市县党委巡察制度的实践历程及重要经验

陈松友，周 蕾

（1.江南大学 马克思主义学院，江苏 无锡 214026；2.吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

勇于自我革命，从严管党治党，是中国共产党最鲜明的品格。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进全面从严治党的实践中，高度重视健全党内监督体系，完善党内监督制度，在重视发挥巡视监督利剑作用的同时，深入探索实践市县党委巡察制度，实现党内监督全覆盖。作为全面从严治党向基层延伸的重要制度安排，市县党委巡察制度经历多年来的探索实践，取得显著成效，认真研究考察市县党委巡察制度的实践历程，总结其重要经验，对于推进巡视巡察上下联动工作格局，全面提高党的建设质量，建设长期执政的马克思主义政党具有重要的理论意义和时代价值。

一、市县党委巡察制度的实践历程

巡视巡察制度作为党内监督的重要制度之一，为党员干部坚定政治信仰、加强自身建设、密切保持与人民群众的血肉联系、永葆党的先进性和纯洁性提供了坚强有力的制度保证。相对于较为完善的党内巡视制度，市县党委巡察制度是近年在国家监督体系日益完善、反腐高压态势显著增强、党中央高度重视基层党的建设的过程中逐渐兴起和发展起来的。这项制度从探索到完善不过十几年的时间，其实践历程大体可以分为三个时期。

（一）党的十八大以前：个别市县自发探索期

市县党委巡察制度是对巡视制度覆盖不到的县级以下党组织的补充和完善，是巡视向基层延伸拓展的一种新型监督方式。2003 年12 月31 日，党中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）作为党内监督工作有章可循的规范性文件，对坚持党要管党，从严治党发挥了重要作用。其中，《条例（试行）》在监督制度中提到巡视，指出：“中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。”[1]但巡视由中央和省一级开展，党内监督范围只能覆盖到市县一级，县级以下则无法辐射，个别市县基于实际工作的需要开始借鉴巡视的经验，自主探索市县巡察制度。其中浙江、湖南、江苏、上海四地的探索较为典型。2004年浙江省模仿中央巡视制度，率先在省内开展市县级巡察工作，通过建立专门的市县巡视机构，履行巡视职责，起到监督作用。如杭州市自2001 年起就建立了巡视制度，2004 年为贯彻落实《条例（试行）》，进一步强化对领导干部特别是“一把手”的监督，市委组建专门的巡视组，成立专职巡视队伍。杭州这一创举在全国副省级城市中属于首次，标志着杭州市巡视工作逐渐走向制度化、规范化道路[2]。宁波、诸暨二市借鉴杭州巡视经验，相继建立市委巡视机构和党风廉政建设巡视办公室。其中，宁波市委巡视机构组建之初只有2 个巡视组和1 个巡视办，共计16 人[3]；诸暨市党风廉政建设巡视办公室下设2 个巡视组，共有专职人员6 人，专职人员由曾经担任过乡科级领导干部、拥有较好群众基础、现已退居二线的领导干部组成，实行聘任制，聘任年限为2年[4]54；宁海、富阳、长兴三县则率先成立县委巡视办公室，抽调一批政治理想坚定、业务能力过硬、综合素养优良的党员干部担任巡视员，通过摸排、走访和调查对县级机关、部门、乡镇和街道展开巡视，解决县属部门和乡镇（街道）领导班子成员监督难、党员干部违纪违法事实无人管的问题。2007 年湖南省模仿中央巡视工作模式，开始对市县巡察工作进行探索。作为县级巡视试点的湘潭县根据《条例（试行）》建立巡视联席会制度，设立巡视工作办公室，成立2个巡视组开展工作，并研究制定了《县委巡视工作暂行规定》，2012 年正式出台了《县委巡视工作规则》。把巡视工作机构组建和工作目标任务、内容、方法、程序、纪律等方面以制度形式正式固定下来，是湘潭县对市县党委巡察工作创先河的探索和实践[5]。2007年江苏省宜兴市全面推行党风廉政和机关作风效能建设巡察工作，巡察组组长由市委书记担任，副组长由纪委书记担任，每年至少巡察6个单位[6]。江苏省泰州市、抚州市随即也在2011 年全面展开地市级巡察工作。2011 年，上海市探索建立了巡视工作与区县巡察工作联动机制，市一级的巡视工作和区县巡察工作在工作目标、内容、方法等方面相互配合、互通信息、互享资源，初步建立起巡视监督网络[7]。上海的这一联动探索也是对市县巡察概念的最早运用。

综上所述，党的十八大以前，市县党委巡察制度在称谓上尚未统一“巡察”概念，依旧以“巡视”之名行巡察工作之实。在覆盖率上，仅在个别市县展开初步探索，并未形成全国联动覆盖，在探索过程中也没有现成案例和经验以供模仿，只能借鉴中央巡视制度的些许经验，以摸着石头过河的勇气艰难探索。在巡视人员构成上，多由退居二线的党员领导干部抽调组成，还没有形成规模化、系统化和专业化的巡视队伍，巡视组数量较少，导致巡视工作强度大且巡视触碰领域的广度和深度都有待加强。因此，这一时期属于市县党委巡察制度的自发探索期。

（二）党的十八大期间：全国市县自觉推进期

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视在党内监督中的作用，并将巡视制度作为加强党内监督的重要制度安排，纳入全面从严治党总体布局。巡察作为巡视监督制度向基层的延伸和扩展，自探索建立时期就受到党中央的高度重视。党的十八届六中全会，十八届中央纪委六次、七次全会均对市县巡察工作作出重要部署。2016 年修订的《中国共产党党内监督条例》第十九条明确规定省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸[8]。2017 年7 月修订的《中国共产党巡视工作条例》规定市县党委建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡视监督，开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任[9]。市县党委巡察制度从自发的探索实践开始向必要的制度要求转变。同年，中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》，提出要全面推进市县巡察工作，对提高政治站位、明确监督任务、提升巡察质量、加强自身建设等方面都作出了明确的部署和要求，为深化政治巡察提供了制度保障和重要遵循[10]。在党中央的高度重视和党内反腐高压态势的影响下，全国各市县积极响应中央文件号召，开始深刻认识巡察工作的重大意义，并结合当地实际制定巡察工作方法，其中河南、浙江、江苏、上海为建立完善市县党委巡察制度提供了模式创新，为其他市县高效推进制度建设和实践提供了有益参考。

1.河南省：垂直巡察模式

垂直巡察模式是以省委为主体，向县（市、区）、乡镇（街道）及村逐级延伸的巡察模式。这种模式因具有组织性、顺序性，在巡察制度建立之初，有助于将制度逐级逐层有序向基层延伸。河南省作为全国最先建立市县党委巡察制度的省份，在2015年4月先后出台《关于建立市县党委巡察制度的意见》《河南省市县党委巡察工作实施办法（暂行）》，明确了市、县党委巡察工作的主体责任，并指出要按照省辖市巡察到县级、延伸到乡级，县级巡察到乡级、延伸到问题突出的村级的顺序，有效有序铺开基层党内监督的巡察大网。截至2016 年，河南17 个省辖市及济源示范区、10 个直管县（市）和147 个县（市、区）全部建立了巡察机构，全省已建立175个巡察办、611个巡察组、2908人的专职队伍[11]。在建立市县党委巡察制度短短一年时间内，河南市县两级共巡察地方和基层党组织4758 个，发现违反“六项纪律”方面问题18935个，移交涉及党员违纪违规线索15496件，依据巡察发现的问题线索，给予党纪政纪处分3111人，组织处理1218人，移交司法机关处理210 人[11]。通过这组数据可以看出，市县党委巡察制度有效填补了巡视触碰不到的基层短板，在基层反腐取得亮眼成绩的同时，也极大优化了基层政治生态，提高了党在人民群众心中的正面形象。河南省为全国建立市县党委巡察制度开了先河，提供了从制度制定到具体实践的有益借鉴。但是这种垂直式的巡察模式缺乏与巡视的上下联动，导致市县巡察主体责任意识不清晰、巡察内容不明确、巡察工作压不实，具有一定程度的机械性。

2.浙江省：巡审联动模式

巡审联动模式是指在巡察中引入审计力量，推动巡察工作高质量完成的一种巡察模式。这种模式在实现政治站位和业务优势深度融合的同时，形成巡透审深合力，着力提升巡审监督质效。2012年浙江省海宁市推行“巡审联动”，在巡审过程中注入审计专业力量，形成纪委与审计混合编组、联合进驻，分工协作、互为印证，共作结论、联动处置的工作关系，旨在解决巡察过程中，针对一些单位在党风廉政建设方面存在的问题摸排不彻底、调查不深入的问题。在机构组成上，海宁市成立党风廉政建设巡察工作领导小组，下设4个巡察组，每个巡察组除了专业的巡察员，由审计局配备2名审计员，为了突出巡察工作的权威性，增强巡察过程的专业性，体现巡察与审计之间的互补性，市委再指派1 名纪检干部担任联络员。在巡审对象上，“巡察谁”成为海宁市巡察前期的重要考量，主要围绕“权”“钱”“人”来确定巡察对象，将容易滋生腐败行为，进行权钱交易，以权谋私的企业单位；拥有重点项目审批权、执法权的国有单位；平时信访过程中群众意见多，反应大的党员干部作为重点巡审对象。在巡察工作中，巡察组拥有监督权、检查权、审计权、调查权、建议权，只负责发现问题、调查情况、形成报告、提供线索，不具备处罚权。在巡察结果上，为了巡察组形成的报告能够得到充分应用，在巡察结束后，巡察小组需向市委客观、如实汇报情况，并且市纪委常委应集体听取巡察情况，将发现的问题进行及时的反馈和整改落实。海宁市的“巡审联动”模式自推行以来，取得了显著成效。据统计，截至2014年，巡察组反馈的32个问题、21条建议意见全部得到落实，挽回国有资产损失30.93万元，清理国有资产应收未收账款240.75 万元，2 人被追究刑事责任并被给予党纪政纪处分[12]。此后，浙江省各市县纷纷效仿巡审联动这一模式创举，同时，为使巡察更精准到位，浙江在自觉推进市县党委巡察制度的过程中，在推进思路上并不局限于单一固有模式，而是因势利导、因地制宜地根据地域发展特色和具体工作实际为巡察制度的完善创新添砖加瓦。

3.江苏省：巡视巡察上下联动模式

巡视巡察上下联动模式是指在中央发挥巡视监督示范作用的同时，加强对省区市巡视工作的领导，在上下联动合力中将问题化解在地市和县一级，以上促下、联动贯通，做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋。自2016 年《中国共产党党内监督条例》颁布后，江苏省委高度重视，第一时间学习贯彻，通过建立巡视巡察“5+2”联动机制，将党内监督层层传导。“5”主要指巡视巡察工作在组织领导、对象覆盖、监督重点、方法创新、成果运用五个方面联动，不断提高监督质量和成效；“2”主要是指在信息化建设和队伍建设两个方面联动，为巡视巡察工作压实压细提供有力支撑[4]66。为切实发挥巡视巡察上下联动的监督效能，江苏省结合本省实际，探索出三种切实可行的联动方案。第一种：对口式巡视巡察，即省委和市县针对同行业分别展开对口巡视巡察，旨在精准发现行业系统性问题。第二种：接力式巡视巡察，即针对省委巡视发现的党内违纪违规、监督不牢问题，巡视组要求市委对此展开专项巡察，以便快速查清情况，对症下药，旨在精准发现行业深层次问题。第三种：协同式巡察，即针对省委巡视发现的突出问题，市县组建巡察组开展交叉巡察，旨在精准发现行业普遍性问题。同时，江苏省充分发挥大数据作用，在每轮巡视巡察之前，纪检监察、组织人事、政法、审计等部门会将相关信息上传至数据库中，经过大数据的系统筛查、分析研判，确定巡视巡察应聚焦的重点范围，科技赋能使巡视巡察上下联动互动性、依靠性更加紧密，成效也十分显著。据统计，截至2016 年，江苏省委在巡视中发现突出问题4183个，市县巡察发现突出问题4132 个，分别是2015 年的2.2 倍、2.8 倍[13]。江苏省在自觉推进市县党委巡察制度的过程中，依托较为系统权威的巡视体系为基层巡察提供有力制度支撑，探索出巡视巡察上下联动新模式，从而明确基层巡察的目的、强化基层巡察的责任、提高基层巡察的效率，为全国市县建立深化市县党委巡察制度提供具体操作指引。

4.上海市：巡察+模式

巡察+模式是指在巡察的基础上，充分发挥区域优势，挖掘区域特色，综合调配多种资源，利用多种方式，协助巡察工作深入精准开展。自党的十八大以来，按照中央对巡察工作的总体要求，上海充分挖掘直辖市的地域特色，利用上海开放包容、与时俱进的地域风格，探索出巡察+模式，推动16个区的巡察工作不断深入，持续推进全面从严治党向基层延伸。首先是巡察+专项模式，即常规巡察与专项巡察相结合，以常规巡察进行初步摸排，针对某一行业、领域存在的突出问题，展开集中式专项巡察。例如松江区针对农村集体“三资”管理领域，开展“点穴式”巡察；奉贤区针对社团领域违反中央八项规定的突出问题，对全区160 多家社会团体展开专项巡察，在对点巡察中，发现问题线索，推进落实整改，起到了查处一批、震慑一片的作用。其次是巡察+“回头看”模式，即在检查上一轮巡察要求落实整改问题的基础上，有针对性地发现新线索新情况新问题，再继续新一轮整改落实。据统计，截至2017年，上海各区确定的巡察全覆盖范围在70家左右，部分区2到3年即可完成覆盖任务。其中普陀、虹口、宝山等区创新性采用巡察+“回头看”模式，高效实现了巡察和“回头看”两轮覆盖，这种模式不仅有助于提高巡察效率，也有助于强化监督力度，实现基层巡察向快、全、准、实、细的转变。再次是巡察+新媒体模式，即将巡察结果通过新媒体渠道公布于众，增强巡察的透明性、公开性。同时，将巡察报告数字化后传入案管系统，利用大数据筛查，逐一研判突出问题，落实整改意见。如金山区将巡察结果在区纪委网站上公布，自觉接受干部群众监督，同时还利用互联网开展巡察整改情况群众满意度测评，在人民意见中落实整改[14]。上海市在自觉推进市县党委巡察制度的过程中，充分发挥地域特色，为基层巡察带来更多活力，切实做到发挥动员全体社会力量，参与到党的政治巡察中，推动巡察工作向纵深发展，为市县党委巡察制度的建立和完善注入新鲜血液。

综上所述，河南、浙江、江苏、上海对于市县党委巡察工作的模式探索，为全国各市县自觉推进建立市县党委巡察制度提供了鲜活的案例和切实可行的经验，推动了巡察工作在各市县的建立发展。截至2017 年7 月，全国31 个省、区、市，新疆生产建设兵团和15 个副省级城市全部建立巡察制度，336个地市、2483个县区开展巡察[15]。因此，党的十八大期间成为市县党委巡察制度在全国市县建立的自觉推进期。

（三）党的十九大以来：制度体系建立完善期

党的十九大报告指出：“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度”，“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[16]67。2018 年2 月，中共中央办公厅出台《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，明确提出研究制定关于巡视巡察上下联动监督网的实施意见，并从领导体制、工作机制、制度体系、组织保障四个方面对监督网作出部署[17]。2019年1 月，党的十九届中央纪委三次全会指出：“要深化政治巡视……探索建立巡视巡察上下联动监督网。加强对省区市巡视巡察工作的领导和指导督导，推动全面从严治党在基层见到实效。”[18]2019年5 月，中央主持召开市县巡察工作推进会强调：“市县巡察，承接中央和省区市巡视监督，推动全面从严治党向基层延伸，巡察本质上是政治监督，巡察的方向在基层、重点在基层，开展市县巡察，就是要落实以人民为中心的发展思想。”同时，针对巡视巡察上下联动机制也做出系统部署，提出“通过巡视带巡察，上借下力、下借上势，在组织实施、成果运用、队伍保障等方面探索联动的有效方式”[19]。2019年6 月，中央办公厅印发《关于中央部委、中央和国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》，对推动构建更完善、更严密、更高效的巡视巡察战略格局提供了制度指引。2021 年1 月，党的十九届中央纪委五次全会再次强调：“推进巡视巡察上下联动，充分发挥党内监督利剑和密切联系群众纽带作用。加强对省区市巡视工作的指导督导，推动市县巡察向基层延伸。”[20]2022 年10 月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“推进政治监督具体化、精准化、常态化”，“加强巡视整改和成果运用”[21]66-67。同时，中共中央办公厅印发《中央巡视工作规划（2023—2027 年）》，从巡视队伍建设、工作制度建设、工作信息化建设、作风纪律建设四个方面对巡视工作作出了详细规定，旨在推动巡视工作高质量发展。这些重要报告文件的印发和关键概念的提出，预示着以高质量推动巡视巡察工作是贯彻落实党的二十大报告精神的重要抓手。同时也可以看出自党的十九大以来，党中央高度重视巡视工作，并将建立巡视巡察监督网作为完善国家监督体系的重要内容狠抓落实。截至2021年，全国市县党委共巡察党组织13.5 万个，已经完成市、县两级巡察全覆盖[22]。在党的二十大报告中，巡视巡察监督网已开始从注重量到强调质的蜕变。高质量发展巡视巡察工作标志着市县党委巡察制度不仅完成了从个别市县的试点探索到全国市县的自觉推进，最后更是作为一项硬性制度要求在质量上得到全方位的提升和完善，实现了党在健全党和国家监督体系上的制度创新，也充分展现出党对于夺取反腐败斗争压倒性胜利的坚强决心。因此，党的十九大以来成为市县党委巡察制度体系的建立完善期。

二、市县党委巡察制度实践的重要经验

市县党委巡察制度作为党的巡视制度的重要组成部分，是党内监督的重要战略制度安排。作为党的十八大以来全面从严治党的创新成果，这一制度具有鲜明的时代性和创新性，为新时代提高党的建设质量和完善党的监督理论体系提供了重要经验。

（一）立足稳——巡察机构组建快速化

中国速度不仅体现在经济科技的飞速发展上，更体现在党内各项制度的进步创新上。市县党委巡察制度的建立使得配套的巡察机构应运而生。巡察机构在短短几年的发展历程中实现了从初步建立到系统完善的快速飞跃，这种立足稳、发展快主要体现为纵向和横向联动双向发展。纵向主要指巡察机构的发展历程，自2003 年党中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》提出巡视在党内监督中的重要作用后，中央开始逐渐重视巡视工作。随后，浙江、湖南、江苏、上海等地也开始合理借鉴巡视的政策文件、机构设置、工作方式等经验在当地进行巡察探索。这时的探索在机构组成上，无论从机构名称还是机构设置都以巡视的经验为主，体现不出巡察机构的独立性和专业性，因此，无法称其为巡察机构。但是，这种依托巡视制度的稳步探索已经初步体现出地方对于基层党内监督有着自己的思考，这种先行先觉的早期实践为巡察机构后来的快速建立和发展提供了实践契机。2015 年河南省在全国最先建立市县党委巡察制度以后，独立的、规范的、专业的巡察机构才算是真正意义上的建立。当时河南全省17 个省辖市及济源示范区、147个县（市、区）、10个省直管县（市）共建立巡察办174个，组建巡察组635个，巡察专职人员配备2906人，并以文件的形式对机构构成、主体责任、人员配备、工作内容进行了规范[23]。2017年修订的《中国共产党巡视工作条例》正式提出设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督，这标志着建立巡察机构已从各地的实践探索转向制度的硬性要求。至此，各地在党中央的集中统一领导下，结合自身实际制定符合本地情况的巡察政策和机构。2021年，全国市县均设立了专业的巡察机构，完成了一届任期内全覆盖的政治任务。由此可以看出，自2015 年河南省的冲锋探索到2021年的全国覆盖，短短六年时间巡察机构在全国31 个省区市实现了从探索推进到全国建立的蜕变[24]。这种快速化的构建历程既离不开各市县早期的独立思考和艰难探索，也离不开党中央对巡视工作的高度重视和政策支持。横向则主要表现为巡察机构监督的快速化覆盖。一方面从宏观上来讲，是发展时间与全国覆盖范围双向联动的快速化，这在上文中梳理巡察机构发展的历程中已有所体现，即巡察机构从建立到健全机制的短短几年时间实现了从各市县的局部探索到全国形成规模的由点及面的快速化发展。另一方面从微观上来讲，是巡察机构自身完善发展的快速化。首先，巡察机构快速向基层延伸至村。自党的十八大以来，在全面从严治党的政治背景下，党中央高度重视巡察工作对党内监督体系向基层延伸的作用，其中村级党组织巡察是对基层党组织进行有效监督的关键一环。十九大以后，党中央出台一系列文件，目的都旨在促使巡视巡察覆盖到每一个基层党组织，各省区市也积极响应中央号召，率先推进村级党组织巡察全覆盖工作。通过对各省区市关于村级党组织巡察工作文件的梳理发现，十九大至今在省级推广村级（社区）党组织巡察工作文件的省份已多达十余个，具体内容如表1所示。

表1 十九大以来全国省级（部分）出台村（社区）党组织巡察文件概览

其余省份则以市县为试点，如2018年湖南省长沙市出台《关于对全市村级党组织巡察全覆盖的意见》，河南省济源示范区出台《对村居党组织巡察全面覆盖的意见》，2019年山东省潍坊市出台《关于对全市村级党组织开展巡察工作的指导意见》，贵州黔南自治州出台《关于推进全州村级党组织巡察工作的指导意见》，2021年河北省承德市出台《关于对村级党组织开展巡察工作的参考流程》等一系列文件，由点及面逐步在各省范围内对各村（社区）有序进行巡察全覆盖。

由此可见，党的十九大以来巡察机构无论是直接从省级往下逐层推广还是以市县作为试点最后扩大至全省，已经实现了一届任期的全覆盖，从时间历程到覆盖广度上都体现出其发展完善的快速特征。巡察内容快速扩大至各项重要领域。巡察作为党内的一项政治体检，目的就是要检查出基层党组织存在的各项问题，对症下药，净化党内政治生态。这项体检最开始仅针对基层党组织存在的政治问题、思想问题、组织问题、纪律问题、生活问题等宏观方面展开，检出的都是病状明显的急性病和非治不可的大病，对党内存在的小病和慢性病在巡察层面并没有展开有效监督。党的十九大报告指出：“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。”[16]67在党中央的战略部署下各省、自治区、直辖市积极响应号召，推进全面从严治党向基层延伸。巡察涉及的监督内容也迅速向基层逐层递进压实压细，从党内存在的主要问题向基层群众的实际需求靠近。通过对各省、自治区、直辖市纪律监察网站巡视巡察模块的资料查阅发现，自党的十九大、二十大以后，市县党委巡察的内容更多聚焦在挖腐肉、治小病、防大病方面，巡察内容不仅针对市直单位存在的各项违纪违规行为，同时还将巡察范围延伸至高校基层党组织建设存在的问题和不足，更是深入到乡镇、村（社区）落实中央的惠民政策、脱贫致富政策、服务群众生产生活过程中存在的各项亟待整改的突出问题等，在一届任期内就将党内监督延伸至基层党组织的方方面面，使群众深刻体悟到党中央反腐倡廉、全面从严治党的坚强决心，深刻感受到党的关心就在身边，从巡察内容和群众反馈上都体现出其快速且有效的特点。最后，巡察机制快速与巡视机制互为补充。作为党内监督的一项制度创新，巡察自探索阶段起就一直借鉴巡视的丰富经验充实发展自身的基层监督效能。因此，巡察作为巡视工作向基层的延伸与巡视有着不可分割的密切关系，为更好体现出巡视巡察机制互为补充的快速化特征，特整理出表2。

表2 部分省、自治区、直辖市出台的巡视巡察上下联动实施方案

通过表2可以看出，自党的十九大以来，在2018年至2021 年短短四年时间，全国已超78%的省、自治区、直辖市以制度的形式确立巡视巡察上下联动的监督机制，通过对其余省、自治区、直辖市纪检网站的查阅了解到，这些地方虽未以明确的文件对巡视巡察上下联动做出规定，但巡视巡察互为补充的模式已充分体现在其巡视巡察工作规范和条例中，实现了一届任期的全覆盖。

党的十八大以前，市县党委巡察制度在早期探索中稳步依托巡视经验，已初步发挥出党内基层监督的效能，党的十八大以来党中央的高度重视和制度支持更是为市县党委巡察制度提供了顶层设计的宏伟蓝图，而巡察机构作为巡察制度得以实践的载体，以其覆盖广度和深度、涉及程度、联动力度的快速性为制度层面的不断发展和完善提供了经验支持，同时市县党委巡察制度的创新发展也为全面提高党的建设质量提供了理论保障和实践遵循。

（二）致力优——巡察队伍构成专业化

古人云“术业有专攻”，专业的巡察队伍对市县党委巡察制度构建的合理性、推进的时效性、发挥的监督性都起着至关重要的作用。全方位的专业化并非一日之功，巡察队伍早期探索时仅有退休或离职但想继续为党做事并且能做事的优秀党员干部构成，在队伍组成上人员数量少，配比失调，专业性不够，因此在探索初期无法对党的基层建设起到有力的监督。党的十八大以后，党中央从制度构建和实践探索两个层面都高度重视市县党委巡察制度的建设，在如何构建专业化的巡察队伍上下足功夫。主要从人员选拔、教育、管理、任用四个方面入手，全方位构建专业化的巡察队伍，锻造巡察“标兵”。

首先在人员选拔方面，在选拔标准上，党员高尚的政治品格是进入巡察队伍的重要门槛。任人唯贤，唯才是举，只有选出政治品德过硬的党员干部才能打造一支专业性强、纪律严明、作风清正、百姓信赖的优质巡察队伍。在统筹把控巡察队伍政治品格的同时，又坚持具体问题具体分析的辩证思维，深入细致考虑巡察人员的年龄、家庭情况、专业方向、工作经历、业务能力、群众基础等多种因素，把一批政治理想坚定、家庭干净和睦、专业理论对口、工作经验丰富、业务能力突出、群众基础较好的干部选拔出来。在选拔方式上，各地根据相关政策要求和地区实际情况，普遍采取个人自主报名和组织推荐相结合的方式，对报名人员的综合素质及能力进行评定，筛选出符合要求的名单，征得纪委监委、组织部等上级职能部门的审批同意公布最终入围名单。在选拔规范上，明确选拔标准和各项选拔细则，特别是政治标准，对政治思想不达标或受过政纪处分且影响期未满的人员以及未通过职称考核的在职人员不予审批通过，严防严控巡察队伍中“带病入职”的情况。

其次在巡察队伍的教育问题上，要求巡察人员将学习作为自己的必修课，提高思想觉悟，切实做到重视学习、坚持学习。在终身学习的要求下，各地巡察办根据实际出台相应的政策要求，通过制作巡察工作章程及规范读本、应知应会手册；定期开展培训教育，召开工作总结会议，撰写巡察报告等学习方式，要求巡察队伍做到活学活用，在学习中夯实理论功底，在实践中打好理论基础。同时，注重巡视经验对巡察工作的有力帮助，定期安排相应的巡察人员参加上级巡视巡察工作，在实际工作中增长学识和才干，将所学经验逐层传递，做到人才教育全覆盖，切实提高巡察队伍专业素质。在巡察队伍的管理问题上，坚持严管与厚爱相结合，激励与约束并重的原则，锻造一支政治硬、理论强、作风正的巡察“铁军”。各地巡察部门通过为巡察人员建立个人档案，加强对巡察人员的家庭情况的摸排和工作能力的了解。在职位任命上，根据不同人员的家庭情况和个人能力，进行合理安排，有效规避熟人监督；在职位管理上，采取信息化管理模式，对自身能力不足等主观原因以及身体、家庭等客观原因导致的岗位人员配比不到位的情况进行及时调动补充，有效避免岗在人不在的监督漏洞；在职位关怀上，巡察办针对巡察人员的思想动态、工作环境、同事关系等方面做到及时询问、有效疏导、合理解决，使巡察队伍在良好的工作氛围中，劲往一处使，力往一处发，团结一心完成巡察任务，有效发挥巡察的监督作用。

再次在巡察队伍的任用问题上，各地通过制定相应的任用准则、奖惩机制、考核模式等手段，从政治素质、业务能力、工作作风、身体条件等方面作出具体规定，对不适合巡察工作岗位的人员进行及时调整；对起到先锋模范带头作用的巡察人员给予宣传表彰；对思想懈怠、无所作为的巡察人员给予批评教育，责令整改；对动机不纯，泄露巡察机密、违法乱纪的巡察人员，依纪依法进行严肃追责。

在党中央的高度重视和制度支持下各地巡察队伍在人员选拔、教育、管理、任用四个方面都已建立起相应的准则和规范，通过净化巡察队伍政治环境、提高巡察队伍业务能力、建立完善的管理任用机制，提高巡察队伍的专业化素养，为市县党委巡察制度的完善提供了宝贵的人才基础和实践经验。

（三）把握细——巡察制度制定规范化

市县党委巡察制度发挥的作用不仅是在法律层面成为打通全面从严治党最后一公里的纲领性文件，更是在基层监督的实践中对巡察工作的顺利开展起到重要指导作用，同时对巡察人员具有一定的约束和激励作用。因此，制度制定的规范化深刻影响到巡察基层监督效能的发挥。市县党委巡察制度并不是空中楼阁，而是基于各地早先的实践探索，在合理借鉴巡视经验的基础上，充分结合巡察自身的监督特点和各地实际制定出的应用性文件。习近平总书记强调：“党内监督要纵向到底，压力必须传导下去，市县要建立巡察制度，有效解决基层‘打虎拍蝇’，夯实基础。”[10]党中央将建立市县党委巡察制度作为全面从严治党向基层延伸的重大创新举措，在党内监督条例和修改的巡视工作条例中均对市县党委巡察制度作出了重要部署，同时还印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》（以下简称《意见》）作为配套制度，为全国市县党委建立巡察制度，深化基层监督作用，夯实党的执政基础提供了重要的参考和指导。各地在深刻把握《意见》内涵和任务的基础上，结合具体实际，制定、完善并规范市县巡察工作的实施办法，在制度引领下细化市县党委巡察流程，健全相关机构和部门的配套机制，逐步构建巡视巡察上下联动的监督体系。为切实加强巡察工作规范化建设，全国市县党委将巡察工作制度化、规范化作为推进巡察工作高质量发展的重要抓手，不断健全巡察制度规范，主要围绕监督实施条例、细化领导工作机制、落实巡察结果整改、强化巡察机关建设四个方面进行。首先，在规范监督实施条例方面。全国市县党委在深刻学习党中央决策文件精神，从高度的政治站位出发深入理解巡视巡察相关工作部署意义，深层体悟监督对巩固党的执政根基重要作用的基础上，结合当地具体实际，在各级党委领导的集体决策下研究编制详细的巡察工作意见以及巡察工作规定等相关制度，以此达到细化巡察工作流程、规范巡察工作内容、强化巡察监督机制的作用。其次，在细化领导工作机制方面，各地市县党委高度重视巡察领头羊的作用，制定分管领导巡视巡察工作责任制等规范性文件，在明确领导职责的基础上，进一步厘清巡察领导小组、巡察办和巡察组之间的职责分工以及内在关系，同时高度重视巡察与纪检、组织、政法、审计、信访等机关部门之间的协调合作，明确各职能部门的职责、移交问题线索的流程以及巡察成果、联席会议、督办以及巡察机构与人大和政协机关等方面的联系，出台符合当地实际的巡察移交工作方案，切实做到多个职能部门协同发力，更好发挥巡察基层监督的功能。再次，在落实巡察结果整改方面，各地市县党委高度重视对巡察结果的有效总结和成果应用，加强巡察工作信息化建设，通过统筹推进巡视巡察网络平台建设，健全巡视巡察基础数据库，从而为监督体系提供科学化的数据指引和分析。同时，从整改责任入手建立巡察整改责任清单，成立专项督导组倒逼整改落实，坚持巡察发现问题与狠抓落实同步推进的工作原则，严防只发现不解决的监督漏洞，党委领导以及各类监督职能部门针对当地巡察过程中存在的常见问题，制定相应的整改工作手册、整改工作规范等文件，通过全面详细规定整改过程的标准、要求和流程，为巡察整改工作压实压细、有效规避同类问题反复发生、提高巡察效率提供制度保障。最后，在强化巡察机关建设方面，各地市县党委高度重视学习作用，通过加强党史党章学习教育，督促巡察干部坚守初心使命，明确巡察目的；通过加强巡察工作规范职责教育，强化巡察干部责任意识，提高巡察效率；通过加强巡察培训教育，提升巡察干部业务能力，巩固巡察成果，致力于建设学习型、研究型巡察机关，以学促干、以干践行，锻造一支理论硬、能力强的“巡察尖兵”。

在党中央的政治号召下，各地市县党委积极响应中央文件精神，深入学习建立市县党委巡察制度的深刻内涵和重要意义，遵循中央决策部署，结合各地实际情况，从多维度出发为巡察工作巡得稳、察得清、管得严、做得实提供了坚实制度保障。

（四）形式活——巡视巡察联动多样化

2017年中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》，对坚持巡视巡察一体策划、一体部署、一体推进，建立健全巡视巡察上下联动机制作出明确要求。同年党的十九大报告再次强调巡视巡察监督网应当发挥的重要政治作用。2020年中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，对巡视巡察上下联动的内涵、意义、工作方法作出了深刻阐释和具体规定。2022 年党的二十大报告从坚定不移全面从严治党，完善党的自我革命制度规范体系的战略高度对巡视工作进行了新的部署，中央办公厅印发《中央巡视工作规划（2023—2027 年）》，对今后五年的巡视工作作出了具体部署，这不仅对巡视巡察制度的规范化、法治化、正规化建设起到了政治引领作用，同时也将加强巡视巡察工作实践中以巡促改、以巡促建、以巡促治的成果运用。由此可见，党中央对巡视巡察上下联动的高度重视，旨在加强中央对巡视巡察工作的集中统一领导，以层层压实责任、以上促下、联动贯通，做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋，以全方位、高质量推进巡视巡察工作向基层纵深推进，实现一届任期内全覆盖，为全面从严治党向基层延伸提供重要制度参考。全国各地市县党委在中央这一制度安排下，加强上下联动实践探索，构建巡视巡察工作战略格局，在联动形式上灵活机动，探索出多样化联动模式。具有代表性的有一体联动模式、建联建巡模式、三级联动模式、“三个”联动模式、“四化”联动模式、“六个联动”模式、“5+2”联动模式、“八个”联动模式。这八种联动模式主要从联动形式和方法两个层面进行了制度性规定。在联动形式上，都注重运用巡视经验，将常规巡视与专项巡察相结合，以巡视带巡察，形成省、市、县三级联动的巡视巡察工作格局。在联动方法上，根据不同的监督任务和要求，采用不同的联动方法，有纵向的“垂直式”联动、横向的“扁平式”联动，还有纵横“复合式”联动，同时在巡察方式上各地探索出“提级巡察”“交叉巡察”“点穴式巡察”“协同式巡察”等巡察方法，配合巡视经验，多维度做到上下贯通，推动全面从严治党防线前移，增强巡察监督效果，巩固基层党组织阵地建设。

各地市县党委结合当地工作实际，积极探索巡视巡察上下联动新模式，尽管模式形式多样、叫法不一，在具体的监督过程中也存在监督方式上的差异，但无论哪种模式其根本目的都是通过灵活利用巡视带巡察的联动方式，达到各职能部门之间相互配合、协同发力、同题共答的效果，解决基层党组织监督过程中存在的多种问题，从而有效提升巡视巡察制度化和规范化水平，自上而下营造风清气正的党内政治生态。

三、结语

市县党委巡察是推动全面从严治党向纵深发展向基层延伸的重要制度安排，其根本的政治任务是坚决做到“两个维护”，确保党的路线方针政策和党中央决策部署能在基层得到充分贯彻落实。党的二十大报告强调发挥政治巡视巡察利剑作用，以高质量的巡视巡察工作打通全面从严治党“最后一公里”。在新的征程上，如何从党的建设质量层面提高巡视巡察工作的规范化、专业化、科学化水平，加强巡视巡察工作整改和成果运用，推动新时代社会改革和发展在风清气正的党内生态中呈良性态势稳步向前，仍然是摆在党的面前的一个巨大时代议题和理论课题。通过对市县党委巡察制度实践历程的梳理和经验总结，深刻把握党的自我革命战略思想，从巡察政治站位的高度、监督任务的强度、队伍建设的法度、工作质量的精度、党群关系的温度五个维度进行论述分析，以期为当前市县党委巡察制度在各地的高质量实施提供有益的理论参考和经验借鉴。