论“非接触式执法”在畜牧兽医执法实践中的应用

崔 平，李本科，李玉坤

（山东省滨州市畜牧兽医管理服务中心，山东 滨州 256600）

近年来，城管执法等部门借助电子监控、网络平台等技术手段，探索实施“非接触式”执法模式，取得了较好的执法效果，并作为改革创新成果予以宣传推介。对于畜牧兽医领域而言，其执法体量小、发展晚，目前仍以直接接触相对人，“面对面”收集证据为特征的传统行政执法模式为主。笔者认为，在互联网科技和数字治理的时代背景下，畜牧兽医部门亦应创新执法手段，推广并完善“非接触式执法”，从而提升自身的执法水平，适应多元化执法实践的需要。本文在归纳梳理其他部门操作经验的基础上，阐述了推广使用中的基本理论问题和实务难点，以期对执法实践有所帮助。

1 “非接触式执法”的应用必要性分析

所谓“非接触式执法”，是指执法机关运用信息技术手段，在不与相对人直接接触的情形下，远程调查、收集相关证据，依据法律规定，作出最终处理决定的执法模式。目前该执法模式虽然仅处于探索起步阶段，呈现自发、零星、不规范等特点，但以下因素决定了其应在现代执法中拥有一席之地[1]。

1.1 互联网革命和数字政府建设是其应用的时代背景

21世纪是互联网革命的时代，信息技术飞速发展，日新月异，大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域和全过程。习近平总书记高度重视互联网产业和数字经济，深刻指出“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关”，党中央提出发展数字经济的理念，打造经济发展新引擎，并在十四五规划中作为专章列出。截止2021年12月，我国网民规模为10.32亿，智能手机几乎全民普及。顺应这一时代潮流，在行政管理领域充分运用现代信息技术手段，大力推进数字治理和智慧政府建设，提升社会治理能力现代化水平，成为公共管理改革的发展方向和题中应有之义。

1.2 新冠病毒感染的持续是其应用的现实需要

新冠病毒感染自2020年暴发以来，已持续近三年，尤其是进入2022年，奥密克戎变异株导致我国的本土疫情在多地呈反弹和反复趋势，常态化疫情防控在今后一段时间内仍将长期存在。虽然畜牧兽医行政执法大部分属于非紧急情形，疫情期间可暂缓办理，但对遇有重大舆情需要应对或其他特殊情形下必须即时处理的执法任务，尤其是动物防疫部门处置人畜共患病的动物疫情防控任务时，需要采取防止人员聚集的防护措施，此时，“非接触式执法”就成为保障执法效果的不二选择。此外，即使疫情结束后，对于违法行为人身处外地需采取非接触的远程执法措施，在减少当事人和执法的双重成本上也具有积极意义，值得推广使用。

1.3 其他机关的改革成效为其普遍开展提供了经验借鉴

“非接触式执法”早期见于交警利用电子监控查处交通违法行为，称为“非现场执法”，后在城管执法领域推行并向其他领域拓展。通过实践，普遍取得了减少执法的主观随意性，避免与执法对象的正面冲突，减少路面巡逻的执法人力成本，提高执法效率和执法精细化水平等积极成效，在探索中有的部门形成了规范性文件等制度成果。法院系统注重现代科技与自身业务的深度融合，加大智慧法院建设应用力度，研发了全流程网上办案系统，互联网庭审已普遍常态化开展，保证疫情期间司法服务不打烊，出台了《人民法院在线诉讼规则》，并于2021年8月1日起正式施行，为线上诉讼操作提供了规范指导。有上述机关探索的经验成效在先，畜牧兽医部门的推广借鉴具备了后发优势，可以减少改革探索中的弯路，尽快跟上时代潮流。

2 “非接触式执法”适用的基本原则

任何一种执法机制的有效运行都离不开规范指引，其中，基本原则更是具有基础性和方向性意义，决定着机制运行的成效[1-3]。“非接触式执法”作为新生事物，普遍缺乏理论研究，更需要在明晰法理的基础上明确适用的基本原则。笔者认为，除了大多数执法制度通用的原则，如公正高效、便民利民等原则外，有以下3点是需要特别指出的：

2.1 补充性原则

行政执法需要在证据充分的基础上作出处理决定，传统的询问行政相对人、获取相对人“口供”等执法手段体现了依法行政的基本要求，并不会过时，因此，“非接触式执法”的定位应当是现场执法的补充。作为一种新兴执法模式，固然有其自身的优势，应当积极推广并扩大适用，但不能指望其完全取代传统的现场执法，就如同电脑永远不能替代人脑，电子信息化时代纸质媒体仍然有读者和市场一样，对此必须有清醒的认识。从城管执法部门的“非接触执法”试点来看，案件的适用范围最初是适用于现场执法容易发生冲突的案件，后来逐步扩大到多发且当事人不配合的案件，以及当事人不在现场的案件，即便是成熟后对所有案件均探索适用，也是根据实际情况，与传统执法模式相融合，以求取得较好的执法效果。据此，可将“非接触式执法”主要的适用范围确定为：（1）案情简单且反复多发，不需要做太多的调查取证，仅凭监控、录像等电子证据即可定案的案件。（2）现场难以找到违法行为人或相对人拒不配合的案件。当然，可以要求在其他类型的案件中也积极推广使用，但不能走向极端，对现场执法完全推倒重来，一概不予适用。最高人民法院在《人民法院在线诉讼规则》中明确指出，在线诉讼遵循合法自愿的原则，未经当事人及其他诉讼参与人同意，不得强制或者变相强制使用在线诉讼，同样表达了在线诉讼不能替代线下诉讼同样的观点。

2.2 保障相对人权利的原则

权利保障是法治社会的基本要求，前述的在线诉讼应尊重当事人程序选择权的规定，同样体现了权利保障的精神，即使认为这种模式对他人更为有利且符合社会发展趋势，也不能强迫他人实施其不熟悉或自身不具备条件的行为。基于诉讼中的规定，有人认为没有立法的授权，行政机关不能作出不利行政，因此被检查人以不具备检查条件为由可以拒绝远程检查。笔者认为，行政执法是单方行政行为，在启动上行政机关具有主动权，而且监控等技术设施都是由行政机关负责保障，不存在不具备检查条件的问题，在是否适用上不必要像诉讼程序那样事先征求意见，行政机关可自主决定是启用现场执法还是“非接触式执法”。但正由于相对人在程序启动上没有选择权，更大程度上是方便了执法机关的操作，权利保障原则就显得尤为重要。首先，要保障相对人的知情权，应当让相对人知道其是在接受行政机关的执法调查。其次，各类行政执法行为的流程环节，除了调查取证方式改为利用电子技术手段外，主要的程序环节不能减少，尤其是保障相对人权利的程序，如行政处罚中的听取相对人陈述和申辩，事先告知，行政强制中的事先催告等，总之，相对人的重要程序权利不能减损。

2.3 循序渐进原则

从试点机关“非接触”操作的应用发展来看，目前明显处于两个阶段：（1）以交警、城管执法为代表的各行政机关实施的非接触执法模式。（2）法院通过组建操作系统实施的在线诉讼模式。比较两者的差异，前者并非是完全意义上的“零接触”，只是不接触违法行为人，实现的是远程调查取证，如需旁证，对其他证人难免还是要接触；后者则可实现对所有参与人的“零接触”，并可通过“屏对屏”的方式远程制作笔录；前者只需硬件设备支持，后者则需研发软件系统。从表面上看，当然是法院的发展等级程度更高，但由于行政机关和法院具有不同的运作模式和价值追求，行政执法具有主动性和日常反复性，与当事人直接打交道有时反而是其特点和优势。因此笔者认为，对畜牧兽医部门而言，应当遵循循序渐进的原则，其他行政机关的非接触模式已有成熟的经验，也能够适应新形势下执法任务的需求，目前首要的任务是借鉴并推广使用，在实践中逐步完善，待时机成熟时再研发类似法院的统一执法办案平台，没有必要一步到位发展到类似法院的模式。

3 “非接触式执法”实践中的具体法律问题

作为运用现代科技手段的执法方式，“非接触式执法”既应注重创新性，也应保证其合法性。与传统执法模式相比，其主要差异在证据的收集和审查认定方面，该方面有以下问题在实务操作中需要注意：

3.1 电子证据的审查认定

我国证据法规定的证据种类有8种，“非接触式执法”中的证据主要通过监控、执法记录仪等硬件设备取得或者是通过通讯软件、电子邮箱等传递的照片、扫描件、打印件等，属于视听资料和电子数据的范畴[4]。从行政复议和行政诉讼中对该类证据的质证意见来看，视听资料由于具有较强的客观性一般不容易引发争议，质疑主要集中在电子数据上，一是存储于电脑或手机中的电子数据容易被人为篡改、删除；二是通讯软件中流转的扫描件、打印件等究竟是不是原件，不符合最佳证据规则，而且经过多次传递后，也容易出现不清晰、难以辨认、人为改动等影响证据效力的情形；上述两点导致证据本身的真实性存疑，进而执法所认定的事实就难以称得上“事实清楚、证据充分”。解决上述质疑需要从分析电子证据（数据）的特点入手。事实上，存储于数据系统中的电子证据具有较强的稳定性，在流转过程中不会发生证据失真的情形，即使被人为篡改，如当事人虽然可以在自己的手机上删除微信聊天记录，但并不影响该聊天记录在对方手机或云端数据里的存续，在后台仍然可以通过技术手段获取，而且删除在系统中还会生成相应的附属信息，提示该证据被更改，是不完整的。基于上述分析，可以通过明确电子证据“原件”的含义以确保其符合最佳证据规则，提高电子证据的可采性。只要执法中收集的电子证据是来源于最初的存储介质，或者能够证明流转的过程是连续的，在流转全程中未被修改的，即可视为电子证据的原件。对此，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条第二款也作了相应的规定。在这方面，执法机关所负有的举证责任是提供电子证据的原始介质，或证明流转是连续的，与原件无损耗的“克隆”过程，以保证电子证据的完整性，包括证明内容、覆盖事项上的完整。只要做到这两点，即可以放心地开展“非接触式执法”，不会因证据问题影响执法的效力。

3.2 “非接触”模式下询问笔录的制作

目前其他行政机关所推行的“非接触式执法”主要是对违法行为人的“非接触”，追求“零口供”办案，虽然视听资料和电子证据具有客观性，但在案件事实还需要进一步查证的情况下，如监控只抓取了违法的车牌号，对于车主的信息，尤其是实际驾驶人与登记车主不一致的情形下，如何确定违法行为人？此时还是需要与现场执法相结合，即通过询问行政相对人或证人，对收集的视听资料或电子证据进行补强。但在疫情流行期间，对于必须要补强证据但又不能直接接触当事人的情形，如何“非接触”地制作询问笔录，目前其他行政机关未能实现，畜牧兽医部门如能实现，无疑是对“非接触执法”的贡献。笔者认为，鉴于微信、QQ等聊天工具的普及以及已在畜牧兽医执法中应用的事实，可通过与相关人员的微信、QQ聊天等方式“非接触”地询问当事人，以查明案件事实[5]。具体操作中需要注意以下2点：（1）要保障相对人的程序性权利。首先要保障相对人知情权，在启动聊天时即开门见山地表明执法人员身份”，保证相对人是在完全知晓利害的情况下自主作出陈述，避免诱导式执法。即使双方都已经实名认证的情况下，也需要将两名执法人员的姓名、执法证号等信息发送给相对人，并告知其有申请回避的权利，由于是“非接触”式的询问，由一名人员的微信号发送两名执法人员的信息属于特定情形下可灵活把握的事项，不属于程序瑕疵。其次，在询问过程中要随时保障相对人陈述和申辩的权利。最后，可将整个聊天记录的过程整理成询问笔录的形式，发送给相对人确认，相对人回复认可的，视为其在询问笔录上签名。（2）要保证聊天记录的完整性。应将整个聊天全过程的记录完整截屏，连同最终询问笔录的打印件，共同作为“非接触”式询问的证据提交，从而保证该电子证据的完整性，确保证据的效力。