安徽省营商环境评价工作分析研究

骆辉 吴建飞 罗伟 朱智聪 朱珠

(1.安徽省质量和标准化研究院 安徽合肥 230001； 2.安徽省安策智库咨询有限公司 安徽合肥 230001)

1 引言

“营商环境”一词源于世界银行集团的“D o i n g Business”项目调查，该项目旨在评估和比较各国中小企业生存周期内的商业监管环境。在此基础上，我国诸多研究机构、学者从不同研究视角对营商环境的概念进行界定。2019年10月，国务院出台《优化营商环境条例》，将营商环境定义为市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。营造良好的营商环境能够降低市场主体制度性交易成本、加速经济资源要素集聚、增强人民群众获得感，是促进经济平稳健康发展的重要抓手。

开展营商环境评价有助于立标杆、树典型，充分调动各地区、各部门优化营商环境的积极性、主动性及创造性，是衡量一个国家、一个地区营商环境的关键方法。根据2020年《营商环境报告》，排名前六的经济体分别是新西兰、新加坡、中国香港、丹麦、韩国、美国。通过减税降费、“放管服”改革等一系列利好政策和创新举措，2020年中国全球营商便利度较2019年上升了15个名次，达到第31位。

2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确要求落实《优化营商环境条例》，完善营商环境评价体系。国家发展改革委员会牵头构建的营商环境评价指标体系紧扣营造稳定公平可预期营商环境的要求，紧扣城市高质量发展和增强城市投资吸引力的需要，紧扣市场主体和社会公众满意度需求，立足衡量企业全生命周期、反映投资吸引力、体现监管与服务三个维度，包含18个一级指标和87个二级指标，综合反映各地营商环境情况。

近年来，安徽省贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府深化“放管服”改革、优化营商环境决策部署，不断完善营商环境评价体系，持续推动营商环境评价工作，加快打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。结合典型案例，对安徽省营商环境发展概况、工作成效和存在问题等进行全面分析评价，有助于深入探索营商环境评价工作优化路径，进一步改进评价工作方法、提高评价工作效能，促进营商环境迈向更高水平，更大激发市场活力和社会创造力，实现安徽省经济发展的良性循环。

2 安徽省营商环境评价

2.1 安徽省营商环境评价工作概述

安徽省参考借鉴世界银行营商环境评价方法论，对标中国营商环境评价指标体系，聚焦营商环境重点环节和关键领域，建立营商环境指标体系。

2017年，安徽省组织开展全省营商环境试评价，重点就企业开办、施工许可证办理、不动产登记、“最多跑一次”事项占比、本级公共服务1日办结率5项内容开展评价。

2018年第1季度，结合国家统计局营商环境评价调查，安徽省对16个地级市全面开展企业开办、不动产登记、获得信贷、获得电力、用气报装、用水报装6项内容调查。

2019年1—5月，安徽省政府委托第三方评价机构开展营商环境试评价工作，评价覆盖14个一级指标、63个二级指标和249个三级指标。通过培训动员、数据收集、数据核验、分析评价4个阶段，历时3个月，共收集全量企业51282户，随机抽取8483户发放问卷，共回收有效问卷3809份。采用世界银行和我国正在开展的营商环境试评价方法，按前沿距离法计算合成各项指标得分等权重汇总形成评价结果。

2020年7月，安徽省政府办公厅分批次对全省16个市300余人开展营商环境评价专题培训，并及时总结合肥市2019年参评经验，与芜湖等可能参评城市进行重点交流分享。

2021年，安徽省政府办公厅委托第三方机构开展了2020年下半年度营商环境评价。评价结果显示，安徽省在各个领域营商环境均有不同程度的提高。

2022年，合肥高新区构建营商环境指数的评价体系，从政务服务环境、要素成本环境、生活配套环境、对外开放环境、创新创业环境和法治人文环境等方面形成6个一级指标、41个二级指标，连续三年编制发布全国首个开发区层面的营商环境指数，围绕营商环境、投资环境、政策兑现及部门效能，持续跟踪企业满意度。指数评价得分从86.93分增长到90.6分，有力地推动了部门工作作风改进。

2.2 安徽省营商环境评价工作成效

2.2.1 营商环境评价工作机制逐步完善

安徽省政府高度重视营商环境评价，连续出台政策措施，建立健全营商环境评价工作机制。2017年9月，出台《关于创优“四最”营商环境的意见》(皖政〔2017〕120号)，提出建立营商环境评价体系；2018年5月，印发《安徽省创优“四最”营商环境评价工作方案》，对营商环境评价工作做出详细部署，明确评价对象和重点评价内容，要求省发展改革委员会牵头制定评价指标，提出通过省政府信息处理系统评价、营商环境检测调查、满意度调查等方式开展多层次评价，并要求建立长效机制、强化评价结果运用。

2019年4月，《安徽省人民政府办公厅关于印发2019年深化“放管服”改革和创优“四最”营商环境工作要点的通知》(皖政办秘〔2019〕49号)提出建立营商环境监测评价及通报制度，定期开展营商环境监测评价，及时通报各地营商环境建设进展，编制发布营商环境评价报告。

2021年2月，省政府公布《中国(安徽)自由贸易试验区专项推进行动计划方案》，全面启动营商环境专项推进行动，创新构建“互联网+营商环境监测”系统，推进建立省、市、县三级贯通一体、高效便捷的监测网络，逐步形成“线上为主、线下为辅”的安徽特色评价模式。

2021年6月，省政府办公厅印发《关于进一步推进＜优化营商环境条例＞落实落细若干举措的通知》，要求对标世行和国家营商环境评价指标，完善安徽省评价指标体系，提升评价专业化水平，改进评价方式方法，减少评价频次，减轻基层和市场主体负担，在评价工作的基础上以评促改、以评促优，推动安徽省营商环境持续优化。

2.2.2 营商环境评价指标体系不断完善

2018年，安徽省发展改革委员会等三部门发布《关于印发安徽省营商环境评价指标体系(2018年试行版)的通知》，初步建立安徽省营商环境指标体系。2018版指标体系设置企业开办、施工许可、获得电力、不动产登记、缴纳税费、政务服务、企业注销7项一级指标，下设30项二级指标。2021年，安徽省创优“四最”营商环境工作领导小组办公室组织编制并印发《安徽省营商环境评价指标体系指引(2021版)》，将一级指标从7项增加到18项，并对指标分类、指标要求、指标模型、评分标准、数据来源等做出详细说明，以期充分发挥营商环境评价的引导督促作用，有力推动各地、各单位比学赶超。

安徽省2021版指标体系以世界银行和国家发改委指标体系为主要参考，涵盖世界银行营商环境所有一级指标，与国家发展改革委员会指标基本一致。一级指标共18项，包括企业开办、知识产权创造保护与运用、获得用水用气、获得用电、获得信贷、跨境贸易、政府采购、招标投标、市场监管、登记财产、政务服务、纳税、包容普惠创新、办理破产、办理建筑许可、保护中小投资者、劳动力市场监管、执行合同等；二级指标增加到83项，具体指标充实完善到274项。

2.2.3 营商环境评价结果运用得到深化

营商环境评价作为查找营商环境短板的重要手段，做好结果反馈和运营才能真正发挥其促改、促优作用。安徽省在营商环境评价工作完成后及时向各地反馈评价结果，通报各评价指标的全省最高分、最低分、平均分，帮助各地对标找差，补齐短板。安徽省总结全省营商环境评价中发现的创新做法和典型案例，组织各评价指标牵头部门宣传推广，从而指导全省各地互学互鉴。各地根据通报结果，主动深入地分析自身营商环境状况，查找短板弱项，对标先进地区，因地制宜出台有针对性的改革举措；此外，不少地区还把营商环境作为“一把手”工程，地方党委政府主要领导亲自研究部署、高位推动。经过近五年的评价和建设，安徽省营商环境得到明显优化，如企业开办已实现全省平均1.06个环节、1.06件材料、0.81个工作日办结，不动产登记实现全省平均1个环节、4件材料、0.8个工作日办结，企业满意度持续提高。

2.2.4 安徽省营商环境典型案例

(1)合肥市登记财产

合肥市先后实施“创优营商环境再提升行动”“创优营商环境攻坚年行动”，迭代出台改革创新举措，推广“四减”“五办”“六专”工作模式。通过一系列有效措施，2020年营商环境评价中，指标得分显著提高。市民办理抵押登记业务已经实现“不见面办”，金融机构与抵押人共同提出登记申请，相关数据直接由金融机构业务系统推送至登记系统，登记机构完成登记后将不动产电子证明推送至金融机构，实现抵押登记“零次跑”，切实减轻了企业和群众办理业务的负担，大幅降低了市场主体制度性交易成本。

(2)芜湖市开办企业

芜湖市提出“减”环节、“减”材料、“减”成本、“减”时间等“四减”目标，通过着力推进“四减”、压缩企业开办时间等工作，2020年上半年，芜湖市在安徽省“压缩企业开办时间”营商环境测评指标中排名跃居第一，极大地提高了企业开办便利度，深度激发市场新活力。

(3)合肥高新区发布《营商环境指数报告》

合肥高新区与安徽大学商学院联合开展营商环境评价研究，评价内容涵盖政务服务环境、要素成本环境、生活配套环境、对外开发环境、创新创业环境和法治人文环境等，截至2022年，已连续三年发布《合肥高新区营商环境指数报告》。作为全国首个开发区层面对营商环境企业满意度进行持续观测的报告，其为高新区营商环境工作优化指明了改进方向。

3 营商环境评价工作中存在的问题

3.1 营商环境指标体系有待优化

安徽省营商环境评价指标体系主要借鉴世界银行及国家发改委指标体系，围绕企业生命周期，从企业开设、经营、贸易活动、纳税、执行合约到注销等方面所遵循的政策法规和所需时间与成本等条件，具体评价方法以世界银行营商环境评价方法论为基础。当前，世界银行的营商环境评价主要面向城市开展，国家发改委指标体系的设计也以城市营商环境评价为基础。然而，由于安徽省各地区经济社会发展尚不均衡，城市、开发区、县域等不同行政区划的经济基础、政策体系、发展方向有明显差异，以同样的评估指标体系和评价方法判断所有地区的营商环境，必然会存在一定的局限性。

3.2 数据准确性和完整性有待提高

目前，安徽省营商环境评价数据主要来源于互联网+营商环境监管系统后台的数据抓取、地方部门指标评价表及企业调查问卷填写等。后台数据抓取方面，由于各地在实际业务办理过程中通常采用线下审查办理材料、线上再转录或事项办结后集中录入，系统的业务办理数据在一定程度上可能存在失真问题。评价表和评价问卷数据获取方面，由于各地市相关统计口径不同，采集数据准确性往往存在一定差异。企业调查方面，目前两次营商环境评价以企业和政府数据为主，对律师事务所、勘察设计院、图纸审查院、货代公司等第三方中介服务主体的数据采集较少，数据完整性有待提高。

3.3 评价工作中数据共享机制有待完善

当前，安徽省各部门之间数据共享不够充分，给评价工作带来了一系列问题。为考察企业全生命周期的商业监管环境，指标体系中企业开办、办理建筑许可、获得电力、获得用水用气、等级财产、纳税等指标均涉及多个政府部门。由于安徽省各部门之间尚未完全实现数据互联共享，同一指标下涉及不同部门的数据汇集程度不够，开展评价时往往需要从各个部门分别获取数据，给评价工作带来额外负担。除了收集难度加大外，数据共享不充分还间接导致数据质量降低。由于不同部门记录方法、统计口径和数据处理方式往往有所不同，所提供的数据存在逻辑关系混乱、数据项定义不一致、标准不统一等情况，对后续数据整理和部门间交叉验证造成一定困难。

3.4 评价指标和方法透明度有待提高

要充分发挥营商环境评价的引导监督作用，就应保证指标方法公开透明。营商环境评价指标和方法对各地各部门公布，有助于相关部门和地方政府对标对表，提升工作效果；对学术研究者公布，有助于深化理论研究，为优化评价工作提供科学的方法论指导；对企业和群众公布，有助于广泛听取意见，切实发挥公众监督作用。从2017年开展营商环境评价工作以来，安徽省评价指标持续改进，覆盖面不断扩大；但详细的三级指标体系和具体评价方法并未对外公开，导致大众未能深入了解安徽省营商环境评价的具体情况，学者对安徽省营商环境评价难以具体深入地分析研究，对安徽省营商环境评价工作的改进及整体营商环境的提升造成一定程度的制约。

4 营商环境评价工作建议

4.1 结合区域特点，优化指标体系

为了更加全面准确地反映安徽省不同地区、不同行政区域的营商环境发展状况，应在充分考虑安徽省特色和区域特点的基础上，进一步优化营商环境评价指标体系。一是逐步构建不同层级开发区、县域营商环境指标体系。相关指标体系设计需立足区域发展定位，在与国家、省级评价指标体系保持共识性的同时，应充分体现区域特色，既要符合区域定位，又能反映发展水平；二是力求指标体系可量化、可比较、可竞争和可改进。应结合安徽省发展现状，不断修正和改善具体指标，通过量化可比的指标反映不同领域市场主体对营商环境的感受和诉求，便于各地精准发力、互学互鉴，实现安徽省营商环境整体的优化提升。

4.2 改进工作方法，提高数据质量

营商环境评价工作涉及面广、专业性强、技术关联性多，既需要牵头部门做好统筹协调，又需要主管部门配合落实，更需要市场主体广泛参与。营商环境工作领导小组要加强对各部门评价表填报工作人员的培训，明确评价数据填报标准，指导基层有方向、有重点地推动工作，依托各部门的业务信息系统实时进行数据采集、分析整理、研判汇报，实现信息动态实时更新，以便精准实施评价，获取准确结果。主管部门应在日常业务办理中着力推动数字信息系统应用，加强数据录入的规范性和可靠性，既有利于深化政务服务数字化、提高政府服务效能，又有助于提高后台抓取数据质量、提高评价工作效率。此外，还应加强对事务所、设计院等第三方中介机构的数据采集，丰富数据来源、健全收集流程、保障数据准确，确保评价结果更加客观可靠。

4.3 打通流通渠道，构建数据平台

从本质上来讲，评价工作中存在数据共享问题，说明安徽省政务服务工作中信息共享仍不充分。目前，安徽省各地区、各部门、各层级的政务服务网尚未实现数据“应汇尽汇”和充分流通，“信息孤岛”“信息烟囱”现象依然存在，各地各部门基础信息互联互通不够，地区间、部门间信息互认和共享程度仍需提高。为提高信息交换效率、打通数据流通渠道，从根本上解决评价工作中的数据共享问题，建议加快构建省、市、县区三级互联的全流程、一体化在线政务服务平台体系，大力推动跨地区、跨部门、跨层级、跨业务、跨系统的信息数据开放共享和协同管理服务。通过政务服务数字化，推动营商环境评价信息化、智能化、常态化，提高数据收集效率和质量，从而增强评价工作的实效性。

4.4 聚焦营商环境评价指标体系，开展营商环境领域标准化工作

通过标准化方式，甄选国内外主流营商环境评价指标体系及工作方法进行比较性分析，通过共性指标的提炼，结合安徽省营商环境评价工作现状，在评价目标对象、内容设置、指标选择、技术运用、功能定位等方面进行标准化探索，制定适用于政府、研究机构、第三方评估机构等的评价工作规范。制定营商环境评价领域重要的标准，通过标准化、规范化、系统化的营商环境评价工作，制定优化政策。

4.5 加强信息公开，深化公众参与

为了让公众获知更加丰富、真实的信息，充分发挥公众的监督作用，建议加强营商环境评价相关决策制定和指标方法的信息公开。决策制定方面，应完善公众参与和意见反馈处理机制，充分倾听公众声音，以公众参与为着力点，以决策科学性为落脚点，提高决策的科学性和民主性；关于评价指标体系，应在调整完善指标体系的过程中积极听取专家学者、企业、行业商协会和群众的看法与建议，综合吸收多方意见，回应市场主体诉求，增强指标体系实用性和可行性；关于具体评价指标和方法，应对标江苏、广东等先发省份，主动公开评价方案、指标体系说明、主要评价结果等，及时回应有关评价方法和结果的问题，加深公众对安徽省营商环境建设情况和评价工作的了解，切实提高公众获得感。

5 结语

本文全方位、深层次分析研究安徽省营商环境评价工作，主要突出存在指标体系有待优化、数据准确性和完整性有待提高、数据共享机制有待完善、评价指标和方法透明度有待提高等问题。以问题为着眼点，建议在营商环境评价工作开展过程中：结合安徽省情特色，优化评价指标体系；改进工作方法，丰富数据来源，提高数据质量；搭建数据共享平台，畅通数据流通渠道；以标准化为依托，开展营商环境领域标准化工作；强化信息公开工作，拓宽公众参与渠道。通过不断完善安徽省营商环境评价工作，为优化营商环境指出新方向，为改进评价工作方法提出新路径，为安徽省经济社会高质量发展点燃新引擎。