依规治党与依法治国相统一的理论逻辑与实践进路＊

刘旭光

提 要：在中国式现代化建设视域下，要实现国家治理的法治化，必须不断推进党的领导的制度化与法治化水平。探究依规治党与依法治国相统一的理论逻辑，从统一于以人民为中心的立场、中国特色社会主义法治建设事业以及国家治理能力和治理体系现代化等来把握其有机统一的内在逻辑，进而可以进一步深入探索推进依规治党与依法治国相统一的实践进路。

全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，是党领导全国人民依法治理国家的战略部署。深入推进全面从严治党，必须坚持依规治党；确保党和国家的兴旺发达与长治久安，则必须坚持依规治党与依法治国相统一。

一、依规治党与依法治国相统一的理论逻辑

习近平总书记指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”①《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第286 页。这为依规治党与依法治国相统一提出了明确的要求与目标。正如党的十八届四中全会《决定》所强调的，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”①《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年版，第178 页。，其中也清晰地指出了依规治党与依法治国的内在统一性。

（一）二者统一于以人民为中心的核心宗旨与理念

“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”②《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京：学习出版社、人民出版社，2019 年版，第102 页。从党内法规与国家法律法规的内涵与外延看，二者发挥作用的场域和方式诚然有着明显的差别，但从核心宗旨与理念看，二者都是秉持以人民为中心的理念，坚持以人民为主体的地位。其中国家法律法规强调全体公民权利义务的统一，将人民正当权益的维护以及促进人民根本利益的发展作为核心价值和根本目的，支撑与促进社会的公平正义与和谐稳定；而党内法规旨在规范党的领导和党的建设活动，致力于不断提升党的领导的规范化、法治化建设水平。也就是说，不论是以党自身治党管党为宗旨的依规治党，还是党领导人民遵循把法治作为治国理政的基本方式的依法治国，都是为了确保党长期执政的领导地位不动摇，确保党团结带领全国人民实现中华民族伟大复兴目标的实现。具体而言，依规治党的重要依据是以党章为根本遵循的党内法规，依法治国的主要依据是以宪法为根本遵循的国家法律法规。国家法律法规是由享有立法权的立法机关依照法定程序制定、修改并颁布，规范各项国家制度和社会制度，以及规范公民的权利和义务，是党领导人民根本意志的实现。而党内法规作为特定立规机关制定，旨在规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，其具体功能是服务于党的政治目标的专门规章制度，其目的就是通过这些专门的规章制度对党的领导和建设进行法治化规范，致力于党的先进性和纯洁性建设旨在不断增强党的长期执政能力，进而确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。从其具体内容和保障措施方面来看，不论是中央党内法规还是地方党内法规，都鲜明地贯穿着我们党全心全意为人民服务的宗旨。概言之，依规治党最根本的也是为了人民根本利益的实现，坚持以人民为中心的核心宗旨与理念。只有将依规治党与依法治国统一在以人民为中心的立场中，才能深刻理解党领导人民建设中国特色社会主义事业的使命性与先进性，才能深刻理解中国共产党作为马克思主义政党区别于其他政党的特殊性与显著优势。

（二）二者统一于中国特色社会主义法治事业

不论是旨在推进党的领导法治化的依规治党，还是推进治国理政法治化的依法治国，都是中国特色社会主义法治事业的组成部分。随着全面依法治国、全面从严治党战略的深入实施，治国与治党都被纳入中国特色社会主义法治建设事业之中。具体而言，全面依法治国旨在建设社会主义法治国家，涉及法的立、执、司、守，涉及治国、执政、行政，还涉及国家、政府、社会建设，可以说是纷繁复杂。在实际工作中就需要一个“总揽全局、牵引各方”的总抓手，这就是建设中国特色社会主义法治体系。正如有学者所指出的，“所谓的法治体系是指一个国家从立法、执法、司法、守法、普法、督法到法治保障的全部法治运行体制和机制……在我国独特的政治逻辑和政治优势下，法治体系所表征的，既是法治运行各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调的治理状态，也是法治运行各个方面都充分体现社会主义核心价值观的善治状态”③张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，《政治与法律》，2021 年第5 期。。概言之，中国特色社会主义的法治体系不仅是国家法律运行各个环节的法治，还包括党的领导的制度化、法治化，即实现以党章为根本遵循的党内法规制度体系为抓手的依规治党。正如习近平总书记所强调的，“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”①《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年版，第157、178 页。。这清晰地说明，建设中国特色社会主义法治体系，既要形成完备的法律规范体系（国家法律法规层面），也要形成完善的党内法规体系（党内法规制度层面），从而得出了“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”②《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年版，第157、178 页。的科学结论。之所以把完善的党内法规体系内含于法治体系中，是为了在法治体系运行中更好地体现党的领导与厉行法治的一致性。也正是如此，依规治党与依法治国二者统一于中国特色社会主义法治建设事业之中。

（三）二者统一于国家治理体系和治理能力现代化

依规治党是党治党管党并实现治党管党现代化的必由之路，而依法治国作为党领导人民治理国家的基本方式，是在法治轨道上推进社会主义现代化的战略安排。因此，依规治党与依法治国同属于国家治理体系与治理能力现代化的范畴之内。习近平总书记对此作出了深刻的阐释：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”③张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，《政治与法律》，2021 年第5 期。其中，就强调了国家治理体系包括党的建设领域。而国家治理能力也包括治党与治国，是我们理解依规治党与依法治国统一于推进国家治理体系和治理能力现代化之中的重要指针。为此，有学者研究认为，“国家治理体系由一整套制度构成，以党章为统领的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系构成其基础性、主干性制度，是其两块基石”④《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第91 页。。这种判断无疑是准确的，党领导人民实现依法治国，与此同时也必须推进党的领导自身的制度化与法治化。那么，依规治党中的党内法规制度体系以及依法治国中以宪法为统领的国家法律制度体系，自然就构成了国家治理体系制度的重要组成部分。也就是说，党内法规和国家法律法规通过规定治理主体及其权能、治理客体、治理任务事务、治理程序等，使得国家治理体系更加规范化，进而不断提升国家管理社会各方面的治理能力现代化水平。概言之，依规治党和依法治国也都是从法治的角度予以展开，二者的有机结合能从整体上实现国家治理体系和治理能力的现代化。二者的统一也是回应了国家治理体系与治理能力在不断提高社会主义现代化建设水平中运用法治思维和法治方式的内涵要求。

二、依规治党与依法治国相统一的实践进路

习近平总书记强调：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人’，形成‘破窗效应’。很多情况没有监督，违反了也没有任何处理。这样搞，谁会把制度当回事呢？”⑤《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中国方正出版社，2015 年版，第128 页。新时代依规治党与依法治国在制度建设领域取得了瞩目的成就。如何将制度落在实处，彰显出其内在的生命力，必须要在实践层面做到依规治党与依法治国相统一。

（一）明确正确政治方向，坚持党的集中统一领导

新时代推进依规治党与依法治国相统一，必须要明确正确的政治方向，必须坚持党的集中统一领导。在全面依法治国领域，“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”①《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第35 页。。把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各个方面，是中国特色社会主义法治建设的基本经验。坚持党对全面依法治国的领导作为习近平法治思想11 个坚持中的第一个坚持，可以说是习近平法治思想的首位原则。比如：在立法领域，把党的领导贯彻到立法工作的全过程之中，全面加强党对立法工作的领导，即党总揽全局、协调各方，把党的理论和路线、方针、政策、策略通过法定程序转化为宪法原则和规范，制定成为国家法律法规，实现良法善治。在依规治党领域，以党章为根本遵循的党内法规制度建设，其首要的政治任务就是着力强化“两个维护”的制度保障。以《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》为例，该规定就明确了中央政治局要带头树立“四个意识”，并将坚决维护习近平同志作为党中央的核心、全党的核心地位等要求进行了详尽规范。再以《中国共产党重大事项请示报告条例》为例，该条例的第一章第二条就具体规定了重大事项请示报告工作，必须要坚持和加强党的全面领导，必须坚决维护习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。实际上，就是“以党内法规制度的刚性，维护党中央定于一尊、一锤定音的权威”②中共中央办公厅法规局：《充分发挥依规治党的政治保障作用——以习近平同志为核心的党中央加强党内法规制度建设纪实》，《人民日报》2022 年6 月26 日。。

坚持党对法治中国建设领导，推进全面依法治国战略实施。以《法治中国建设规划（2020—2025年）》为例，其作为新时代推进全面依法治国的纲领性文件，经中央全面依法治国委员会第三次会议、中央政治局常委会会议审议通过并印发实施，旨在加强党对全面依法治国的集中统一领导。而坚持党依规治党、制度治党遵循宪法与党章，按照《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》进行立规建章，正如有学者所指出的，“可以保证党内法规和国家法律二者在政治立场、价值取向、功能定位、制度安排、重大体制机制、贯彻实施等方面的契合，促进党内法规同国家法律的衔接协调，有利于依规治党和依法治国有机统一”③张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，《政治与法律》，2021 年第5 期。。如何在依规治党与依法治国相统一中贯彻落实好坚持党的集中统一领导？其实，在党的十九大报告中就明确提出了把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程和各方面，依法治国和依规治党有机统一。“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。”④《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第30 页。也就是说，成立中央全面依法治国领导小组，由其负责全面推进依法治国的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，实现依法治国体制机制上的改革创新，这样有利于从党的领导贯彻到全面依法治国的全过程和各方面，有利于实现依法治国和依规治党的有机统一。党的十八大以来，党中央致力于不断完善党的领导制度体系，制定出台系列党内法规，以建章立制的方式把党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，全面贯彻落实到中国特色社会主义事业发展的全过程、各方面。概言之，明确正确的政治方向，坚持党的集中统一领导，可以确保依规治党与依法治国相统一，进而有利于深化全面依法治国与全面从严治党实效。

（二）理顺党和法治关系，党规与国法的相辅相成

从实践层面实现依规治党与依法治国相统一，还需要理顺党和法治的关系，不断推进党规与国法的衔接协调、相辅相成。对此，习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”①《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年版，第146 页。党内法规与国家法律法规同属于中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分，其中以党内法规为核心的党内法规体系与以国家法律法规为核心的法律规范体系，此外还有社会规范体系等，共同构成了中国特色社会主义法治视野下的法治规范系统。我国是中国共产党领导并长期执政的国家，党内法规是由中国共产党制定的，国家法律是中国共产党领导人民制定的，这从根本上决定了党内法规与国家法律在本质上必然是统一的，都是党和人民意志的体现。而以党章为根本遵循的党内法规为主体的党内法规体系，与以宪法为根本遵循的国家法律为主体的法律规范体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。习近平总书记强调指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”②《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第119 页。为此，推进依规治党与依法治国相统一，必须通过相关体制机制的完善来不断实现党规与国法的衔接协调、相辅相成。

首先，党内法规制度体系化建设应加强顶层设计的科学性，防止党内法规的过多溢出。即属于党内法规制度的适用范围应当有明确的界限。显然，党内法规是以党组织与党员为主要调整对象，由于党的领导作为社会主义的本质特征，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”③《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第16 页。，因此，规范党的领导和党的建设活动、体现党的统一意志的党内法规，必然要与党外群众以及非党组织之间产生间接作用和影响。这种作用与影响是实际存在的，因为党通过制定路线、方针、政策领导人民治国理政，也通过国家法律的形式将党领导下的人民意志转换为国家意志。正因如此，党内法规制度建设应加强顶层设计的科学性，防止党内法规的过多溢出，避免出现以党内法规替代国家法律的倾向。概言之，党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，原则上不应规范属于国家法律适用的内容。由于党内法规与国家法律之间存在着内在一致性，因此，关于党内法规在具体适用的实然层面上所产生的外溢作用力，正是党内法规与国家法律一致性的表现。另外，将党政联合发布的规则制度，纳入党内法规制度体系之中，有利于完善科学的党内法规制度体系，还可防止党内法规的过多溢出。其次，打造党内法规与国家法律之间话语转换的规范性机制，实现两个制度体系之间的有效衔接。即党内法规中的某些规范，可以为国家法律提供资源；而国家法律中的相关内容，也可以为党内法规的制度发展提供支持。从实践层面看，党内法规与国家法律存在着话语互通、相互衔接的现象。以党章和宪法为例，《中国共产党章程》中的相关规定被宪法和法律所认可，并转化为宪法和法律的组成部分。宪法更是直接规定了社会主义的本质特征就是党的领导，党章规定的一般性内容以及具体性内容，是党的行动宗旨表达和行为规范指南，其核心的内容往往以各种形式体现在宪法这一根本大法之中。坚持党的领导作为党内法规的核心要义，不仅规范在宪法之中，也被国家法律所认可并成为国家法律的组成部分。

（三）构建统筹推进机制，大力推进党规国法实施

“制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。”①《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第364 页。不论是依规治党领域内对党内法规的执行，还是依法治国领域内对国家法律的实施，要在实践中做到依规治党与依法治国相统一，必须构建统筹推进机制，形成党和国家合力的监督，并协同推进党规与国法的实施。党规与国法的严格执行与有效实施，是促进依规治党与依法治国相统一的实践要求。而构建依规治党与依法治国的统筹推进机制，做好党政执纪执法中的纪法衔接，大力推进国家监察体制改革，加强党内监督和国家监察等，都可为依规治党与依法治国相统一的实践提供丰富的经验与资源。

一方面，构建统筹推进机制，做好党政执纪执法中的纪法衔接。党的十八大以来，我们党在建立健全党内法规体系进程中取得了重大成果，实际上已经形成比较完善的党内法规体系。在实践中不断推进依规治党与依法治国相统一走向深入，应站在党领导法治中国建设以及推进党的领导自身法治化建设相统一的高度，构建相应的统筹推进机制作为制度支撑。比如：党政机关联合发文制度作为党的领导制度的组成部分，体现了执政党对于国家政权的集中统一领导，以制度化形式实现党政结构的深度融通和治理资源的高度整合。有学者从立规与立法、执规与执法、党内问责与公正司法以及守规与守法等四个方面探讨机制构建，推进依规治党与依法治国相统一，即“在法治运行过程中着力构建政党立规与国家立法统筹推进机制、政党执规与国家执法统筹推进机制、党内问责与司法机关法律问责统筹推进机制、党员守规和全民守法统筹推进机制”②吕永祥、王立峰：《依法治国与依规治党统筹推进机制研究——基于中国特色社会主义法治的动态分析》，《河南社会科学》，2018年第2 期。。也有学者研究认为，“注重价值理念协同、立规立法协同、组织实施协同、监督监察协同是我们面临的主要任务……加强成效协同，要以依规治党和依法治国的成效促进法治国家、法治社会的一体化建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的实现”③韩强、马金祥：《依规治党和依法治国协同推进的路径思考》，《治理研究》，2019 年第3 期。等，都为依规治党与依法治国相统一的统筹推进机制构建提供了较好的思路与建议。

另一方面，大力推进国家监察体制改革，加强党内监督和国家监察。立足于国家监察体制改革，聚焦反腐败斗争，加强党内监督和国家监察，不断促进依规治党与依法治国相统一。习近平总书记指出：“通过体制机制创新，我们把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合，解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，优化了反腐败资源配置，实现了党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一。”④习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》，2019 年第5 期。在国家监察机构设置方面，组建了国家监察委员会以及地方各级监察委员会，并依照法律规定独立行使监察权。而“全面贯彻纪律检查委员会和监察委员会合署办公要求”⑤中共中央党校党章党规教研室编：《十八大以来常用党内法规》，北京：人民出版社，2019 年版，第503 页。，则在工作机制上保障了党对纪律监察和国家监察工作的统一领导，推进了依规治党与依法治国相统一。以《中华人民共和国监察法》与党内监督执纪问责条例为例，前者详尽规范了对行使公权力的公职人员监督的国法依据，而后者具体规范了党的纪律检查机关监督执纪问责的党规依据。通过国家监察体制改革，其中不仅涉及国家法的立法与实施，还涉及党内法规的立规与协同，通过织密党内监督与国家监察之网，将权力关进笼子。正如有学者所指出的，“国家监察体制改革会激活国家法律法规和党内法规互动，是实现依法治国和依规治党有机统一的重要制度机制”①何家华：《依法治国和依规治党有机统一》，《党政论坛》，2018 年第3 期。。因此，聚焦反腐倡廉建设及保障实施，就更需要党内法规和国家法律协同发力。习近平总书记强调：“要坚持党纪国法面前没有例外……加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设”②《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第388 页。，“让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放”③《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016 年版，第231 页。。通过党纪政务处分的有效衔接，有助于集中统一、权威高效反腐败体系的构建，进而不断提升反腐败治理效能。

结语

回顾党的百年历程，依规治党可谓是一以贯之，而党领导法治建设在不同历史时期也取得了重大成就。聚焦新时代，以习近平同志为核心的党中央致力于全面推进依法治国建设，并创造性地提出坚持依规治党，不断加强党内法规制度的体系化、规范化建设。党的二十大报告明确了依规治党和依法治国有机统一，进一步拓展深化了全面从严治党管党的视野。全面依法治国的伟大成就印证与强化了党的全面领导的科学性与真理性。概言之，不论是依规治党的党内法规还是依法治国的国家法律法规，都坚持党的集中统一领导以及坚持以人民为中心的立场。此外，党内法规制度体系与国家法律体系同属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，为推进全面依法治国与全面从严治党，实现依规治党与依法治国相统一奠定了制度基础，两大制度体系也共同为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力的制度保障。随着《法治中国建设规划（2020—2025 年）》的发布实施，以及比较完善的党内法规体系的形成，依规治党与依法治国相统一的理论与实践也进入了新的发展阶段。