“共建共治共享”视角下基层体育社会组织治理创新

徐颂峰，李兵

湖南财政经济学院体育学院，湖南 长沙 410205

随着我国经济社会的快速发展，民众对体育文化的需求日趋旺盛，各类以体育健身为基础的非营利性基层体育社会组织蓬勃发展。根据《中国社会组织报告（2022）》，2021 年，我国体育领域社会组织共60 176 个，占社会组织总量的6.67%，仅次于文化领域［1］。基层体育社会组织是与民众体育最直接、最初层的连接，是政府管理体育事务底层的延伸，也是国家开展社会治理的宏观、中观、微观中的微观层面［2］。一直以来，我国基层体育社会组织较难充分发挥作为社会组织的基础优势，存在着内外治理交困的问题［3］。当前体育治理创新的核心是构建一种共建共治共享的治理格局［4］。陈丛刊等从韧性治理层面提出了党建引领的基层体育社会组织治理路径［5］。

社会认同是实现体育治理主体地位的前提［6］。国内有关体育治理的研究文献中，关于体育组织治理方面的研究主要集中于体育治理顶层设计相关的体育国家管理、治理，体育产业的发展，公共体育服务和基于国外体育治理发展的经验借鉴等方面，未形成一定的学说体系。对体育社会组织的体育治理方面的研究较少，且大多侧重于政府购买社会体育服务方面的研究，而深入基层体育社会组织治理的研究则更为罕见。

针对基层体育社会组织治理的现状，在“打造共建共治共享的社会治理格局”思路的指引下，找准组织的利益诉求，正确认识并妥善处理组织内外各利益主体的关系，构建和完善基层体育社会组织体系，加快体育社会组织治理的创新，对最大限度地激发社会活力、推动社会和谐发展具有重要意义。

1 基层体育社会组织“共建共治共享”的学理基础

1989 年，世界银行探讨非洲发展的报告中首次出现“治理危机”(crisis in governance)一词，此后“治理”便被广泛用于政治发展的研究中［2］。治理是社会统治方式的新发展，它不依赖于政府的权威，也不依赖于政府的制裁来实现社会的管理。一个国家的社会治理，既包括政府对社会的行政管理和政府对市场、企业的管理，也包括对基层体育社会组织这样的非营利性组织的管理［7］，其本质是一种关系调适。基层体育社会组织治理侧重的是面向大众，针对基层体育社会组织内容开发、工作系统构建、社会功能实现和公共社会综合效益调适的治理，并不包含基层体育学校及其教育这一外延。

“代理理论”“协同治理理论”“跨组织关系理论”“网络理论”是基层体育社会组织“共建共治共享”的理论渊源。其中，“代理理论”视域下的体育治理，更倾向于合作导向的治理方式。这种治理方式有助于我们深入理解体育社会组织，特别是非营利性的基层体育社会组织［8］。“协同治理理论”主要适用于公共部门的体育行政管理，它倡导跨部门、跨层级、跨公民空间的机构或个人参与到体育的公共政策制定和实施中［9］。“跨组织关系理论”和“网络理论”是近年来新兴的体育治理研究切入点，即组织的治理不能单独实现，需要组织间的积极互动。对基层体育社会组织治理，不能仅靠某个组织或某一类组织单一的力量来完成，而是需要联盟系统或跨组织的力量来共同承担。在我国社会转型时期，基层体育社会组织的治理面对复杂的环境和组织内部发展的矛盾冲突。改革与创新我国基层体育社会组织的治理，需要从跨学科、跨理论的视角加以分析和研究。而基层体育社会组织“共建共治共享”的理论包含了代理合作、协同、互动、联合等理念，适应了改革与创新发展的要求，有其科学性和实践的可行性。

2 基层体育社会组织治理的困境

过去的几十年，我国的体育治理取得了很好的成绩，也积累了宝贵的经验。但由于过去国家对基层体育社会组织的重视程度不够，市场主体资源对基层体育文化活动配置不足，较难发挥基础性作用。虽然基层体育社会组织积极参与和发挥出对体育事务和社会治理的功能，但其长期依附行政而生存，缺乏独立的生存和成长空间。此外，基层社会组织自身存在一定的发展局限性：单个组织规模小、市场竞争力弱、社会地位得不到认可等问题长期存在。这些局限又进一步加强了基层体育社会组织对外部资源、经济和人文等的依赖性，其发展和治理面临着多重困境。

2.1 治理机制运行不够顺畅

从顶层设计和系统规划的宏观层面看，当前基层体育治理还缺乏全局性、制度性、系统性，这导致治理机制运行不够顺畅。首先，国家在治理的整体运行效率、资源投入、人力配置、监管评估等方面依然存在不足。其次，在体育社会组织治理整合机制方面存在碎片化情况。治理主体之间权责有待厘清，各部门间的协调也不够顺畅，治理系统化运行效率不高。体育专项政策法规不够健全，影响了基层体育社会组织主体身份的确认，存在“以权代法”“人治”“潜规则”等不利于基层体育社会组织治理改革、不利于统筹和推进行政部门及社会多主体参与社会治理的因素。最后，基层体育社会组织缺乏独立性，反过来影响了体育政策法规的制定，影响了基层体育社会组织参与体育治理的新型合作关系的形成。这些问题使基层体育社会组织的治理存在多重阻碍，不利于基层体育社会组织参与到推动体育发展的事务中，更好地服务于体育事业的改革。

2.2 资源配置结构存在失衡现象

在过去以政府为主体配置资源的背景下，市场无法直接、客观而真实地反映现实需求，资源无法按照市场的需要自由共享，资源浪费和资源紧缺的情况并存，造成我国体育资源供需矛盾的加深。

尽管国家和政府出台了《社会团体登记管理条例》等能推动体育发展的利好政策、行政法规，但在现有管理体制下，场地、器材等体育资源供给过剩和供给不足现象屡见不鲜，资源配置结构存在失衡现象。而民众对体育运动的多元化、个性化的需求日益增长。要真正做好“自下而上”与“自上而下”的治理衔接、协调，体育管理体制改革势在必行。

2.3 治理目标不够具体

如何解决人民群众日益增长的体育需求与资源供给不充分之间的矛盾，如何由传统治理向政民协同新型治理转变，如何由项目管理性治理走向活动普惠性共治［10］，都是涉及面较广、与群众生活切实相关的难点，治理难度较大。基层体育治理的内容不明确、不具体，缺乏组织治理的具体目标，没有融入“社会参与”“社会管理”“社会和谐”等元素，深层次矛盾难以缓解。国外一些体育社会组织在治理方面的经验值得借鉴。如英国的“Football 4 Peace”组织，其治理的目标就是以足球促进人与人之间的理解和生活品质，其社会治理功能得到了社会的认可。我国在基层体育社会组织的治理中，可以学习其他国家的治理经验，明确具体治理目标和治理内容，促进组织的社会功能的发展，实现组织的社会价值，为解决社会问题服务。

2.4 治理方式粗放

长期以来，我国对体育社会组织的治理以维持社会稳定、和谐为核心，以行政手段为主，经济手段为辅。行政手段是对基层体育事务展开管理和治理的程式化的治理方式，体现着“自上而下”的政策和国家事务管理模式。政府扮演着决策者、行为人和责任人的主体角色。政府下达命令、指令，颁发规定、政策等，“自上而下”垂直施行。其优点是治理效率高，但在处理基层体育社会组织的细节问题时，难免出现执行不到位等问题。

政府通过金融、产业财政、税收等经济手段均衡各方利益，其优点在于能促使体育社会组织行为符合社会内生与市场调节的要求。但在市场规则和法治环境不完善的情况下，这种调节方式也会失灵。

2.5 组织内部治理的复杂性

目前，我国基层体育社会组织占体育社会组织总量的70%左右，数量多，与群众生活息息相关，其地位和作用在社会治理中极为重要。据走访发现，无论是依靠行政力量推动而成立的基层体育社会组织，还是依靠民间人士推动而成立的新型基层体育社会组织，皆存在相应的治理困境。

2.5.1 内生力不足

基层体育社会组织治理起步较晚，在体育治理的现代化进程中，受体制机制的影响和制约，其对外部资源、经济和人文环境具有较强的依赖性。这种先天的依附性反过来又在一定程度上影响了基层体育社会组织的自我发展能力和内生创新力。同时，基层体育社会组织及其他非营利性组织，不具备行政属性，组织的运行既不能追求利润，又得不到国家的财政支持，只能靠组织内部成员的集资或者民间体育项目的赞助来求生存，发展艰难。

基层体育社会组织本身也存在很多问题：自我管理意识不强，缺乏自律意识；自治能力、民主选举和决策能力及监督能力不足；组织成员的专业化程度不高，缺乏专业素养的专职人员；老龄化问题突出；人才缺乏和人员流动性大等。财力和能力方面的缺失，使基层体育社会组织的整体治理能力极其薄弱，严重影响了基层体育社会组织的社会结构功能发挥，阻碍了其参与社会治理的进程。

2.5.2 主体地位缺失

基层体育社会组织不仅在财力和能力方面有缺失，而且大多没有真正的合法性身份和正式的组织管理制度。没有合法的身份，既得不到政府的支持，又得不到市场和社会的认可，难以参与市场竞争，经费不足的问题也难以解决。基层体育社会组织主体地位缺失及其基本的服务职能表达不畅，使其不能有效承担社会的基本公共体育服务供给。财力、能力的缺失，使基层体育社会组织治理机制运行不畅，变革困难重重，基层体育社会组织的主体地位得不到有效体现。

2.5.3 组织边界模糊

基层体育社会组织的组织边界模糊，成员的流动性、异质性较强，尤其是以互联网和信息技术为基础而组建的体育社会组织，如体育项目兴趣群体、民间体育赛事群体等，这种具有较强的“虚拟”特质的新型基层体育社会组织，很难使用规范且行之有效的组织管理规章对其进行管理，给组织的管理、控制等工作带来较大挑战。

3 基层体育社会组织的治理创新

基层体育社会组织治理属于社会治理最底层最重要的组成部分，其多元性和复杂性的特点，决定了其治理不只是政府部门的职责，而是一套“全社会”治理的体系，是一套“共建共治共享”的多元治理、协同发展的体育治理体系。需要在厘清基层体育社会组织治理困境背后运行的复杂机理的基础上，通过深化管理体制改革和管理创新，在实践中纾解基层社会体育社会组织的发展困境，逐步从传统的治理向着全社会共治、善治的体育社会组织治理方式转变。

3.1 机制创新：打造多元主体参与治理的系统性机制

现有的治理模式、基层体育社会组织力量薄弱，造成体育组织机制运行不畅。要实现体育社会组织“共建共治共享”的改革与创新，可从以下几方面入手。一方面，政府要在宏观上树立体育公共服务理念，做好顶层设计。首先，要建立健全基层体育治理的法规和政策体系，尽快确立基层体育社会组织的合法地位，并对其结构和总量进行宏观调控；其次，要从多方面强化基层体育社会组织发展的政策、资源，以支持其建设。另一方面，通过行政转移和放权，实现政府对基层体育社会组织的服务职能转变。发挥政府主导作用，引导、鼓励和扶持基层体育社会组织的发展。同时，优化权力的配置，实现体育行政管理向社会和市场“让利”，并逐步退出体育资源的配置环节。以此为多元主体参与基层体育社会组织的治理创造条件。

参与社会治理的主体要注重自身建设，不断提升自身的社会认同感和组织治理能力，做到自律、自治而专业。首先，构建基层体育社会组织行业自律机制。我国对基层体育社会组织缺乏必要的规范和引导，但一些地方性组织已经出现并成立了行业联盟，以加强行业内部的沟通、交流和互动。其次，构建科学的基层体育社会组织内部制度体系。要设定合理的组织目标，使之与影响组织运行的相关因素契合，构建能覆盖组织内部人、财、物控制的制度细则。除了制度化管理外，还应关注组织文化、社会责任感和价值观等对组织活动和决策产生重大影响的因素。最后，建立基层体育社会组织的专业自律机制。让行业组织和专业组织加入基层社会组织治理，建立基层体育社会专业机制，通过评估和舆论等手段，监督基层体育社会组织，敦促基层体育社会组织遵守相关法律法规。

3.2 结构创新：强化多元主体之间的关系，构建复合治理结构

治理不仅是政府和公民对公共生活的共同管理，更少不了社会各角色在公共事务中的交流与合作，这是国家提出“共建共治共享”治理新思路的根源。基层体育社会组织治理的创新，需要挖掘其网络结构的特征，促使各组织共同参与到基层体育事务中来，并协同行动，形成“善治”新格局。政府、市场、公众和基层体育社会组织则是“共建共治共享”的“四中心”，如果不能处理好政府、市场、公众和基层体育社会组织这四者的关系，不能平衡政府、市场、公众、组织等所有相关利益者之间的关系，就不能从根本上化解基层体育社会组织的发展困境。组织不能发展，治理将是无效和失败的。

要加强多元主体的合作和互动，就要构建集协同、法治、精细化和“人本化”为一体的复合治理模式（见图1）。在这种复合治理模式中，让“协同治理”“精细化治理” “法治化治理”和“柔性治理”（或“人本治理”）这四个子模式相互作用，产生联动效应。通过互动和耦合的动态调整，与时俱进，灵活应对和有效化解基层体育社会组织治理中的矛盾与问题。

图1 基层体育社会组织治理复合模式

3.3 内容创新：明确基层体育社会组织的治理内容

我国基层体育社会组织的治理离不开政策法规、组织、人、财、物等，因此，有必要围绕这几个方面展开工作，细分组织治理的主要内容。具体而言，基层体育社会组织治理的内容包括五大模块（见表1）。

表1 基层体育社会组织治理的主要内容

在这些治理模块中，建立健全基层体育社会组织治理的政策法规是“共建共治共享”的顶层设计，具有重要的战略指导意义。基层体育社会组织的网络建设是为基层体育社会组织搭建的互助、互治平台，是组织活力的源泉和组织治理有益的载体。基层体育人才培育和支撑体系建设对社会治理有着基础性的支撑作用，离开“人”，组织如“无源之水”，组织治理如“无本之木”。建立健全基层体育服务资助体系决定着基层体育治理的效率，资金的投入规模影响着基层体育社会组织发展的体量，资金的使用效率直接影响着基层体育社会组织发展的效率。体育场地、设施、设备的网络建设，是基层体育社会组织建设重要的物质基础，也是基层体育社会组织治理的外部影响因素，是体育组织建设和发展的保障。

3.4 方式创新：优化基层体育社会组织的治理方式

体育治理方式是体育治理的具体操作层面，是治理主体基于约束条件而采取的选择策略。治理方式是否契合现实情况，能否以灵活多样的方式科学合理地处理问题，对体育治理绩效和治理结构演变有着至关重要的影响。

历史经验和现存事实表明，运用单一的治理方式有利有弊，依靠单一手段治理体育事务效果有限。所谓“善治”就是要综合运用各种手段治理体育事务，在坚持慎用行政治理、善用经济治理、惯用法律治理的原则上，倡导行政、经济、律法、自治和公众参与等治理方式的多样性，依据现实条件和相关因素的变化选择不同的治理手段，构建基层体育社会组织治理方式的“善治”格局，如图2 所示。

图2 基层体育社会组织治理方式“善治”格局

基层体育社会组织“善治”的实现路径在于以下几个方面。第一，由行政手段转为救助和监督手段，政府的相关行政部门承担着对基层体育社会组织实施终极救助和监督的责任。只有在经济手段、法律手段、社会手段失灵时，才可启动行政手段，以确保体育市场的健康运行和体育组织的良性发展。第二，制定产业政策、税收政策，优化投资环境，引导社会资本供给体育公共产品，通过经济手段服务于市场主体，并促成市场的良性竞争。第三，“依法治体”是改善基层体育社会组织治理的主要方式，是实现体育治理现代化的根本起点。发挥律法功能需立足于保障和仲裁两方面。所谓“保障”，即在完善体育相关或专项体育法律法规的基础上，保障市场主体的自主权、社会公众的健身权和体育社团的自治权等权利。“仲裁”则是依据相应法律法规，公平公正地处理体育纠纷事件。第四，公众的参与和监督是公共体育权力集中的表现，要充分发挥公众的力量来推动基层体育社会组织的健康发展。第五，基层体育社会组织治理最终需要通过其内部的治理控制得以实现，只有增强自我管理意识，提升自治能力和水平，从内部形塑出共建、共治与共享治理格局，外部资源才能发挥推动其健康发展的作用。通过上述多样化的手段，对基层体育社会组织展开优化治理，最终实现体育的“善治”目标。