嵌入与脱嵌：政府购买养老服务中的双重管理逻辑

王 锴

一、引言

20世纪70年代以来，政府购买服务伴随着新公共管理改革运动，成为公共服务供给的重要形式。奥斯特罗姆认为服务提供和生产可以相分离。[1]提供是指征税和支出的决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排和监督生产。生产是指把投入转换成产出。政府通过与企业、社会组织签订合同，将服务生产职能外包，以重塑政府在公共事务管理中的角色，实现“政府再造”。本质上，政府购买服务是将市场机制引入到服务供给中，以市场化管理手段取代传统公共行政下的行政命令。

我国政府购买服务肇始于20世纪90年代初期的深圳和上海，并逐渐成为地方行政体制改革的重要措施。近年来，随着我国老龄化程度的快速提升，养老服务需求凸显。党的二十大报告提出，要推动实现全体老年人享有基本养老服务。[2]通过政府购买提供居家和社区养老服务，实现养老服务快速扩面，成为许多地方政府提供养老服务的主要方式。但审视实践发现，我国政府购买养老服务的运行及其管理与新公共管理相关理论之间存在着明显偏差，主要表现在以下三个方面。

首先，新公共管理强调政府购买服务之核心是引入竞争机制。然而在我国政府购买养老服务中，政府面临的往往是一个缺少竞争力的市场，尤其是缺乏实质竞争。其次，新公共管理强调合同条款的重要性，要求政府和缔约方严格按照合同条款执行，将合同条款作为行为约束准则。但实践中双方不仅缺少明确和细致的合同，实际行为也并不严格遵从合同要求。最后，新公共管理要求在服务结束后进行绩效评估，并将评估结果作为合同续签或解约依据。但在我国政府购买养老服务中，一方面缺少规范和有效的绩效评估，另一方面绩效评估往往流于形式，评估结果与政府关于合同决策之间的联系较弱。

在新公共管理理论看来，这些实践偏差会增加合同风险进而导致合同失败。但在我国实践中，虽然部分地区在政府购买养老服务中出现目标被置换、服务效率和服务质量偏低等问题，大多数地区却通过政府购买养老服务促进了政府职能转变，培育了社会组织，在一定程度上回应了养老服务需求，提升了老年人的获得感和幸福感。[3-5]

为何我国政府购买养老服务会存在着上述理论与实践之间的偏差？又为何这些偏差没有导致理论预设的合同失败，相反却能够平稳运行并取得良好结果？我国政府购买养老服务管理的内在逻辑是什么？

政府购买服务是嵌入在某一国家特有的政治体制和行政体系之中的，因而不可避免地会在普遍科学性和特殊政治性之间形成张力。分析我国政府购买社会服务的管理逻辑，需要在已有理论的基础上面向中国实践并注入新的理论元素，从而拓展理论解释力。习近平要求在推动社会保障事业高质量发展上持续用力。那么，如何实现对政府购买养老服务的有效管理并提升养老服务的供给质量？这已成为理论和实践共同关注的前沿议题。

二、文献述评

相较于政府垄断公共服务供给，政府购买服务被认为具有成本和质量的优势，但这些优势并不会自动实现。凯特尔指出，政府应当成为一个“精明买主”[6]，即政府需要在购买服务中进行有效的管理，以促进其实现内在优势。对如何管理政府购买服务，学界主要存在以下三种观点。

第一种观点为制度主义逻辑。基于新自由主义思想，认为公共服务供给遵循着“竞争—效率”的基本假设，即竞争能够提高服务质量并降低服务成本。市场竞争能够有效地提供服务，而任何部门垄断都会导致效率低下。合同制度最大的潜在优势就在于能够促进私营机构之间的竞争。[7]因此，政府购买服务管理的制度主义逻辑认为，越接近自由市场，就能获得越好的管理结果。市场制度的本质在于竞争，形成充分竞争是管理核心。

但民营化机构之间的竞争说起来容易做起来很难。[8]对于许多服务特别是社会服务，在政府购买服务前并没有真正的私人市场，将生产转移到竞争性市场所能带来的经济效益有限。[9]由于此类服务不能利用竞争性市场的优势，导致合同往往被垄断，形成对政府的“绑架”。因此，政府购买服务管理的核心在于创造市场竞争，通过“竞争处方”避免合同失败。

第二种观点基于管理主义逻辑。合同并不会自己运行，而是需要外部主体即政府对其进行推动和约束，确保双方能够严格按照合同要求执行。[10]管理主义的基本逻辑是通过确定性规则来克服机会主义行为，认为合同外包质量在很大程度上取决于对合同进行管理的强度，缺少足够监管将会导致合同失败。

本和坎特区分了管理主义逻辑下的两种主要模式，包括绩效型管理模式和控制型管理模式。[11]前者强调将预期结果设计在合同中，政府通过对结果进行管理和基于结果付费的形式进行管理。后者强调政府将合同执行过程分解为具体指标，通过过程控制实现预期结果，即为活动付费。布朗认为，对于外包过程中的合同执行，政府应当采用积极监管措施，进而归纳出“跟踪顾客投诉、调查顾客满意度、分析承包商绩效数据、现场审核承包商活动”四条监管路径，不同监管路径会对服务成效产生差异性影响。[12]

第三种观点基于价值主义逻辑。无论是制度主义逻辑还是管理主义逻辑，都预设对方是一个以自我利益最大化为目标的理性经济体。然而，合同外包中不可忽视地存在着行为人的价值观、激励、使命感等因素。因此，对公共部门合同外包一个更完整的理解，需要考虑影响合同关系的非正式社会机制。[13]麦考利指出，许多经济活动中存在着合同双方共同的规范和期望，它们限制合同双方在交易中的机会主义行为，但这些规范和期望却不是来自经济利益回报(如声誉效益)的刺激，相反，它们来自经济活动之外的一个社会过程。[14]在政府购买服务中，尤其是在向非营利社会组织购买社会服务的过程中，政府与社会组织之间并不一定是目标不一致的“委托—代理”关系，还可能是“管家关系”。[15]社会组织因其自身性质会自发地生成利他主义行为动机。组织和成员及志愿者会根据自身所具有的专业精神进行服务，而专业精神又会成为组织和个人行为的约束力量。即管理者的动机不是由个人利益所驱动，他是与委托人目标相一致的管家。管家所具有的共同价值替代了代理人的利己主义。

总体来看，关于政府购买服务的管理问题目前已具有一定的研究基础，并形成了多种理论分析视角。但首先需要指出，相关研究并未就政府购买的具体服务作出区分。对于具有更高复杂性和不确定性的社会服务而言，其管理是否适用于一般逻辑存疑。其次，已有研究大多将政府购买服务作为市场交易行为，而后在这一框架下对管理逻辑进行分析。然而，市场交易作为政府购买服务本质属性的假设却未必成立。最后，政府购买社会服务的管理因具有更高的复杂性，单一管理逻辑难以解释丰富的实践行为，理论普遍性无法解释我国政府购买社会服务的特殊性。

因此，本文旨在从作为典型社会服务的养老服务之特殊性出发，以S市政府购买养老服务为研究场域，借助新经济社会学中的嵌入与脱嵌理论来建构分析框架，从中管窥我国政府购买养老服务管理中所存在的双重管理逻辑，分析这一双重管理逻辑如何能够在对立中形成统一，进而推动政府购买养老服务质量提升。

三、嵌入性视角下的政府购买养老服务及其管理

(一)养老服务内在的复杂属性

相比于一般公共服务，养老服务具有更高的复杂性和不确定性，被认为是一项典型的“复杂产品”。[16]德霍克指出，政府购买服务中存在着一类直接对人的社会服务，其具有不同于一般“硬”性服务如垃圾回收、河道清洁等的“软”性特征。首先，社会服务过程通常较为复杂并涉及许多不可控因素，产生不确定效果。其次，社会服务通常是人对人的劳动密集型服务，因此降低和控制成本较为困难，需要赋予服务提供方一定自由裁量权。最后，由于服务对象的特殊性和服务的复杂性，依靠呈现服务问题的自动性机制通常存在着缺失。[17]具体到养老服务而言，其特殊性主要包括以下三个方面。

第一，养老服务价格具有模糊性。我国政府购买的养老服务具有较强的公益性特征，即服务通常免费或低价。这使服务供给利润相对较低，难以形成有竞争力的服务供给市场，导致服务价格信息失灵。此外，由于养老服务本身是无形的，在服务内容上具有多样性，服务效果存在着不确定性，这就使政府和服务生产方都难以在事前确定究竟要提供何种服务，无法将所对应服务的产出和成本量化，使养老服务价格具有较强模糊性。

第二，养老服务供给目标具有多重性。养老服务作为一项社会服务具有显著的社会属性，即养老服务的供给具有多重目标。与政府购买服务的评价标准通常是经济、效率和效益不同，评价政府购买养老服务是否是一个“好的交易”相对困难。由于多重目标的存在，其评价标准除了服务本身是否满足老年人的基本服务需求之外，还包括服务供给的公平性、服务提供的回应性等。此外，我国政府购买养老服务还蕴含了培育社会组织和促进政府职能转型等多重目标。

第三，养老服务质量具有不可收缩性。哈特将具有质量难以度量的特征称之为“质量不可收缩性”。[18]在养老服务中，如何评价服务质量非常困难。它不仅需要考虑服务客观产出质量，如服务规范性、科学性等，还需要兼顾服务主观质量评价，即服务成效。然而，由于服务对象的差异性，服务效果可能会存在着较大个体评价差异，同时很多服务效果很难在短时间内被观察和测量。[19]因此，如何判断养老服务是高质量的服务也变得更加复杂。

总之，与一般公共服务相比，养老服务在性质上距离市场较远，不仅服务的质量和价格难以被具体量化，服务供给要实现的目标也更加多样。这造成政府购买养老服务无法被作为一项纯粹交易，相关实践与新公共管理所提出的市场理论产生偏离。

(二)政府购买服务的双重内涵

新公共管理是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学。在形式上，新公共管理表现出对市场的高度崇拜，要求借鉴企业管理的方法和技术，向“企业型政府”转变。在新公共管理理念下，政府购买服务被视为纯粹的经济行为。

波兰尼在研究政治与经济制度起源时，提出了“嵌入”概念。他认为在19世纪后，资本主义使市场成为新的组织模式，社会关系开始嵌入到经济体系之中。即市场逻辑支配和主导社会领域，把经济规则视为一切行动的标准。随着劳动、土地和货币作为虚拟商品被纳入市场体系，后者成为独立于社会其他部分的自主系统，人们的经济活动不再是嵌入社会之中，而是脱嵌于社会之外。市场经济要想成为一个自发调节的系统，就必须把人类和自然环境转变为纯粹的商品，这意味着人类社会被推到悬崖边上。然而，当不受限制的市场产生的后果变得昭然若揭时，人们会抵制它，通过从市场自发调节的信条中抽身出来挽救社会并使自然免于被毁灭。波兰尼将此称为“双向运动”，它支配着近百年来的现代社会：市场不断扩张及它所遭遇的反向运动(即把市场的扩张控制在某种确定方向上)。这种反向运动既与市场的自我调节不相容，也与市场体系本身不相容。

格兰诺维特在波兰尼的理论上进一步指出，并非社会关系嵌入经济体系之中，而是一切经济行为都镶嵌在社会网络之中。不同于古典经济学化约主义和社会学结构主义，格兰诺维特认为个人行动和决策都嵌入在其所属的社会网络之中，受到社会网络中各种社会关系的影响，同时个体行动也影响和拉扯着其所属网络。与古典经济学理性经济人的假设不同，格兰诺维特认为人的理性是有限的。即使纯经济行为，也需要通过熟识之人才能达到最高效率。人们在追求经济目的的同时也会追求社交性、他人的认可、地位及权力等，这意味着行动者可能具有多元动机。[20]

虽然波兰尼和格兰诺维特在嵌入概念的具体解释上存在着差异，但他们都强调经济行为的非纯粹性，经济行为与社会关系网络紧密相关。一方面，经济行为本身嵌入在社会关系网络之中，并运用社会关系网络来实现经济效益最大化。另一方面，经济行为活动的存在和发展又要求其向反方向脱嵌，以保持经济行为的独立性和活力。因此，古典经济学所要求的纯粹经济活动难以实现，总是存在着与社会关系之间嵌入与脱嵌的双向运动。同时，嵌入与脱嵌在关系上存在着相互作用力，即当嵌入程度越深，作为独立经济行为约束的脱嵌动力就越强，从而保持嵌入关系的内在稳定性。

在此意义上，政府购买服务并非新公共管理理论所假设的，而是具有超越纯粹经济交易行为的内在属性，应当被看作经济关系嵌入在复杂的社会关系的网络之中。养老服务作为一项复杂产品在属性上被认为距离市场部门较远，政府购买养老服务面临着诸多市场原则难以适用的问题，这就使得政府购买养老服务在属性上拥有更高程度的嵌入性。因此，理解政府购买养老服务就需要将这一市场交易行为与嵌入其中的社会关系网络结合起来，在嵌入性视角下重建政府购买养老服务的理论框架。

(三)正式规则与非正式的关系

在嵌入性视角下，政府购买养老服务既是一项经济交易行为，也是一项社会行为。因此，政府购买养老服务的管理存在着基于经济行为的正式规则和基于社会关系的非正式关系，由此形成管理张力(图1)。

图1 政府购买养老服务中的双重管理逻辑

1.正式规则管理逻辑

所谓正式规则，是指依据市场理论制定的正式管理规范。其本质是通过在市场环境下制定行为标准，以提升行动的结果确定性，使管理手段努力向古典经济学理论中所提出的“完美市场”靠近。将正式规则作为管理逻辑所依循的是一种自上而下、严格依赖决策、设计、执行、评估原则和顺序开展管理活动的逻辑，通过建立一套科学标准和规范作为决策，而后遵照执行，因而它在本质上是一种简化因果论。但对于复杂产品而言，正式规则的有效性往往不足，常沦为“数字游戏”。其将复杂的质的问题简化为量的问题，将多元的人的问题简化为技术的操作，以实现清晰化管理，也会导致实践中的专业、情感和文化维度的丧失。[21]但正式规则又不可或缺，因为其对管理行为提供了基本安全保障和底线行为规范。同时，正式规则也为管理活动提供了一个基本的框架和平台，推动交易活动按照既定方向运行。

操作上，正式规则管理逻辑首先要求通过完善购买服务机制来提升服务的竞争性。通过强化服务购买的竞争性，使服务供给更接近于自由市场的要求，而这也被学术界认为是最理想的服务购买模式。其次，要求完善合同条款，规范合同执行。新公共管理倡导者推崇合同的理由之一在于，相比于直接控制的权力而言，合同更具确定性。合同作为一项书面确定的权责义务关系，能够对合同双方的行为进行明确限定，政府通过将服务内容、过程、要求和价格进行量化，在合同执行过程中严格监督，确保合同目标的实现。最后，通过绩效考核，决定奖惩和合同的存续。

2.非正式关系管理逻辑

政府购买养老服务同时也是一项社会关系行为，因而其管理逻辑中不仅包含着正式规则，也涉及合同关系之外的非正式关系。在格兰诺维特看来，交易中最主要的非正式关系即为信任关系。因此，非正式关系管理逻辑即为通过双方的信任关系开展管理。

20世纪末，信任成为社会科学研究的前沿领域。事实上，一个系统需要信任作为输入的条件，没有信任，系统就无法在不确定性和有风险的环境中激发支持性行动。人类社会的所有交易，都或多或少地包含有信任，即所谓“最小信任”，少了这最基本的信任，一切交易都无法进行。[22]基于信任开展管理，其优势在于能够最大限度地减少交易成本，并为交易提供“润滑剂”。尤其在不确定性环境中，信任是许多交易得以实施的前提。[23]但信任的缺点在于可能产生“背信弃义”的道德风险。同时，过度信任也会使双方关系变得封闭，外部主体和资源难以获得进入空间。

理论上，信任存在着多种类型和层次。[24]威廉姆森区分了“人际信任”与“制度信任”。“人际信任”是指来自私人关系、情感或者互相认同的信任。在人际交往中，双方对对方能够履行他被托付之义务及责任有一种保障感，不必担心对方会不会照自己所期望、所托付做事。[25]“制度信任”来自在确定制度下对对方行为的理性计算，认为对方会采取最符合其经济利益最大化的行为，即“计算的信任”。其中，制度既是信任的基础，也是信任的对象。[26]格兰诺维特进一步指出，信任还可以建立在人际关系网络上，即网络信任或品牌信任。例如所谓“信誉”“口碑”，因为这些因素来源于被信任对象与他人之间长期互动的结果。

因而，政府在购买服务中通常会优先选择熟悉或具有一定品牌影响力的服务提供方。在合同运行过程中，会给予服务提供方较大的自由裁量权，以适应高度复杂和不确定性的服务环境与服务要求。而在合同结束后，对于服务提供方的绩效评价相对有限，双方并不完全依据合同绩效要求决定合同的存续，而是会在双方之间产生较大的“粘性”。

概言之，由于养老服务是一项复杂产品，这就使得政府购买养老服务具有典型的嵌入与脱嵌的双重属性，在管理上也就存在着基于经济交易行为的正式规则和基于社会关系网络的非正式关系双重管理逻辑。后者将政府购买服务嵌入由信任构成的社会关系网络中，而前者则将政府购买服务向市场化下的纯粹经济关系拉扯。对于地方政府来说，需要在此双重管理逻辑张力中开展管理行为，既要通过正式规则的经济逻辑实行行为约束，又要通过非正式关系促进合同执行。而如何在实践中融合运用两种管理逻辑，并通过扬长避短形成管理合力，成为政府在购买养老服务过程中能否避免合同失败从而获得高质量发展的关键。

四、案例分析：S市政府购买居家养老服务双重管理逻辑运行

案例研究作为公共管理研究中最常用的方法之一，其优势在于对复杂现象的适用性，能够获得更细致的研究资料，拓展研究深度，但亦有劣势，即案例研究的外推性较弱。本文所选的S市在养老服务规模、成熟度和品牌性上均具有较强的代表性，其管理模式在全国多地得到推广，因而对其进行案例剖析可以获得相对普遍性的研究结论。同时，正如费孝通在调研江村时所说，这样的结论既可以用作假设，也可以作为在其他地方进行调查时的比较资料。[27]

(一)关系建立时的信任与竞争

S市为我国东部沿海地区城市，经济水平发达，老龄化程度较高，是我国最早开展居家养老服务的地区之一。2007年以前，S市逐渐增长的养老服务需求虽引起市内各街道关注，但并未形成具体养老服务理念。是年，S市一具有国资背景的物业公司投入3万元资金作为投资方，在区民政部门和街道的共同促进下，成立了J养老服务中心，性质为民办非企业单位，开始承接辖区内居家养老服务。此时，S市政府购买养老服务的方式是定向委托政府成立的社会组织，合同双方具有较强的人际信任和依赖关系。J中心垄断了S市的服务供给市场。在这一意义上，J中心实际上嵌入在S市政府的社会网络之中。

2017年开始，国家明确要求当政府服务采购达到一定数额时必须采用公开招标。S市遂将辖区养老服务市场按比例划分，分别公开招投标，每期合同为2年，以创造竞争性局面。自2018年开始，J中心获得S市70%的服务订单，改变了原有的独家垄断的局面。

我们当时也是按照省里面和市里面的要求，对居家养老服务分包，也提出要有一定的竞争。但是，也是考虑到J公司发展比较成熟了，主要跟社区关系也比较熟，工作比较容易开展，所以在大头上还是由他们负责，但相应地拿出一部分来分包，这样也是给他们一定压力，促进提升自己的服务。(S市民政局养老服务负责人，访谈日期：2021-04-21)

招投标的运用意味着政府购买服务的市场化改革推进，也给J中心带来了竞争压力。但从J中心成立发展时具有的官方背景，到多年垄断运营下的关系积淀，使J中心与S市政府之间形成了较强的信任关系。而公开招标和分包后竞争对手的出现，虽然强调合同签订中的竞争性，但竞争程度相对J中心和S政府之间的信任关系较弱，竞标产生的实际效应不强，却对J中心产生了“鲶鱼效应”和危机感，促使J中心不断提升自身服务品质。

(二)合同执行中的自由裁量权

2007年，S市和物业公司在合作筹办居家养老服务时，双方都不了解具体服务对象、内容和流程，而是只当作一项关爱服务，提供最简单的走访慰问服务。形式上也缺少完整和规范的合同，只有草拟协议，对主要任务和参与主体之间的关系进行了确定。

2017年后公开招标施行，规定对于不在政府购买服务范围中的老年人，可自费购买居家养老服务。这一方面使J中心与政府之间必须签订正式服务购买合同，另一方面由于服务同时面向市场，因而服务内容、服务价格都被明确规定，促使合同逐渐细化和规范化。

S市政府在招投标时也进一步明确了服务要求，例如规定“每1000名服务对象至少配备1名管理人员。合理配备一线服务人员，每标段一线服务人员按服务老人户数配备标准为：每50户至少配备1名一线服务人员。服务人员年龄不超过60周岁，须为本地户籍”。这一方面作为对承接方的服务运行要求，另一方面也是一种参考，帮助承接方合理规划安排资源，估算服务成本。而相关标准是在S市和J中心多年互动合作中总结出的经验，即招标中相关要求已通过实践检验，执行中的困难和阻力相对较小。从J中心的服务运行和管理来看，十多年的服务经验已使其能够总结和提炼出一套完整的居家养老服务标准化体系。如图2所示，对于J中心而言，这套标准化服务管理流程已经成为其可复制、可推广的经验。

图2 S市J养老服务中心标准化服务管理流程

对于社区来说，由于与J中心合作多年，对其服务项目和流程较为了解，因而在服务过程中基本不会干涉其服务内容。无论是所接到的服务投诉还是各类管理要求，基本都交由J中心自行处理，在合同执行中J中心拥有较高的自由裁量权。这使得J中心有机会自行探索开展标准化的居家养老服务，在实践中提升服务品质。通过运用自由裁量权，J中心不断修正和完善自身标准化的服务体系，使这一体系获得较强的实用性。虽然养老服务标准化中有着较多主观性和不确定性因素，但基本服务流程框架、质量管理框架已建立。实践中，J中心的服务运作并未被条条框框所困，而是为服务提供有益指导。规范化和标准化的服务流程，与服务人员的自由裁量权相结合，使其既能满足老年人多样化的服务需求，也能提升服务的确定性。稳定的服务效果也进一步增加了服务人员与服务对象之间的信任。

虽然对他们也有要求，比如上门打卡的流程是什么、敲门的次数等，但是他们和老年人很熟了，他们也知道怎么样做老年人最满意，会选择最合适的做法。我们主要是对老年人满意度进行把控，不会细抠每个服务细节。毕竟我们现在还是属于熟人社会，所以我们招的服务人员本身也都是本地人，所以这个也是很重要的，尤其是老年人很信这个。(J养老服务中心负责人，访谈日期：2021-04-21)

在J中心的服务中，规范化的合同条款、标准化的服务流程与J中心的自由裁量权实现了有机结合。由于双方高度信任，正式规则能够在实践中被创造、执行和完善，同时，合同的有效执行又会进一步增加双方的信任。

(三)绩效评估中的品牌影响力

S市在2017年实行招投标以前并没有采取严格的服务评估，而是直接参与到服务过程中，和J中心共同完成服务项目。2017年后，由于政策规定合同期限最长为2年，并要求开展第三方评估，S市政府逐渐从直接服务管理中撤退出来，转向对服务合同管理。市场化导向改革在名义上将S市和J中心之间的合作关系转变为经济交易关系，以期通过市场调节，开展奖惩和决定合同延续。

在招投标以前，民政说你好就好，现在委托第三方了，第三方说你好就好，但决定权肯定还是在民政。其次，由于居家养老服务是普惠制的，第三方检查要来看台账，这个基本上各个组织都能做好。另一个就是去现场抽查，最主要是看这个服务有没有做，任务量有没有实现。那么，以前是政府做，现在第三方代替了政府来做。(J养老服务中心负责人，访谈日期：2021-04-21)

由于居家养老服务本身的普惠性质，政府在评估服务结果时，主要关注点在于服务数量，包括对老年人有没有做到“应服尽服”，以及服务时长有没有达标，而对服务效果和质量的要求相对较少。其结果是，只要按照基本要求完成服务量，最终评估结果都较好，难以有效运用竞争机制进行择优选拔，也难以通过第三方监管真正实现服务的市场化管理。从实际效果来看，S市并未就第三方评估结果对J中心进行奖惩，也未改变合同关系，而是选择相信J中心服务品牌，信任服务品牌下的服务质量。

我们开评估会到现场看，也会听他们的项目开展报告。总体上做的还是还可以的，有问题我们也会当时指出，最起码都按照合同要求把服务做了。但有些特别好的和特别差的也是能看出来的，这个不一定是靠评估量表上打打分得出的，现场一看就看出来了。(S市第三方评估组织负责人，访谈日期：2021-04-22)

通过案例分析可以看出，S市虽然采用了市场化管理手段，但在执行中给予了第三方充分的自由裁量权。从最初和J中心建立起的人际信任，到J中心服务品牌建立所产生的网络信任，给了S市执行市场化规则充分的“润滑”，并增进其管理效能。麦克尼尔认为，市场化行为可能会破坏原有的社会关系，甚至会产生动荡。[28]但从S市实践来看，S市采用了第三方开展绩效评估，并表明绩效结果将影响合同关系，但这一依靠正式规则的市场化管理行为并未削弱双方的信任关系。其原因在于，S市与J中心之间的长期信任关系使得S市诸多市场化管理行为变得平滑。[29]由于J中心自身的品牌价值和品牌影响力，S市并未将绩效评估作为评价服务质量的唯一手段，绩效评估更多是形式上的规范，起到兜底保护作用。而对于服务质量，S市通过对J中心的品牌打造和宣传推广，将服务质量与J中心的自身发展捆绑起来。在这一情形下，服务质量的高或低都会沿着社会关系网络扩散开来，带给J中心更多收益或损失。因此，双方基于品牌和网络的信任关系给予了J中心拥有自身规范服务和提升服务质量的内在动力。

同时，S市的案例也阐释了正式规则和非正式关系之间的相互作用机理，即存在着高度市场化原则下的正式规则管理逻辑与高度社会关系网络下的非正式关系管理逻辑的相互融合状态。这种状态的运行机制说明，市场原则的管理逻辑只有在拥有充分信任的氛围下，才能被有效且平稳地执行，并体现出其管理优势。两种管理逻辑也并非互相替代或此消彼长，而是可以相互促进。较高程度的信任关系可以增加正式规则的实际执行力，给予社会组织开展专业性服务的充分空间，促进社会组织自我成长和服务能力提升。反之，较强的正式规则约束也会提升服务的规范性和确定性，帮助社会组织形成可复制、可推广的服务流程，并打造服务品牌，而这又使得双方的信任程度和类型获得提升，进一步强化双方的信任关系。在正式规则和非正式关系的双轮驱动下，服务品质和服务供给能力获得双重提升，推动政府购买养老服务实现高质量发展。

五、结论与建议

基于新经济社会学嵌入性理论，以作为复杂产品的养老服务为研究对象，解析政府购买养老服务内在嵌入与脱嵌双重属性，可以归纳出所对应的正式规则管理逻辑和非正式关系管理逻辑。为探究管理中的张力在实践中如何运作，以S市政府购买养老服务为分析案例，基于调研访谈开展研究发现，S市政府购买养老服务的管理是一种正式规则管理逻辑和非正式关系管理逻辑相混合的状态。但这两种管理逻辑并非简单的叠加组合，而是较强的正式规则与较强的非正式关系相互交织、相互渗透，并形成相互促进的关系。一方面，S市通过不断的市场化改革，提升服务购买竞争性，规范和细化合同条款并强化第三方绩效评估。另一方面，S市政府与J养老服务中心之间的信任关系也在逐渐强化，并逐步从人际信任发展为网络信任。可以看出，S市政府购买养老服务形成了正式规则与非正式关系双重管理逻辑的良性互动，并最终促进了政府行政体制的改革，培育和发展了社会组织，同时也实现了养老服务高质量供给。

当前，在高质量发展的整体要求下，面对我国在政府购买养老服务中存在的目标被置换、服务效率和质量偏低等问题，需要政府将正式规则和非正式关系有机地融合起来，进而形成管理合力，促进政府购买养老服务总体效能的提升。[30]对此，政府应积极扮演“发力者”和“维护者”的角色，在合同关系建立之初通过政策发力促使正式规则和非正式关系的形成，并在合同关系运行之时维护正式规则与非正式关系之间的相互促进和良性循环。

第一，应在初始信任的基础上建立竞争性合同关系。由于养老服务的复杂性，政府很难对服务成本和质量进行严格控制，若单纯依靠市场招投标，必然导致价格竞争出现“逐底效应”，最终影响服务质量，因此，政府建立合同关系时的初始信任至关重要。其可寻求与本地老牌服务组织、大型连锁品牌机构合作，或通过政府关系网络，引入周边城市服务开展较为成熟和口碑较好的机构。在此基础上，通过开展公开招标或竞争性谈判等方式，或将区域养老服务资源进行分包，以引入市场竞争，在信任基础上建立竞争性合同关系，形成稳定性与流动性、竞争性与合作性的统一。

第二，应基于自由裁量权的实践提升服务规范性。养老服务过程中的个性化和差异性要求服务具有更高的专业性，基于信任关系给予服务组织较大的自由裁量权，以发挥组织专业性。政府通过服务组织和服务对象在服务供给之中的实践，持续细化和调整养老服务的合同条款，明确服务内容、流程和标准，形成标准化服务体系。同时，其对意外情况的处理方案进行总结，通过实践检验和完善合同条款。从而一方面通过完善服务合同来提升服务的规范性和确定性，降低合同风险；另一方面基于实践检验过的合同条款能够最大限度地提升合同执行效力，并发挥服务组织的专业性。在这一过程中，政府通过与多元主体之间关于服务规则和标准构建的协商过程，应积极开展双向平等合作，继而在不断重复的互惠行动中强化信任关系。

第三，应通过打造品牌维系合同关系并提升服务品质。养老服务质量与服务供给的稳定性密切相关，老年人与服务人员之间的信任关系也决定了最终的服务感受和服务效果。因此，政府购买养老服务中的服务关系不能直接和简单地通过绩效评估来确定，而需要建立在信任关系的基础上。政府通过将品牌信誉作为管理抓手，替代合同条款的刚性约束。例如，可建立服务组织白名单和黑名单并进行公示，作为确定正式规则约束程度的依据。对于品牌信誉较高的服务组织，政府通过规则引导激励组织的服务投入和服务创新，给予服务过程较大自由裁量权；而对于存在违约记录的组织，则加大规则约束和评估监督力度。应综合运用多种管理手段提升服务组织的正面收益或负面成本，促使其在不断完善自身建设的同时，创新服务内容，提高服务质量，从而提升品牌价值。在此过程中，基于非正式关系和正式规则的双重管理逻辑，培育品牌社会组织，最终实现政府购买养老服务的高质量发展。