政府审计促进区域经济绿色发展

吴旭辉?周明泽?王自萌?甘子鹏?杨文帅

政府审计是国家监督体系的重要组成部分，对推动区域经济绿色发展具有重要意义。以全国273个地级市10年的样本分析，多视角检验了政府审计的绿色效应和机制，以期为相关部门的研究和实践提供参考。

一、研究现状分析

（一）政府审计相关研究

根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关主要是“对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支以及对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督”。

综合上述两个方面的表述，笔者认为，我国今后一段时期内政府环境审计的目标和任务应当是依托政府审计的基本职能，在加强自身建设的基础上，根据国家经济社会全面协调可持续发展战略，通过审计和审计调查促进环境保护从战略层面切入国家经济社会发展体系，推动国家经济发展方式的转变和各项环境保护政策的落实与完善，促进国家重大环境保护措施和重点工程取得预期效果，督促各级政府建立健全环境保护问责制和责任追究制度，从而推进环境友好型社会建设。

（二）区域绿色发展相关研究

“碳达峰”和“碳中和”（以下简称“双碳”）是社会发展和生态建设的必然选择。在“双碳”背景下，绿色发展已成为时代的主旋律。已有不少文献研究发现自党的十八大以来，中国在区域经济绿色发展上取得了显著成效。喻登科、解佩佩等（2022）基于对中国省级面板数据的实证分析，研究发现“双碳”目标约束下的产业结构优化显著促进绿色全要素生产率的提高，从而推动区域经济绿色发展；马双和海骏娇（2022）基于国家专利数据及长江经济带百余地级市绿色发展案例分析研究表明城市层面的环境政策会加强技术关联性，进而推动区域经济绿色发展，而省级层面的环境政策反而起削弱作用；王功贺（2022）基于数个省级行政区面板数据检验分析碳排放交易政策对试点地区绿色发展的影响效果，得出结论：碳排放交易政策对区域绿色发展水平的提高存在显著的正向作用。并对促进区域经济绿色发展提出推进全国性碳排放交易市场建设，加大政府政策监管力度等建议。

（三）政府审计的环境治理效应研究

政府审计作为国家监督体系的重要组成部分，有利于促进环境保护资金的有效使用，促进政府环境政策的落实和完善，同时在环境审计中起着主导作用。政府审计部门是环境审计各项法规的制定者，为开展环境审计提供切实的依据和有效的指导。早在“十一五”期间，中国政府第一次将降低能耗度和减少主要污染物排放总量作为国民经济和社会发展的约束性指标。节能减排审计就成为了社会讨论和关注的热点。2013年，《国家经济和社会发展第十二个五年规划纲要》发布，再一次明确提出了“到2015年单位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放减10%”的指标要求，节能减排作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要工作之一，再一次在国家治理的工作中显示出它重要的位置。2011年5月，国家审计署发布了20个省相关企业节能减排情况审计调查结果公告，这份公告也让公众看到了政府“节能减排”立场的坚定和监督的力度。

同时，在政府审计对环境治理效应的研究方面，已有不少研究者根据区域环境治理实证分析数据结果，验证了政府审计对环境治理的促进效应。李丽和孙文远（2019）通过模型测算中国各省份的环境绩效，发现国家审计主要通过审计抵御功能对环境绩效产生积极影响；谢柳芳、郑国洪和孙鹏阁（2020）基于中国省级地方政府数据研究发现国家审计对环境污染具有治理功能。国家审计投入力度越大，监督和咨询建议功能发挥得越好，越有助于该地区工业“三废”处置效率的提升；喻开志和王小军等（2020）从大气污染治理的视角经研究发现，国家审计能够促进大气污染治理效率；郑开放和赵萱（2022）基于全国273个地级市10年的样本数据实证检验了政府环境审计对地区污染治理的影响。研究结果发现政府环境审计与地区污染物排放量显著负相关，政府环境审计显著促进了地区环境污染治理。

二、提出假设

（一）节能减排审计通过产业结构优化促进绿色发展

随着政府节能减排审计工作的一步步贯彻落实，相关法律法规一步步完善，为了达到更好的节能减排效果，政府在节能减排工作当中。检查每一笔资金流向，减少政府的过度投资以及无用投资。对项目进行精准估量，使得每一笔投资落到实处，做到资金使用效率最大化。促进传统制造生产行业的绿色转型，一步步提升绿色清洁能源使用率，降低排放污染较大的能源使用率，从而促进新型产业的创新、旧产业工业进行转型以及绿色发展科学技术的创新改革，使得全国产业布局构造一步步改变优化。

（二）节能减排审计通过规范政府行为影响绿色发展

政府节能减排审计可以促进相关立法机构进一步完善具有指导作用的节能减排审计法律法规，进而约束以及规范地方政府的发展行为。节能减排审计也将监督地方政府，做到节能减排审计相关信息的披露，明确节能减排资金的流向，提高资金使用效率，减少过剩产能以及非必要消耗。同时，对于政府环境治理主体占用、挪用贪污公款等违法行为进行处罚和纠正。个別地方政府在绩效考核阶段，一味地追求绩效，甚至于企业合谋，以牺牲环境为代价换取虚高的GDP，节能减排审计机关将对其产生一定的震慑作用，规范其不正当行为。体现出审计对于事件的预知功能，阻止地方政府为了绩效考核而牺牲环境，也促使地方政府改变旧观念，将资源投放至绿色产业中。主动将环境保护与绿色发展落到实处。节能减排审计也可以反映出政府节能减排资金的使用效率以及相关法律法规的制定是否合理，进一步提高地方政府节能减排的治理成效。

（三）节能减排审计通过地方政府竞争影响绿色发展

随着中央对于节能减排审计的日益重视，地方政府对于节能减排绩效考核的竞争也越发激烈。良好的竞争对于节能减排绿色发展具有正面的作用，但是恶性竞争如信息作假等影响地方政府的节能减排工作，它们会一味地追求节能减排指标而彻底放弃经济增长。节能减排审计部门可以对其进行引导规范，对不正当以及违法的行为进行处罚。节能减排审计可以作为中央对竞争的调控工具，后期可以利用节能减排审计重新建立竞争体系，防止出现恶性竞争。同时，应当对不同地区施行不同的审计标准。在高能耗地区应当鼓励绿色发展科技创新，进行能源改革；而对于低能耗地区应当深入贯彻落实节能减排，减少不必要排放，走可持续发展道路。政府审计工作越来越完善，执行力也越来越高，节能减排工作的现代化能力也在强化。地方政府对于节能减排绩效考核的方向也将得到正确的引导，在节能减排绿色发展的基础上开展经济建设与良性竞争，从而促进节能减排绿色发展。

三、模型，变量

为检验节能减排审计对绿色发展的影响，本文首先构建如下模型。

GDt=μ0+αSJt+βothers+εi

在此模型中：t代表年份；t代表绿色发展；SJt代表政府节能减排审计；others代表其他影响绿色发展的变量。根据国内学者的研究，本文将其具化为经济发展水平（JF）、教育投入（JY）、人口规模（RK）；其中α、β均为待估计系数；μ0为截距项；ε是随机误差项。

首先，我们可知：一个地区的绿色发展必然是动态的、受多元因素影响的。一方面，当一个地区绿色发展的水平较高时，它也必然会重视节能减排审计的作用，如此便导致解释变量非外生；此外，影响绿色发展的因素较多，我们无法得知全部的影响因素与完整的数据，因而为了解决上述问题，我们将被解释变量的一个滞后期作为解释变量加入，从而规避相应误差。如此，上述基本模型便将改写为以下动态面板模型：GDt=μ0+α0GDt-1+α1SJt+β1 JF+β2 JY+β3 RK+εi。

由于我们在解释变量中包含了被解释变量的滞后项，为了规避误差，本文将选择通过stata进行系統广义矩阵估计的方法来估计。同时，为进一步检验节能减排审计对绿色发展的影响机制，我们引入上述三个假设以及它们与节能减排审计的交叉项，并主要关注交叉项的回归结果，进行显著性检验。如果回归结果显示通过显著性检验，我们将认为对应的假设成立，即节能减排审计通过该机制对绿色发展产生了影响。

结语：

本文在理论分析的基础上，提出了政府审计直接影响和间接影响区域绿色发展的研究假设，建立了动态面板模型，研究发现：①政府审计可以直接促进区域绿色发展；②政府审计在各个区域的落实力度不够，并且各个区域关于绿色发展的政策不够完善。

上述启示的意义在于：①需提高政府审计在区域发展中的战略地位。《十四五规划和2035远景目标纲要》强调健全现代环境治理体系，加强领导干部自然资源资产离任审计，这需要将政府审计在区域绿色发展的过程中摆在重要地位，要围绕“十四五”纲要将政府审计作为区域绿色发展的重要组成部分，制定政府审计的年度行动计划和实施方案，并定期发布区域政府环境保护审计结果公告。②拓展政府审广度的同时，也要积极扩大政府审计深度。区域绿色发展体系和现代化改革对政府审计提出了新的要求，既要重视政府审计对于区域的覆盖面，更应关注审计深度与广度，平衡好覆盖面与深度的关系，就必须要发挥好政府审计在间接机制中的作用，高效服务区域带绿色发展。③发挥政府环审计绿色效应的直接机制作用，优先通过政府审计推动企业绿色技术创新来服务区域绿色发展，同时修改并强化绿色政绩考核，调适地方政府工作等；政府审计对区域绿色发展的影响可以通过企业竞争关系，促进产业绿色化改造，以产业转型升级推进区域绿色治理。