政策视角下冬奥旅游经济发展模式研究——以2022年张家口协办冬奥会为例

牛博文

(西北政法大学经济学院 陕西西安 710100)

1 引言

2015年7月31 日，国际奥委会宣布2022年冬季奥运会由中国北京和张家口联合举办，其中张家口市崇礼县承办本次冬奥会全部的雪上赛事。张家口拥有华北地区优质的冰雪资源，使其发展雪上奥运旅游成为可能。2016年，张家口市提出建设“国际休闲运动旅游城市”目标，把“大旅游”作为实现张家口市跨越发展的重要战略途径，促进旅游发展方式转变，张家口将自己的产业重点放在第三产业——旅游业上，因此举办冬奥会势必会使张家口获得巨大的显效益和隐效益。

在奥运会的举办历史上，有因办奥运会经济迅速增长、旅游大热的城市，也有因为城市财政和基础设施的问题导致举办后产生大量财政亏空和固定资产长期闲置。北京作为一个2008年奥运会举办后奥运旅游经济持续了长达近10年的本国范例，为张家口奥运旅游如何发展提供了榜样。2022年2月冬奥会结束后，张家口在着力打造京张体育文化旅游带，冰雪产业方兴未艾，单板滑雪板订单同比增长20%，并且规划建设了两个冰雪产业园，累计引进项目109项，总投资高达556亿元。因此抓住举办冬奥会的机遇，探寻一个符合张家口实际情况的奥运旅游经济发展模式，将奥运旅游业发展成为张家口长期动能经济增长点，对于以旅游业作为新兴战略发展计划的张家口具有重要的意义。

2 文献综述

与本文相关的研究主要涉及奥运旅游概念和奥运旅游发展模式等方面，在奥运旅游概念方面，国外学者对奥运旅游的研究主要从Getz(1997)提出“事件旅游”之后开始。所谓事件旅游，就是以某一种特定的事件为导向而吸引旅客前来观光的一种特殊旅游形式。奥运会作为世界大型运动赛事之一，成为各方学者关注的焦点。Getz(1997)在事件旅游的概念的基础上，运用实际案例辅助调查研究，提出了在研究大型事件对旅游业经济影响时，可以从吸引力增强、塑造形象、激发生机活力、催化发展和旅游可持续及可替代性五个维度构建事件旅游影响效用模型。而奥运旅游是指由于奥运会的召开而引发的各种旅游活动时间的总称。举办奥运会的目的之一是盈利和扩大影响力，其中Hall(1992)提出重大事件导致的游客数量及投资收入并不会100%实现当地旅游业的可持续增长；Getz(1991)指出各国积极筹办如此大型运动赛事的主要原因有：“吸引游客、活跃旅游淡季、提升媒体关注度、打造良好的城市旅游形象、加快基础设施建设利用率、重建辅助城市、招揽回头客等”。

我国对于“事件旅游”的起步相对较晚，2012年后的主要研究通过表1列出。

表1 国内学者开展相关研究概况

在奥运旅游模式上，2002年悉尼奥运会大获成功为西方学者的研究提供了一个良好的分析案例，其中Laurence Chalip(2002)在以澳大利亚与悉尼当地经济条件的基础上，通过分析总结出悉尼奥运会采取重塑城市形象、营造商机、降低成本，大力推广奥运周边营销的综合模式使得悉尼奥运会之后的旅游业大获成功，这为后来城市包括北京奥运会的举办提供了良好的借鉴。Hiller(2017)将大型体育赛事研究与城市发展研究相结合，强调奥运宣传模式和奥运遗产模式在后奥运时代对当地旅游业的推动作用，有机地将奥运会同城市旅游发展战略相结合，为举办城市在奥运会后仍可保持一个良好的旅游经济发展态势提出了良好的发展模式。而我国目前办过2008年北京奥运会和2022年北京冬奥会，因此鲜有学者研究奥运事件旅游理论发展，从收集到的资料来看，任保国(2010)针对后奥运时代北京旅游遗产资源特性，对开发利用提出了四种组织战略模式：优势组合模式、主题组合模式、季节组合模式和浏览时间组合模式。

国内外学者对于事件旅游的研究，尤其是对于奥运会旅游所产生的经济效益的研究为本文打下了良好的理论基础。国外学者提供最基本的事件旅游理论，国内学者提供在我国国情下，从政策角度实现事件旅游经济效益最大化的方向，使本文拥有雄厚的理论基础与来源。但张家口协办冬奥会是典型的不发达地区举办大型赛事，在该领域国内外学者涉猎较少，因大部分案例均在发达地区，加之冬奥会和夏季奥运会存在典型差异——季节性，且受制于国情和政体，对我国实际借鉴存在局限性。因此本文从不发达地区的旅游政策入手，以张家口为例探究冬奥旅游经济发展模式，具有强烈的理论与现实意义。

3 张家口旅游政策框架

3.1 旅游政策视角及体系

政策视角是一种看待问题的方法，是指从一国或一个地区政府出台的政策为出发点和落脚点，对现象或事物进行分析和研究。

作为第三产业中较为重要的旅游业，它不仅仅是社会性非常强的公共事业，又是在市场条件下可以产生巨大经济效益的利益主体。旅游业的二重性意味着发展一个地区的旅游经济单靠政府和企业的任意一方都不可能做到完美。因此，政府需要发挥政策指导作用，通过合适的政策去指导旅游业的发展。

旅游业在市场主体中具有特殊性，它的主体包含众多方面，例如政府、企业、个人等，众多主体均可以从当地旅游业的发展中获得自己的利益。进入21世纪后，旅游发展政策的研究主要集中在旅游政策体系的构建和在落实阶段的改革上。有学者经分析指出旅游政策要包含旅游产业结构、产业组织、产业布局、产业技术以及配套基础设施保障上，同时包含旅游文化、旅游产品等旅游衍生品。因此，旅游政策是一个包含众多因子、涵盖政治、经济和文化等因素的综合框架。

其中，较为切合张家口实际情况是综合学者研究将旅游政策按照内容以及影响旅游经济健康发展支撑因素划分五类：产业促进政策、产业调控政策、产业配套政策、社会文化政策、资源环境政策。本文认为在不发达地区，旅游经济的发展必须以市场为基础、以政府为舵手，政府通过宏观调控引导本地旅游主体发展。进入新时代，人民需求已不单看重经济指标的增长，开始逐步侧重环境、幸福等一系列综合性指标，这意味着不发达地区的旅游政策不能“以增长唯上”，应综合考虑当地整体社会需求，通过行业规范、人才培训、区域合作等一系列措施来支撑旅游经济的发展。

要将旅游业作为自身经济发展的支柱性产业，就要求政府在制定政策时将旅游产业经济增长速度快于当地GDP的经济增长速度，且占比明显。同时要处理好因为旅游政策的制定和实施带来的正负社会效应和环境效益，包括调节产业增长带来的物价增长、收入不平衡，保障社会公平，提高城市基础设施建设，培养城市文化“自发展”，做好防止过度旅游出现的环境恶化，实行可持续旅游等。在此基础上，再通过政策和规划刺激旅游产业的发展。

(1)产业促进上，明确旅游产业在地方经济发展长局规划中扮演的角色、预计为经济发展做出的贡献，在明确旅游业的地位之后，做出符合长期发展、合理的政策规划。其次就是明确职责，制定规范，将长期经济发展的中心和工作重点向旅游经济有选择有方向地侧重。最后因为当地本身经济发展落后，发展速度慢，如果要将旅游业作为核心产业，那势必要出台一系列与之相对应的旅游业扶持计划，从资金、管理、流程、人才各方面向旅游产业倾斜。

(2)产业调控上，注意产业内部各个要素的有机结合，从基础设施、周边产品、旅游活动、消费项目各方面环环相扣、主次分明，以消费者需求为主导，引导当地旅游产业向现有市场需求靠拢，建立动态的结构体系，不必拘泥于固定的发展结构。注意协调发展，将旅游特色与本地的文化风情相结合，同时要考虑到自身的区位因素，避免过快发展导致无谓的资源损耗和财政亏损。

(3)产业配套上，努力实现资金链长期高效存在，尽可能减轻企业在资金上的后顾之忧。该因素可以从两点考虑：一是充分发挥政府财政政策的引导和激励作用，对于具有当地旅游特色和长远发展可能性的项目进行重点补贴，审查合格的项目可以减免部分税务，而对于旅游重点地区的基础设施要有侧重的优先进行建设改良。二是提供优质的商业银行投资贷款，对信用良好的开发单位可以实行低息贷款，以提高旅游资源开发积极性。此外，鼓励市民自发建设发现政府没有发现的旅游经济增长点，建设具有本地文化气息的新型旅游热点，做到“小企业、大群众”共同行动，可以有效地提高资金的使用效率，避免过度重复投资。

(4)社会文化上，核心是特色文化教育培训和群众自发宣传。鼓励在中小学的教育中动员学习当地特色文化遗产；职业教育中增加礼仪教育和旅游管理等相关课程，鼓励年轻人在就业方面向旅游产业靠拢。充分调动老一辈的“老市民”，以养老娱乐活动、丰富老年生活为核心，鼓励社区的老人走出去，用自己的形式扩大当地固有的文化风土人情。

(5)资源环境上，核心是可持续发展。借鉴“河长制”，即由党政机关主要干部担任“河长”，全权负责河区一切事物的管理与治理，对旅游景点及周边环境实现“分片管理，权责分明，对点到人”。在旅游景点的总体设计和规划中，将经济效益与环境效益并重，在规划中一次性建设到位，避免未来的环境和资源成本。建立“政府监督、群众监督、企业监督”三方监督机制，对违规操作零容忍。最后就是鼓励市民绿色出行、绿色旅游，扩大可持续旅游的规模效应。

当前我国的旅游政策框架主要出现了两个特点：政策开始积极引导旅游业在树立城市形象、提升民生幸福指数方面发挥作用；其次就是通过旅游业带动地区产业的转型升级，将众多相关行业与旅游业相结合，达到“1+n”的目的。

3.2 张家口旅游政策

进入新时代以来，张家口迎来了举办冬奥会的历史性契机，为从政府政策层面可以更好把握这次机遇，让旅游业更好的成为张家口市经济发展的核心支柱产业、增强人民的幸福感和自豪感，张家口市政府在2018年出台了《全域旅游发展规划(2018—2035年)》，明确提出了三个原则和一个定位：生态优先、绿色发展；内外联动、协调发展；共建共享、产业富民和建设国内一流、世界知名的冰雪运动与休闲旅游目的地。在此基础上，逐步建立高品质国际化的旅游品牌和产品体系，使旅游业成为张家口的支柱产业。

以此战略目标为核心，政府制定了详细的发展政策框架，以“一带两路三区”为发展格局，以“奥运带动、绿色发展、文化创新、春夏联动、品牌引领和全局统筹”为战略，形成了一个全方位、多角度、多层次的旅游经济发展框架结构。结合现有政策，本文构建政策框架图如图1所示。

图1 张家口旅游政策框架体系

图2 1972—2012年奥运会盈利水平

图3 举办奥运会直接效益与间接效益关系示意图

图4 举办奥运会对当地旅游业经济的动态过程模型

图5 奥运旅游要素一览

而在政策框架发展战略中，将奥运带动战略放在首要位置，不难看出奥运对于张家口市旅游经济发展处在战略优先地位，通过奥运会的辐射带动作用，协同发展当地一系列的旅游资源，并以此打造自己的奥运旅游品牌，实现奥运会对于当地旅游业发展的引导和刺激作用。

4 奥运旅游经济评估

4.1 举办奥运会的综合效益

单独就某一届次奥运会的收支来看,举办奥运会没有获得收益的可能性要高于获利可能性。其中，1976年蒙特利尔奥运会亏损最为严重，累计亏损24亿美元，用30年时间偿清政府债务。受此事件影响，在很长一段时间内，各国均不敢去主动承办奥运会。众多西方学者认为国家承办奥运会完全是赤字经营，根本达不到预期的盈利效果。

而这种情况直到1984年洛杉矶奥运会，彼得·尤伯罗斯提出“以奥运养奥运”的新型奥运旅游理念后出现了转折，使得洛杉矶奥运会不仅没有亏损，还获得2.5亿美元的收益。这极大激励了后来国家举办奥运会的期望，也给予了众多国家办奥运会的经验技巧。此后各年奥运会都在不同程度上基本实现盈利；而2004年雅典亏损则是其本身金融系统出现问题，此后更是出现全国性的次贷危机，因此不具代表性。2008年，奥运会则充分体现了“以奥运养奥运”与中国社会主义集中力量办大事、以国家集体利益为首要利益的优势，实现了有史以来最大规模的盈利。所以，冬奥会在立足我国国情的前提下，在张家口举办具有盈利可能性。

奥运效益影响最大的便是经济效益，其次是社会效益和文化效益，其中后两者服务于前者。本文可以将奥运会的效益分为两大部分：直接效益、间接效益。直接效益是指在奥运会举办期间的门票收入、广告收入、转播收入等现金流；间接效益一是指在奥运会的筹办和举行过程中，因为大量人口的汇聚和需求的爆炸式增长倒推本地第二产业和第三产业的蓬勃发展。举办后基础设施的完善和人口素质的提高，使本地在国内国际上的影响力和吸引力出现了不同程度的增长，而这些效益则直接推动了奥运前中后期旅游业经济发展。

4.2 举办奥运会对旅游业经济的直接效益

单就奥运期间直接旅游收入来看，历届奥运会举办城市均获益颇丰。1992年巴塞罗那奥运会，西班牙入境游客达到35万人，直接旅游收入为35亿美元；2000年悉尼奥运会，澳大利亚入境游客达到35万人，直接旅游收入为42.7亿美元；而2008年北京奥运会期间，北京共接待入境游客38.2万人次，直接旅游收入为5.45亿美元；奥运因素对北京的GDP增长率贡献在2%以上，市区人均可支配收入年均增长6%以上，生活质量明显提高，而其刺激作用至今还发挥着作用。

4.3 举办奥运会对旅游业经济的间接效益

4.3.1 硬件设施上的间接效益

从硬件上来说，举办奥运会对旅游业经济的影响集中体现在筹办期间对举办城市交通改善，环境优化和场馆建设等。而这些因奥运会而兴建的因素往往会沉淀下来，成为城市新的旅游地标，同时加强了区位联系，从而可以源源不断地吸引游客，产生旅游经济效益。

从2001年北京申奥成功到2008年举办前夕，交通运输方面，北京优化了交通设施，极大的便利了北京同国内国际的交流，为旅客的到来打好了通行基础。能源利用方面，北京的主要能源结构由以煤炭为主转向可再生清洁能源，使市区清洁能源的使用率达到80%，也让北京成为节能减排、低碳环保的先锋模范。鸟巢、水立方的建成除了用作体育运动比赛场馆外，还成为大型展览、会议的重要选择，也成为北京旅游的标志性景点，每年吸引着大量的游客。

为胜利举办2022年冬奥会，在国家财政斥资30亿元下，张家口从2017年开始对使用了近30年的张家口南站进行翻新，翻新之后的张家口南站成为新时代生态复合型交通枢纽模板；京张高铁、京呼高铁稳步推进；市区公共交通增设线路并延长运营时间，鼓励绿色环保出行；大力整治周边污染企业，对其进行技术革新；在维持现有环境的基础上，稳步生态建设，建设“首都水塔”“绿色菜篮子”。

4.3.2 软件能力上的间接效益

从软件上来说，举办奥运会对旅游业经济的影响则是美化城市形象，提高城市居民的人文修养和道德素质，提升旅游行业服务水平。其中，旅游业发展包括增加导游岗位、合并旅行社实现规模效益，完善景点及旅游办事流程和树立城市品牌、打造旅游战略等。而这些均会成为一个城市无形资产，持续为其旅游业注入新的活力、挖掘新的增长点。

张家口为了成功配合北京胜利举办冬奥会，从2016年便提出了“建设文明城市”的战略计划，同时争创“全国文明绿色城市”，要将张家口建设成为一个“绿色、环保、自然”的旅游胜地，张家口的旅游收入已从2000年的6亿人民币跃升到2016年的519.24亿元。由此可见，奥运会所带来的旅游业经济发展的间接受益是非常明显的。

4.4 奥运对经济动态发展过程

奥运会是一项大型的国际赛事，因此存在投资大、周期长、影响远的特点，根据举办奥运会的不同时期，本文将奥运会前后近10年划分为三个时期(筹办期、举办期、影响期)，对举办城市产生短期旅游井喷式收益和长期旅游周期性收益，按照时间序列，将形成一个先增长、后衰落、再增长的波浪形趋势。因此依据奥运会的不同时期，制定不同的旅游经济发展重点和战略。

4.5 旅游经济发展要素

4.5.1 体育设施

体育设施的修建是奥运会举办的基本场地，修建程度直接影响了奥运会举办效果和给来宾的整体印象，同时场馆将在奥运会结束后作为有价值的奥运遗产成为当地旅游景点的一部分。冬奥会促使张家口雪上运动场馆的翻新修建，成为今后张家口发展“雪上旅游”和“雪上运动”的基础，而因为有奥运会这个世界性比赛的光环，场馆作为体育比赛场地的可能性和出镜率更高。

4.5.2 公共服务

在世界盛会背景下，为给世界留下一个良好的印象，举办城市势必会对现有的基础设施进行改良，同时增加更具有现代化和人性化的服务，包括酒店、宾馆、医院等一系列公共服务。这些进行优化升级的公共服务不仅仅可以在奥运会期间服务于各国运动员和新闻媒体，也可以在会后服务于市民或成为各地游客的首选，从而为张家口旅游业提供了优质的服务保障。

4.5.3 交通运输

奥运会期间客流量远超过中国历年的客运，张家口南站和京张高铁将大大缩短张家口到北京、天津，进一步拉近张家口同各地区之间的联系，加速周边短途旅行的客流量和长途旅行的效率。

4.5.4 旅游形象

张家口市政府在《张家口旅游发展规划(2012—2025)》中指出，要打造以“激情度假地，时尚运动城——大好河山张家口”为核心的城市旅游形象。其中，奥运会作为体育盛会对以运动旅游为核心的张家口旅游形象的提升作用是显而易见的，这将极大推动张家口旅游形象战略计划的实施，增加来张体验雪上运动、雪上旅游的游客人数和消费数额。

5 奥运旅游经济发展模式建议

5.1 总体模式

本文结合张家口市政府提出的旅游政策框架，将各个战略布局融入奥运会不同发展阶段的不同特点，对张家口旅游业发展进行不同的规划，如图6所示。其中，奥运带动和全局统筹要贯彻每一个时期，在奥运会筹备阶段以华北地区冰雪旅游度假、体验塞外风情为主；在奥运会期间将工作重心放在接待游客上，提高整体评价；在奥运会结束后，打造全国范围内的冰雪运动度假胜地，体验冬奥会与冰雪运动的激情。

图6 奥运会下张家口旅游业发展整体思路

5.2 筹备期发展模式

减少盲目性无价值投资，发展指向性经济产业。在张家口地区范围内，如将奥运会与张家口的旅游业相结合，那必将国家拨款进行重点投资，对开发项目进行取舍，同时采取“PPP”模式，充分引导民间资本进入市政建设。在奥运会开幕之前除必须的基础设施建设外，将主要财政拨款用于打造张家口冰雪旅游和冰雪体育特色文化活动，围绕冰雪旅游，丰富完善衣、食、住、行、游五大要素，充分开发冰雪产业供应链，提供一个良好优质奥运旅游一条路服务。加快冰雪旅游和相关人才培养，组织开展全市迎冬奥活动，提高全市人民的整体素质和对冬奥会的了解程度；运用多种形式在全市范围内推广冰雪运动，鼓励地区开办雪上运动机构、课程。在软件与硬件上抓住“冬奥会”这个主要矛盾，为长期的奥运旅游打下良好的基础。

利用“京津冀一体化”发展战略，努力扩大自身格局效应，扩大旅游影响力。冬奥会给张家口带来了众多基础设施改善，以北京为核心的高速铁路联通张家口，使张家口以更开放的身份面向全国，这势必会提高张家口对于外资及人才的吸引力度，运用人际间的“口碑效应”实现源源不断的客流。因此，政府需要抓紧“京津冀一体化”的机遇，把握“雄安新区”的辐射影响，坚定不移地走好自己“塞外旅游城市”的道路，利用独特的地理位置和旅游资源，借力冬奥会打造以崇礼为中心的华北冰雪旅游胜地，发挥其在华北地区旅游业的独特作用。

5.3 奥运期发展模式

本文运用媒体的力量发展“文化+”模式，储存奥运记忆。运用官方媒体、鼓励自媒体对奥运会的特别事件进行报道记录，保留无形的奥运资产，为之后寻找可持续发展的机会点提供参考借鉴，同时也为以后可能建立奥运会博物馆提供珍贵的资料。尤其注重自媒体的参与，以个人为单位的自媒体宣传往往会关注到官方忽略的闪光点，因这些焦点立足于游客自身需求，势必会成为众多旅游爱好者参考的首选。

奥运活动与本地文化有机结合。张家口有着被列为“国家非物质文化遗产”中的“打树花”和“蔚县剪纸”，还有其他特色文化，将这些文化元素融入不同的艺术表演中，包括开闭幕式等。利用近30天的客流最大时间，举办民俗表演和体验交互式文化活动，让张家口文化特色在有限的时间内尽可能地给游客留下美好深刻的印象。

全域统筹，打造健全的公共服务保障和维稳运行。奥运会期间服务厂商及游客众多，因存在特许经营及区位优势两大因素，产品服务市场成为垄断市场，势必会造成服务行业的价格歧视，通过提高价格来使利润最大化，导致价格上影响消费者旅行体验。因此，政府要建立相应的监督及补偿机制，控制奥运期间的整体物价，保持在基本物价水平上下浮动，避免厂商为追求奥运会期间的超额利润而导致消费者剩余过少的“挤出效应”。

5.4 结束期发展模式

按需调整旅游方案，扩大合作范围，打造属于自己的旅游形象。奥运会结束后，旅游人数开始回落，旅游人口结构也由奥运会期单一的体育旅游开始向文化旅游、特色旅游等多元化需求转变。此时，张家口需要充分发挥“奥运遗产”和“奥运记忆”的优势，在原有的冰雪旅游战略基础上结合奥运精神，将单纯的冰雪运动扩展成为半竞技类运动，定期同其他城市或有影响力的赞助方举办大型的冰雪运动赛事，发挥奥运体育的余温。同时对不同游客的需求提供不同的旅游方案，多元化满足需求，扩大市场。奥运会之后，张家口的名声已初具规模，此时便可以将原来筹备期加强同华北地区合作扩展至全国范围内，弱弱联盟胜率为40%，而强强联盟则可以达到67%，寻求与自身实力相似且有业务联系的企业进行合作，实现“多方共赢”是张家口奥运与旅游对接并促进旅游业快速发展的重要保障。

努力扩张国际效应和品质效应，承接大型活动，持续扩大影响力。奥运会后留下的场馆、服务中心以及附近的宾馆等基础设施均可以提供优质的服务，所以可以借鉴北京奥运会后鸟巢、水立方的使用方法，开发冬奥会基础设施的多方面使用价值，包括但不限于设立国家滑雪队训练基地、筹办大型活动、提供特色雪景民宿等。将本土文化与奥运风情通过互联网的形式向外界不断输出，开发具有标志性意义及特点的旅游物品，充分利用网上购物、网上教学等“互联网＋”的形式，利用奥运会期间获得的暂时影响力，将瞬时旅游人口转化为长期旅游机遇，以文化软实力长期持续对外输出自身的文化特点，吸引游客，但也需要注意根据自身旅游战略进展及文化产业发掘程度及时对旅游内容及产品进行更新，保证与时俱进。