不同及场地限制等问题，而不得不望而却步。二是3岁以下婴幼儿与3—6岁儿童托育教育的衔接不顺畅。学前教育教师对幼小衔接的策略方法比较熟悉，能够自觉运用到教学工作之中，而在托幼衔接方面，虽然大部分幼儿园会开展入园适应工作，但托幼衔接教师缺少培训，导致教学策略缺乏过渡性和递进性。

（五）托育服务专业人才队伍建设有待加强

面向3岁以下婴幼儿的托育服务人才，多由职业培训中心或职业培训学校培养，这直接导致托育服务工作者的专业水平不高，缺乏研究型人才，并且存在着从业人员流动性较大的问题。同时，地方政府对于托育服务专业化人员并没有明确规范的师资评价体系，能够与托育服务产生一定关联的资格证较为分散，例如，保育员资格证、育婴师证、护师资格证、幼儿园教师资格证等。[4]从业人员的专业职称评价体系尚未建立，薪金待遇和社会地位还处于较低水平，影响了托育服务人员的从业主动性和工作积极性。

三、城市构建托育服务体系的策略

城市要从以下五个层面来进一步推动托育服务工作，形成供需结构对称、多方参与共建、价位公平合理、群众方便可及、托育质量可靠的托育服务体系。

（一）注重构建多维模式，形成托育服务的四梁八柱

针对托育服务供给与需求的错位问题，可根据“为谁服务、谁来服务、服务什么、怎么服务、何处服务”[5]这一问题清单，将普惠安全的社区托育、务实高效的企业托育、专业科学的机构托育和灵活温馨的家庭托育进行融合，满足不同群体的托育服务需求，构建托育服务体系的四梁八柱，解决“托育公办缺位”“托育需求差异化”和“家庭照护缺失”等问题。在普惠安全的社区托育方面，按照就近快捷、原址托育的原则，链接基层社会治理体系，将托育服务设施作为城市更新体系的必备要素，在城市居住社区建设中补短板和城镇老旧小区改造中结合小区状况和居民意愿统筹推进托育服务设施建设，打造完善15分钟社区托育圈，[6]大力建构社区化、普及化的托育照顾网络。[7]在务实高效的企业托育方面，积极鼓励大中型企业用好相关政策，在职工托育服务方面积极实践，充分利用国企力量，加强与优质民营企业合作，引入专业机构规范化管理运营，延长或调整托育时间、提供夜间托育等。在专业科学的机构托育方面，促进多个托育服务运营主体抱团发展，明确牵头主体，进一步发挥规模效应，实现资源互补，打造品牌化托育机构。在灵活温馨的家庭托育方面，出台关于家庭托育的地方性规范，推动家庭托育标准化、规范化发展。

（二）注重理顺工作机制，提高统筹托育工作的能力

第一，探索成立由卫健委、发改委等部门和单位牵头的托育服务统筹推进领导小组，负责统筹托育服务工作的顶层设计、协调联络、督促指导等工作，并明确卫健部门作为托育服务机构的业务主管部门。第二，由领导小组协同相关部门完善规划、土地、用房、财政、投融资、人才等支持政策，优先支持创办普惠性婴幼儿照护服务机构，明确普惠性婴幼儿照护服务机构的界定标准、创办条件和收费标准，为民营托育机构注入发展动力。第三，充分利用已有的婴幼儿健康保障资源，由卫健部门提出各级妇幼保健机构加入婴幼儿照护服务行列的相关制度，推进医育一体的婴幼儿照护服务，为婴幼儿成长提供专业医学支持和照护支持。第四，由地方工会牵头，联合企业工会探索企业内部建立互助服务机制，成立婴幼儿照护服务互助协会，参与本单位托育服务的监督评价工作。第五，在托幼一体化方面，明确主管部门与相关部门职责，加强部门间协调配合，鼓励社会举办的托育机构，与就近幼儿园建立稳定联系，为入托婴幼儿提供体验幼儿园教学活动和环境的机会，做好托育机构婴幼儿入幼儿园的衔接工作。

（三）注重运用各方资源，强化托育资金的多维保障

第一，在有条件的地区探索设立国有资金引导和社会资本力量参与的托育服务事业发展基金，支持地方托育行业发展，并按照实际入托人数补助运营经费等，引导社会力量开办普惠性专业化托育服务机构，制定普惠性托育机构资金奖励办法，激发办托育机构的积极性。第二，完善托育支持政策，落实用人单位职工保育费报销制度。同时，关注特殊家庭，针对经济能力较弱家庭，采取发放生育津贴、减免税收和保育补贴等措施。第三，将家庭托育点纳入政府规范化管理服务和托位或房租补贴等支持范围，科学设定家庭托育准入门槛，通过奖励补助、购买服务等方式，降低运营成本。设立适儿化改造项目基金，定期遴选从事家庭托育的部分场所空间进行适儿化改造，打造家庭托育示范点，形成示范带动效应。第四，加强家庭养育指导，多渠道帮助父母提高科学育儿能力。对于缺乏时间支持的如双职工家庭，通过延长产假、双产假和弹性工作时间等方式，降低育儿家庭的照护压力。

（四）注重运用数字技术，提升托育服务智慧化水平

第一，充分利用“智慧托育”等平台系统，健全托育服务机构数据平台，共享各机构基本信息，包括机构地址、机构性质、项目设置、硬件设施、提供托位数以及从业人员情况等信息。第二，建立从业人员考核评价共享平台，公开从业人员考核结果和服务家庭的评价情况。监管部门动态掌握婴幼儿照护机构相关信息，并快速判断机构运营中存在的问题，以提供政策和资金支持，实现智慧托育。第三，为育儿家庭提供自助查询信息通道，使育儿家庭能够方便快捷地了解到机构相关信息，并开放用户反馈通道，实现供需双方信息共享。第四，建立育儿家庭交流网络，供育儿家庭反馈婴幼儿照护需求和交流育儿經验。加强宣传，提升全社会对婴幼儿照护的认知，并通过平台及时了解育儿家庭的多样化需求，从而促进资源精准配置，减少供非所求现象。

（五）注重托育师资培育，增强托育服务专业化水平

第一，发挥托育服务产教联盟的作用，支持中等职业学校、技工院校、职业学院增设托育服务相关专业，鼓励相关院校、培训机构与用人单位合作开展培养培训工程。第二，探索成立托育行业协会及相应细分领域的专业委员会，建立托育从业人员技能证书等级考核制度，探索保育（保健）人员行业评价机制，稳步提高从业人员薪资待遇和劳动保障，稳定人才队伍。第三，建立统一的婴幼儿照护服务人才队伍储备池，鼓励开设相关专业的院校与婴幼儿照护服务机构建立合作关系，为学生提供对口实习岗位。鼓励部分幼儿教师重点学习托育相关知识，符合托育机构人员资质要求后转岗开展托育服务，为幼儿园实行托幼一体化提供坚实的师资保障。第四，鼓励行业培训机构从职业道德、早期教育、生活护理、安全教育以及心理健康等多方面出发，开发科学全面的特色课程培训体系，遵循岗前培训、试用期考核和全周期评测的原则，严格把控培训和考核质量，致力提高婴幼儿照护从业人员综合素质。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：49.

[2]杨菊华.托育服务体系建设的意义、问题和路径[J].人民论坛，2021（28）：60-64.

[3]马瑜骏.发展高质量家庭式托育服务：国际经验及启示[J].社会建设，2021，8（06）：15-24+39.

[4]樊晓娇，陈炜.家庭式托育服务供给：特点、困境与出路——基于广州市F品牌托育园的调查[J].中州学刊，2022（05）：66-74.

[5]杨菊华.论3岁以下婴幼儿社会化托育服务中的“五W服务”[J].福建论坛（人文社会科学版），2020（01）：167-177.

[6]聂秋月.城市社区托育服务建设的契机、挑战及思考——以上海市为例[J].经济研究导刊，2023（13）：58-61.

[7]李晓敏，娄婉婉，邓祖丽颖.普惠性托育服务政策执行现实问题、原因分析及优化建议[J].教育导刊，2023（08）：50-58.

本文系2019年国家社会科学基金青年项目“普惠性与差异性平衡视域下提高民生水平研究”（编号19CKS018）的阶段性成果。

（作者系中共青岛市委党校马克思主义学院副院长、副教授、博士）

【责任编辑：方晓红】