面向城乡融合发展的县域国土空间规划：理论认知与实践探索

张英男 龙花楼

摘要：研究目的：探究如何借助国土空间规划这一政策工具助力县域城乡融合发展，以期深化和丰富城乡融合背景下县域国土空间规划的理论认知与实践创新。研究方法：文献资料法和归纳演绎法。研究结果：（1）基于极化效应与扩散效应理论、“流空间”理论及互惠式城乡发展理论阐释了国土空间规划赋能县域城乡融合发展的理论认知，提出了以“参流构形—以形引流—形流耦合”为核心的县域国土空间规划实践逻辑；（2）基于区域差异，立足都市圈地区、大城市腹地及偏远地区的三个类型县域分别提出面向“一体化”、“郊区化”和“中心化”的国土空间治理实践路径。研究结论：城乡融合背景下空间治理的核心在于合理利用国土空间规划强化区域发展的扩散效应，引导城乡要素双向流动，以形成互惠共生的城乡网络体系，从而推动县域城乡融合发展。

关键词：国土空间规划；县域城乡融合发展；理论逻辑；实践路径

中圖分类号：F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0001-10

基金项目：国家自然科学基金项目（42201204，41971216）。

城市与乡村的融合发展一直是国家关注的重点，改革开放特别是中共十八大以来，我国在构建新型城乡关系方面已经取得重要进展。2019年4月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对重塑城乡关系、走城乡融合发展之路做出重大部署。2021年中央一号文件指出：“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，再次强调县域是城乡融合的抓手、载体和基点。中共二十大报告中明确指出“着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。毋庸置疑，城市与乡村始终是相互依赖、相互促进的共同体。在城乡融合新形态下，作为行政活动的主体、经济活动的载体、农业社会与城市社会的节点[1]，县域既能承接城市，又能辐射乡村，成为构建新型城乡关系的重要基本单元。

然而，当前中国城乡发展不均衡、乡村发展不充分的矛盾仍然存在，长期以来以城市为中心的传统观念和发展战略使劳动力、资金、技术等要素单向流向城市，城乡发展的非同步性被持续扩大，城乡之间的区域失调和空间分化已经成为实现城乡融合进程中的重大挑战。国土空间规划是我国国土空间资源开发与保护的整体谋划和顶层设计，是优化空间格局、统筹资源配置的总体方案，对实现区域协调发展和城乡融合发展具有重要意义[2]。国内关于国土空间规划的研究主要侧重于其内涵延伸、体系构建、指标完善、策略实施等方面[3-6]，而对其在城市规划和乡村规划方面的应用研究相对分裂。在城市规划层面，已有研究多聚焦功能分区、生态修复、开发边界等方面[7-8]；在乡村规划层面，已有研究多关注“多规合一”的实用性村庄规划、空间治理、土地整治等内容[9-11]。在提倡城乡融合发展的时代背景下，借助国土空间规划促进城市与乡村的协调发展已经成为共识，但从理论层面和实践层面探索国土空间规划如何促进城乡融合的相关研究仍较匮乏，亟待加强。

近年来，在相关城乡关系理论的引导下，以国土空间规划为推手促进城乡融合发展的地方实践层出不穷，但鲜有研究对实践背后蕴含的理论逻辑进行梳理，这就使更大范围内开展有针对性的、可操作性的、确有成效的城乡融合发展实践缺少理论和经验支撑。综上，本文基于国土空间规划视角，从理论认知和实践探索两方面出发，围绕以县域为基本单元的城乡融合发展目标实现问题，论述国土空间规划支撑城乡融合发展的内在逻辑和可行路径，以期为我国新时代城乡融合发展提供科学支撑。

1 县域城乡融合发展与国土空间规划的逻辑机理

1.1 城乡关系、区域要素流动与空间结构理论

1.1.1 互惠式城乡发展

“互惠式”城乡发展强调的是城市与乡村之间的双向联系与合作互惠，尤其体现在乡村对城市发展给予要素支持的同时，城市对乡村发展进行资源反哺。DOUGLASS认为，城乡间要素（人口、生产、商品、资本和信息）流动将导致区域内的要素良性循环而形成更均衡的空间发展模式，而政策干预是在乡村的社会经济、生产力、机构能力、生态环境等原有背景下，通过改善要素的流动和积累以增强乡村在互惠关系中受益的重要手段[12]。除政策干预外，城乡间形成的周期性市场网络通过分销农业和非农业商品、完善交易和交通设施，为要素流通搭建通道和平台，从而促进了“互惠式”城乡关系的发展，对实现城乡农业与非农业部分的“前后联动”具有重要意义[13]。城乡对称互惠共生发展理论并不要求城市与乡村的发展状态达到同等水平，而是强调城乡之间在基础设施、教育医疗、收入水平等方面的差距不断缩小，在保证城乡功能差异化、互补化的前提下，推动区域整体发展。

1.1.2 极化效应与扩散效应

法国经济学家佩鲁于1950年提出的增长极理论，认为经济的增长往往是由一个或少数几个经济中心向其他地区传导而形成的，所以想要达成普遍的、广泛的经济发展，需要有特定的地区充当“增长极”并发挥带动作用[14]。极化效应一般是指一定区域内单个城市在早期发展阶段的要素集聚状态，其目的是达成“增长极”的吸收成长[14]。在一定区域中，某城市在自然、历史、行政等因素的影响下，具有优于同一区域其他城市的先进生产力，因而成为了经济发展中的“增长极”，周围地区的生产要素和各类经济活动向该城市不断集聚，使得该城市的发展不断强化；扩散效应一般是指以“增长极”为核心的整个区域在后期发展成熟阶段的互动式发展状态，其目的是实现“增长极”的辐射带动[14]。在某一区域经济发展的进程中，极化效应与扩散效应同时存在且形成了循环积累的因果运动[15]。

1.1.3 “流空间”理论

“流空间”的概念最初由CASTELLS于1989年提出，被定义为由于城市间的物质流动不需要地理位置相邻也可以实现共享的社会组织[16]。“流空间”作为一种空间类型，必然由点、线、面三种要素组合形成[17]，而区别于“场空间”，主要有三方面基本特征。其一，“流空间”中的节点指的是城镇、村庄等社会经济活动集中点，而“流空间”产生的动力机制正是来源于区域内各节点间的势能差；其二，“流空间”中的线，即支撑廊道，由实体的交通流线与非实体的网络流线构成[18]，工业与信息技术的双重进步促使以交通网与信息网为载体的空间网络逐步形成；其三，“流空间”的高度发育表现为区域一体化，“流空间”大大降低了因地缘距离带来的运输成本和时间成本，提高了区位自由度，人流、物流、资金流、信息流等要素流动使区域内的各子区域间合理分工、相互配合，达成区域发展的整体优势。基于“点—线—面”的特征分析可以发现，传统的“场空间”受地缘区位影响，为节约成本会将中心城市作为发展重点，而“流空间”理论强调区域内多节点的发展与融合，其提出的多维点轴体系将逐步替代单一中心结构[19]，突破中心与边缘的传统界限。

1.2 城乡融合视角下县域国土空间规划的实践逻辑

国土空间规划是为实现县域城乡融合发展这一特定战略意图的政策手段，具有工具理性[20]。本质上，县域城乡融合发展是国家规划体系中的发展目标之一，其核心是以马克思主义为代表的从唯物角度出发认为城乡融合是纠偏由阶级分化引发的城乡对立的必然走向。国土空间规划是空间需求与空间生产之间的媒介，通过基于具有意识形态属性的战略意图，也就是对空间的需求进行规划的编制，从而充分发挥国土空间的功能属性，引导和推动空间生产活动[21]。城乡融合背景下国土空间规划的价值导向应扭转“以城市为本位”的理念。“单向度”的城镇化思维已不再符合新形势下城乡关系演变的诉求，二元范式的城乡价值分野应在国土空间规划的顶层设计中得到扭转。从本质上说，城乡融合并不意味着以乡村为代表的基本单元走向城市化而消亡，而是推动城乡共生发展的时代选择[22]，形成城市与乡村在产业、文化、人才、社會等全面融合的共同体。国土空间规划作为新时代优化空间格局、调配资源要素、协调环境发展的鼓励与约束并行的重大战略举措，在城乡关系的构建中发挥着决策、管理、监督等重要作用[23-24]。在城乡对称互惠共生发展的视角下，借助国土空间规划促进城乡融合的内在逻辑，可以视为是在政府这一共生界面的引导下，创造对城乡融合发展产生积极效用的共生环境[25] （图1）。

1.2.1 “参流构形”：基于要素流动性视角的县域国土空间布局

传统国土空间要素与资源供给往往以静态的活动规模及其时空分布特征分析为基础进行配置，缺乏对区域间要素流动性及资源供需关系动态性的考虑[26]。城乡之间存在着广泛的要素流动，城乡融合发展的关键在于构建城乡要素双向流动的格局。县域国土空间规划应重点关注“定分区”、“定体系”及“定形态”。

“定分区”：首先应明晰各区块的主体功能和相应的发展控制指引。“三区三线”划定是落实功能分区的重要途径[27-28]。目前国土空间“双评价”主要以静态思维考量区域内城乡资源环境要素的地理格局，缺乏对要素流通、交换等因素的考虑。因此，面向城乡融合发展的县域国土空间规划应综合考虑城乡间资源要素需求与供给的演化特征，加强对城乡间不同要素“供给—流动—需求”的模拟预测[29]，为确定生态空间结构、城镇空间布局以及农业空间布局奠定基础。城乡融合视角下的国土空间“双评价”应充分评测城乡间要素流动对城乡资源环境承载、生态环境保护及农业生产、城镇开发建设所产生的压力与安全风险[30-31]。如针对城镇建设适宜性评价，应明晰城乡间人口等关键要素流动的过程、格局与强度，对当前适宜性及远期适宜性进行充分分析，评估城乡间人流、物流对环境、粮食安全的影响，以及对城镇开发建设、城镇空间布局安全的需求。

“定体系”：构建有利于城乡要素流动的村镇体系。县域村镇体系规划通过以县城为中心、以集镇为纽带，联结广大乡村进行县域空间规划和管治[32]。城乡融合背景下的村镇体系布局应充分融入要素流动性。在统筹预测和分配人口的过程中应以城乡人口流动的过程与未来趋势为关键切入点，合理评判和预测镇区、中心村、一般村的人口流入与流出趋势，规划合理的村镇等级规模与结构[29]。村镇布局要与支撑体系规划相衔接，充分考虑交通规划、基础设施规划及公共服务设施布局与村与村、村与镇等节点之间的要素流动的匹配。在要素流动视角下村镇等级体系评判的基础上，确定城镇用地与村庄用地规模，实现城乡建设用地的统筹平衡。在此过程中，可充分运用手机信令数据等新兴手段使传统的以静态分析为主且片段割裂的村镇体系布局转向从动态视角出发且对村镇布局、产业发展及支撑体系等之间的普遍联系进行统筹协调的空间组织重构。

“定形态”：土地利用直接受区域产业结构的影响，而城乡要素流动与产业结构的空间组织紧密相关。城乡间产业转移是要素转移的基本载体。因此，城乡间的产业布局与土地利用形态分异应在厘清人口、资本等关键要素在城乡间配置的机制与规律的基础上进行。劳动力的集聚有利于形成规模经济，资本的集聚有利于企业的转型升级。对于需要刚性管控的空间，如基本农田、风景名胜区等，加以划定空间边界，而对于难以在县级予以明确的乡村建设需求，需通过对要素流动的预测以及区域本底特征的统筹，预留一定的弹性空间[33]。

1.2.2 “以形引流”：以区域空间布局引导城乡要素双向流动

在“流空间”视角下，借助国土空间规划对城乡要素双向流动进行指导，实际上是通过增强节点间的相互需求、发展和完善流动所需的支撑廊道实现要素的双向流动[34]。在过去的发展进程中，生产要素的城乡收益差异会导致人流、资金流、技术流等要素向中心城市聚集，而落后地区往往进入“要素外流—经济发展落后—经济发展动力不足—要素进一步外流”的恶性循环[32]，而想要扭转这种要素流动的不均衡状态，关键在于激发落后地区的发展潜力，充分利用其土地、生态、民俗优势，打造区别于中心城市的互补性特色产业，增强自身对要素流动的吸引力，构建中心城市与落后地区的要素流动双向体系。同时，我国长期以来的发展理念使资源配置集中于中心城市，尤其体现在基础设施建设中，只有补齐落后地区基础设施方面的短板，搭建畅通的交通网、物流网和信息网[35]，区域要素双向流动才有了最根本的物质保障和支撑基础。而对于存在于廊道中阻碍经济要素自由流动的土地制度、财政体制、社会管理等限制性因素，也应因地制宜推动其改革与进步。

国土空间规划是国家进行空间治理的政策工具，对于优化空间格局、调配资源要素、实现均衡发展具有重大的指导意义。借助国土空间规划强化区域发展的扩散效应，促进区域的整体发展，主要有三个途径：其一，以县域内重点村镇为规划重点，通过构建完善的中心地等级体系，解决因中心村镇与周围地区差距过大而难以扩散的问题[36]，避免中心镇区的过度集聚和无效扩张，实现县域发展空间格局高质化；其二，以县域内相对落后的乡村地区为规划重点，加强乡镇级国土空间规划的引导作用，优化乡村地区农业空间、生态空间、城镇空间的布局。同时，充分利用其人文、生态、农业等多方优势培育旅游、养生等特色产业，推动乡村地区经济发展转型[34]，实现乡村资源价值多元化；其三，以区域内中心镇区与乡村地区的互动关系为规划重点，加强土地产权制度改革，并破除城乡相对割裂的社会管理体制，实现区域内公共产品服务均等化，大大降低要素流动的空间成本，搭建起人才、资本、土地和技术等要素可以畅通流动的平等平台。

1.2.3 “形流耦合”：县域城乡空间多要素耦合协同

国土空间规划作为重要的公共政策工具之一及国家治理体系的重要组成部分，既是空间供给的重要手段，也是制度供给的重要途径。城乡融合背景下的国土空间规划的目标在于实现城乡间的空间公平、促进区域要素顺畅流动及城乡间的均衡发展[37]。城乡间要素流动具有复杂多维性，体现在要素类别的多样性及空间层级的多尺度性。不同要素在县域尺度呈现不同的组合方式与流动特征，具有显著的系统性，需要根据要素属性，分类别进行空间技术干预与政策引导。

差异化制定城乡空间要素管控规则与引导策略。制定匹配要素市场化流动趋势以及符合不同村镇等级势能差的空间资源配置措施是推动城乡要素有序流动的关键。可以通过城乡空间的功能分区来重构城乡要素的供需关系。目前的城乡建设用地增减挂钩政策就是很好的例证，通过建立城乡间土地资源的市场交易机制来推动土地要素的城乡互动[38]。从纵向传导来看，在规划的内容安排上，针对不同层级的村镇空间，在开发时序上对各类空间要素的开发、保护进行统筹安排和部署。从横向的要素组合来看，统筹协调区域内管制类要素与用途型要素的边界与相互关系，厘清政府与市场在城乡空间要素配置中的角色定位，是合理确定各类功能规模与空间布局关系的关键[39]。

此外，城乡要素相互关联，具有系统性。如人口流动必然与土地资源的再配置相关，也带动着城乡间的资本流动。因此，城乡间的空间布局与规划不能单纯考虑某一要素，需要构建多要素耦合协同的系统观。以人口在县域内的流动方向与强度为切入点，匹配相应的用地规模、产业布局、公共服务需求，将功能分区、用途管制、资源配置进行统一结合。

2 城乡融合背景下基于差异化目标的县域国土空间规划实践探索

国土空间规划是各级政府推动高质量发展和区域协调发展的重要手段，是城乡融合发展进程中的指南针和加速器。在以上相关理论的指导下，许多地区在构建网络化空间格局、统筹公共基础设施建设、优化产业结构和布局、完善乡镇级空间规划等方面已经有了富有成效的实践和创新成果。为形成可复制可推广的经验做法，加快更大范围内的城乡融合发展进程，本文从面向“一体化”的都市圈地区、面向“郊区化”的大城市腹地、面向“中心化”的偏远边缘地区三个角度出发（图2），以促进城乡融合发展为目标因地制宜地提出有针对性、有可操作性的建议，形成“参流构形—以形引流—形流耦合”的经验体系。

2.1 面向“一体化”的都市圈地区县域国土空间规划

区域协同：深化以协同为核心的都市圈县域空间战略定位。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，以城市间密切的分工协作引领区域一体化和高质量发展。都市圈内的县域国土空间规划应以协同为核心，通过加强都市圈交通网络、公共服务、创新与产业以及生态环境、文旅共建等方面的空间协同，引导都市圈地区要素融合，促进区域发展不协调、城乡发展不融合等问题的解决[40]。应在厘清县域与中心城市及周边节点县城的要素流动规律与机制的基础上，明晰该县域在都市圈产业体系中的定位。大城市周边县城应基于自身比较优势，发展特色主导产业，与大城市产业形成互补关系，吸引大城市要素向周边扩散，从而推动都市圈内城镇、城乡之间实现互惠共生发展[41]，从而构建分工明确、特色鲜明、互补互惠的都市圈产业体系[42]。

网络体系：构建多中心、多节点村镇体系和网络化空间格局。良好的城市及村镇等级体系是都市圈一体化发展的重要载体与支撑。该体系中，县域内各节点间通过人才、资金、技术等要素流形成良性互动，相互联系、相互作用[43]。如果县域内村镇等级体系失衡，这种要素流动和城市互动关系也会失衡，从而影响极化、扩散效应的实现。为此，应根据人口流动、产业转移、经济社会发展状况等因素，合理规划都市圈内县域村镇体系的等级和规模结构，构建多中心、多节点的村镇体系，促进组团式发展和城乡融合发展，从而实现经济圈梯度辐射，避免因中心镇区与周边城市差距过大而阻碍要素扩散。同时，以县域功能为导向，确定多层次、多节点的功能分工格局。在完善村镇体系的基础上，依托区域发展廊道、综合交通网络以及都市圈内各区域协作的引领和支撑，规划构建集约开放的网络化空间格局。

流动支撑：统筹交通、通信等基础设施和公共服务设施建设。在基础设施建设方面，都市圈内的跨区域交通、通信等重大基础设施建设是促进要素流动、保障扩散效应、推进一体化发展的重要支撑[44]。一方面，应加强县域间综合交通网络协同，完善区域性重大交通枢纽及主要交通廊道的建设与布局，构建以铁路、轨道、高速公路为骨干的城际和市郊交通网络；另一方面，统筹都市圈内能源、水利、通信等重大基础设施建设，形成一体化、网络化布局。在公共服务设施建设方面，均衡普惠、共建共享的公共服务设施配置是吸引和承接人口等要素的關键。为此，应加强教育、医疗、文化、体育等公共服务设施协同，根据人口等要素的分布现状、流动特征以及规划目标，合理优化各类公共服务设施布局。同时，还应扩大优质公共服务辐射半径，并尽可能实现空间均衡配置。

2.2 面向“郊区化”的大城市腹地县域国土空间规划实践

底线框定：用地紧约束条件下的精明增长的空间基底。以人口流动为切入点划定大城市腹地县域的“三区三线”为“郊区化”发展明晰管制性要素的空间边界。郊区县域的人口流动主要体现在两方面，一方面是中心城市的产业转移及因休闲、养老及远程办公等新兴需求引致的城市人口“离心化”疏解[45]；另一方面是郊区县域的服务功能逐步提升，对其腹地及周边地区的吸引力逐渐增加，导致人口的“向心化”集聚。人口的增长必然带来巨大的建设用地需求。同时，由于建设用地规模的刚性管控，诸多大城市的用地总量已然接近“天花板”，能够分解给其腹地县域的建设用地指标十分稀缺。因此，“三區三线”的划定应充分统筹考虑人口流动及其相关的产业转移、资本流动，框定城镇开发边界与农业、生态空间范围。同时要根据人口流动的趋势，预留弹性空间，构建刚性与弹性相结合的国土空间开发边界[46]。按照“现状已建、规划新增、限制建设、禁止建设”进行空间管控，通过锁定镇域内新增空间，有效管控建设用地无序扩张。

分类施策：差异化的村镇发展定位与振兴路径。在郊区村镇体系规划中，合理确定各个村镇的规模等级、空间布局和职能分工，构建与中心城市相适应的“镇区—中心村—一般村”多层次村镇体系，引导中心城市功能有序疏散以及人口、产业等在郊区适度集聚。在综合分析村庄发展条件和潜力的基础上，按照“多规合一”的要求因地制宜、实事求是的原则，合理确定现状村庄的类型，如城郊融合类村庄、集聚提升类村庄等，统筹各类基础设施和公共服务配置，促进土地的节约集约利用。激活镇区功能对于城乡融合发展具有重要意义，其一方面联结着乡村振兴，一方面联结着人的城镇化。因此，要在村与村的横向联结中及村与城的纵向联结中寻找合适的定位，从本土化的特色资源出发，搭建三产融合发展的新颖路径。

要素配置：为县域城乡空间融合发展提供制度保障。针对大城市郊区用地稀缺问题，应通过存量挖潜及拓展建设用地增加途径的方式解决用地难问题。在符合规划和用途管制的前提下，应积极探索政策创新盘活存量建设用地。对于农村闲置建设用地，可通过创新收储制度及农村宅基地使用权变更机制等方式，助推农村新产业新业态的发展[47]；按照“以拆定增”方式，难以满足经济发展、公共服务设施建设等需求，需在遵循“有偿、自愿”的原则下，积极引导多种形式的宅基地退出[48]。现有的基于居住属性构建的宅基地制度无法满足城乡居民的自由流动，应转变宅基地制度的固有逻辑框架，探索“保障性住房+政策性住房+商品性住房”的新型农村住房制度以及与之相对应的农村宅基地制度，通过国土空间规划的纠偏性制度设计，吸引城镇发展要素的“入乡回流”[49]。在空间规划编制过程中，应基于村域的“人户分离”状态，即在充分了解人口流动特征的基础上，形成差异化的村庄分类发展导向，提出改造利用、功能完善、重点提升等多种发展导向。对于确需结合相应工程措施进行整治的村域，应在总体规划的指引下，在土地整治规划等实施性专项规划中予以明确。

2.3 面向“中心化”的偏远地区县域国土空间规划实践

产业布局：优化产业结构和布局，健全县城产业体系，推动产业转型升级。在县域国土面积范围内落实上位规划确定的主体功能和自然资源利用控制指标的基础上，研究优化产业布局。通过推进产城融合，优化县城产业结构和布局，健全产业体系，为县域提供非农就业机会，吸引农业人口转移和外出务工人口回流，从而发挥产业对县域就地城镇化的支撑作用。其一，各个县城应根据自身特色发展优势产业，结合对外出务工劳动力回流及本地农民县城务工意愿的调查，合理选择产业类型，如农产品加工业等劳动密集型产业，并结合信息技术推进新型工业化进程。同时，加快现代服务业发展，推动产业结构优化和转型升级，强化县城产业支撑[50]。其二，积极推进产业园区建设，通过各类工业园区、商业区的规划建设来培育产业集群，优化产业布局，以产业集聚吸引人口集聚。其三，着力推进产业融合发展，在加快农业现代化的同时延长农业产业链，培育新产业新业态。

服务供给：加强县域城镇基础设施和基本公共服务建设，提高综合承载能力。城镇基础设施和基本公共服务的配置水平决定其能否持续吸纳农业人口转移以及是否具备承载要素集聚的能力[51]。在基础设施建设方面，其一要加强跨区域交通基础设施建设，完善市域、县域公共交通网络，既能强化市县协同，为承接大城市产业转移和辐射带动提供良好条件，又能满足非农就业、职住分离所产生的交通需求；其二要完善县城及小城镇内部的道路网络和公交线路，提高生产、生活通行的便利性[52]。在基本公共服务建设方面，提高县域城镇在教育、医疗、就业、文体、社会保障等方面的服务配套水平，完善医疗卫生服务网络、社会保障体系和就业培训服务，提高县域城镇对“中心化”发展的综合承载能力，以优质的公共服务和福利待遇吸引农业人口转移，保障以县城为中心的就地城镇化的实现。

空间重构：以土地综合整治为抓手，整理居住空间，提高居住聚集度。农村就地城镇化需以中心村建设为引导，吸引人口适度集聚。因此，相关规划应通过居住空间整理、社区建设等提高居住聚集度，满足因农村就地城镇化发展而扩张的居住需求。为改善农村分散的居住形态，优化农村居民点布局，应合理有序地推进“迁村并点”，保留区位环境较好、具备就地城镇化潜力的村庄，合并周围规模较小、集聚条件较差或类型功能相似的居民点，引导要素高效集聚。在具备就地城镇化条件的村庄内集中修建规模化住宅社区，着力推进新型农村社区建设，并统一配套基础设施和公共服务设施，提高农村基本公共服务水平，同时推进人居环境整治、用地布局优化，吸引村民有序集聚和城镇人口回流。以新型农业社区为载体推进农村就地城镇化，能够在县域范围内形成“县城—中心镇—中心村”多级城镇化格局，有序推动县域就地城镇化发展。针对偏远地区乡村建设用地低效失序问题及建设用地的刚性约束，可探索城乡间跨区域联动管控路径，以城乡建设用地“增减挂钩”为抓手，转换原有的指标交易的空间置换思维，从发展权配置的视角出发创新城乡土地资源配置机制。

3 结论与讨论

3.1 结论

在城乡融合的时代背景下，国土空间规划也迎来新挑战，需在规划逻辑、规划理念及规划方法等方面进一步革新。将城乡融合理念融入国土空间规划，以国土空间规划为抓手，通过资源优化配置促进城乡差距的弥合。本文系统解析了国土空间规划赋能县域城乡融合发展的理论认知，并探索了实践路径。

（1）初步解析了国土空间规划赋能县域城乡融合发展的理论逻辑。在借鉴极化效应和扩散效应理论、“流空间”理论和“互惠式”城乡发展理论的基础上，提出了以“参流构型—以形引流—形流耦合”为核心的县域国土空间规划支持城乡融合发展的实践逻辑。阐释了依靠国土空间规划合理布局区域集聚中心，充分發挥政府、市场和社会的多元主体力量来降低空间成本，强化区域扩散效应，以促进县域城乡权利平等的空间机制。

（2）对县域国土空间规划赋能城乡融合发展的实践路径进行了探索分析。从差异化的视角对都市圈地区、大城市腹地及偏远地区的县域城乡融合发展提出合理的实践路径。都市圈地区应以“一体化”为国土空间规划的核心，形成多层次、多节点的分工格局，规划构建集约开放的网络化空间格局；大城市腹地应以“郊区化”为国土空间规划的重要导向，依据“双评价”结果和大城市规划目标，设置差异化的用地强度和管控指标。引导人口、资金、产业等要素从过度集聚的中心城市及其腹地向具有承接条件的郊区扩散；偏远地区应以“中心化”为导向，通过国土空间规划为产城融合提供空间载体，通过提高基础设施和公共服务来吸引人口适度集聚。

3.2 讨论

如何以国土空间规划为抓手来推动城乡融合发展，形成“参流构形—以流定形—形流耦合”的规划实践与城乡关联耦合协调模式，是当前城乡融合及乡村振兴背景下县域国土空间规划面临的挑战。本文仅仅是从基础理论的视角对县域国土空间规划赋能城乡融合发展的理论逻辑进行了解析，并对相关实践路径进行了探索，但尚属初步探索，仍有待更系统、深入的研究。

（1）截至2019年12月，我国共有县级行政单元1 881个。如此多数量的县级行政单元和县城，必涉及到“一般性”和“特殊性”的问题。本文仅按区位将县域的城乡融合发展及其目标进行了分类阐述。然而，面对众多的县域类型，需根据不同的分类体系进行细化，并基于此提出差异化的国土空间规划策略，形成可复制可推广的国土空间规划体系。

（2）目前，关于国土空间规划的理论与实践尚不成熟，仍需加强基础理论研究，探讨“流动性”视角下国土空间功能提升和支撑体系建设，探索“形”与“流”结合的国土空间结构优化策略。加强要素流动与人类活动对国土空间格局、机理及未来演化方向的评价、模拟与预测，探索面向多维城乡融合的国土空间规划实践路径。

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Theory and Practice of County-level Territorial Space Planning under the Context of Urban-Rural Integrated Development

ZHANG Yingnan1， LONG Hualou2，3

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Public Administration， Guangxi University， Nanning 530004， China； 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China）

Abstract： The purpose of this paper is to investigate how to use the policy tool of territorial space planning to support the county-level urban-rural integration development， to deepen and enrich the theoretical understanding and practical innovation of territorial space planning against the backdrop of urban-rural integration. The research methods of literature review and inductive deduction are employed. The results are as follows. First， this paper interprets the theoretical insight that territorial space planning empowers the integrated development of county-level urban and rural areas and proposes the optimization of the hierarchical system of central places， the rational flow of regional factors， and the integration of urban and rural areas， which is based on the theory of polarization effect and diffusion effect， the theory of “the space of flows” and the theory of reciprocal urban-rural development. Second， the practice paths of territorial space governance for “integration”， “suburbanization” and “centralization” are proposed， based on regional variances and three types of counties in metropolitan areas， hinterland of great cities， and distant fringe areas， respectively. In conclusion， the core of spatial governance for urban-rural integration is the judicious application of territorial space planning to support the diffusion effect of regional development and direct the two-way movement of urban and rural factors to create a mutually beneficial urban-rural network system， thereby fostering the county-level urban-rural integrated development.

Key words： territorial space planning； county-level urban-rural integrated development； theoretical insights； practices

（本文責编：陈美景）