古树名木保护的困境与检察实践

杨慧琼　吕磊蕾

摘 要：古树名木作为珍贵遗产，具有丰富的历史、文化与生态价值。近年来，人们对古树名木这一“绿色古董”的保护愈发重视，但仍存在古树名木遭受损害、有关部门履职不到位、群众保护意识弱等问题。检察机关积极能动履职，通过行政公益诉讼诉前程序，督促行政机关依法履职，推动构建古树名木保护长效机制；积极创建协力监督模式，主动向当地人大报告古树名木保护检察履职情况，并提议开展古树名木保护专题调研被人大采纳；完善立法保护，探索补偿制度，加大宣传力度，倡导公众参与，推动形成全社会保护合力，共撑古树名木保护伞。

关键词：古树名木 能动履职 检察实践 保护合力

2021年6月1日《福建省古树名木保护管理办法》（以下简称《办法》）施行，根据该《办法》第2条，古树是指树龄在100年以上的树木；名木是指具有重要历史、文化、观赏、科学价值和重要纪念意义的树木。本文通过分析古树名木保护现状，提出古树名木保护的实践举措，思索进一步提升古树名木保护质效的路径与方式，力求对古树名木的保护更加高效、规范、可持续。

一、基本案情及办理过程

为更好地保护古树名木，将《办法》落实落地，福建省南平市延平区人民检察院（以下简称“延平区院”）于2021年6月在辖区内开展了古树名木保护公益诉讼专项监督行动。经摸排了解，全区登记在册的古树名木总株数5091株，主要分布在16个乡（镇）、街道，均已全部录入数据库并挂牌保护。

2021年7月，检察干警协同乡（镇）、街道和林业站工作人员实地走访1000余株古树名木，发现多处古树名木存在树根土壤流失、钉子固定杂物于树身、古树名木保护范围内存在违建物等情形，损害社会公共利益。延平区院对古树名木保护存在的隐患问题依法立案调查，在充分掌握事实和证据后，经认真研判，向部分乡（镇）人民政府、延平区城市管理局（以下简称“区城管局”）和延平区林业局（以下简称“区林业局”）制发诉前检察建议，督促其对负有管理职责的古树名木进行清查，消除隐患，并严格落实古树名木管护制度。为保证检察建议落实见效，延平区院先后4次召集乡（镇）人民政府、区城管局和区林业局召开圆桌会议。上述单位采纳检察建议并及时回复整改，采取回填古树名木树根周边流失的土壤、摘除树身钉挂的异物、拆除古树名木保护范围内违建物等方式，消除隐患140余处。为提升监督效果，延平区院对古树名木整改成效采取“回头看”，经综合评价，认为行政机关在收到检察建议后，全面履行管护职责，严格按照检察建议内容进行整改，辖区古树名木保护取得良好成效，对本案作出终结案件决定。

二、古树名木保护存在的问题

在办案过程中，笔者发现当前古树名木保护主要存在以下问题：

（一）古树名木易受自然因素和人为因素影响

古树名木树体易受到包括自然因素和人为因素影响而衰败。自然因素方面：古树作为生物界里的“老者”，其抵抗力和免疫力相对较弱，易受病虫害的影响。同时，福建依山傍海，此处的古树名木在面对台风雷雨极端天气时，容易遇风倒伏和遭受雷击，雨水的冲刷又导致古树名木根部土壤流失。人为因素方面：对于位于城市化扩张范围内的古树名木，存在电线交织于树冠、钉子固定杂物于树身、根部土壤过度硬化等问题，最终导致古树名木衰败、枯死。

（二）古树名木法律法规亟待完善

1.缺少古树名木专门性法律法规。当前与古树名木相关法律法规有《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动植物保护法》等，但未制定古树名木专门性法律法规。基于此，全国多数省份结合本地实际制定了地方性古树名木保护条例，这种“本土化”的规定易导致各地司法尺度不统一、制度衔接不畅等问题。此外，部分古树名木存在权属不清问题，法律对此亦未予以明确。

2.古树名木管理体制不明晰。根据《办法》规定，政府、林业、城管、财政、住建等部门按照各自职责，负责古树名木相关保护管理工作。正因古树名木分布广泛、管护职能部门繁多，既会导致“九龙治水”现象，更易出现管护“真空”，如何进一步完善古树名木保护管理体制，推动法律细化是当前该领域的难点。

3.未列入财政专项经费保障。《办法》仅规定县级以上人民政府给予养护人适当的养护经费补助，而未将古树名木管护经费纳入财政预算或设立专项经费。古树名木的日常养护、抢救复壮需要大量经费支出，实践中，古树名木保护资金投入不足，没有专项经费予以保障，难以支撑救护复壮工作。

（三）管护工作有待加强

1.底子不清。根据《办法》规定，古树名木每10年至少普查一次，但自2006年开始第一次普查后，未再开展普查，影响进阶古树、滅失古树的登记造册。

2.专业管理人才不足。古树名木保护是一项综合性学科工作，当前古树名木保护人才短缺，培养不及时，特别是乡（镇）古树名木保护技术落后，“二次伤害”时有发生，加速古树名木的衰败。

（四）对古树名木保护重要性认识不足

笔者经走访调研发现，当前人们古树名木保护意识不强，社会公众甚至个别政府部门干部对古树名木的价值、意义认识不到位，古树名木保护知晓度和参与度不高，人为损害古树名木现象时有发生。例如，个别村庄将古树敬奉为“神树”“风水树”，村民在树冠下搭建小棚祭祀烧香，面对此种情形时，部分干部存在不敢冒犯村民“信仰”心理。如何提升公众护树意识，调动更多社会力量参与保护，是当前该领域亟需解决的问题。

三、古树名木检察保护实践举措

（一）用好公益诉讼诉前程序，压实行政机关管护职责

在本案中，检察机关通过行政公益诉讼诉前程序，以诉前检察建议的方式督促行政机关积极履职或纠正违法行为。一是注重调查取证。联合政府、林业站等人员实地走访现场，快速锁定受损古树，有针对性地开展勘验取证。二是规范精准制作文书。古树名木保护专业性强且涉及政府、林业等多个管理部门，如何精准有效制发检察建议是案件办理的重点、难点。对此，检察建议发出前，检察机关通过细致调查，组织相关部门召开圆桌会议，与有关专家探讨古树名木保护专业问题，确保诉前检察建议内容精准、规范。三是跟进调查，督促整改。全面掌握检察建议的采纳、落实情况，对整改单位遇到的整改问题给予帮助，如针对树冠电线交织涉及移改电力线路难题，召集行政机关、电力等单位协商解决方案。目前，检察建议中指出的相关问题均已整改到位，检察建议内容被全部采纳。

（二）主动报告寻路，形成共管合力

检察机关延伸保护触角，积极寻求党委、人大的支持，在本案办结后，主动向延平区人民代表大会（以下简称“区人大”）报告古树名木保护公益诉讼开展情况，并向其建议开展专项调研，区人大采纳建议，牵头组成了由检察、林业、城管等多家单位参与的古树名木调研组，形成《关于延平区古树名木管理工作情况报告的审议意见》。延平区人民政府（以下简称“区政府”）作出《关于落实区人大对区古树名木管理工作审议意见情况的报告》，推动区林业局于2023年6月开展古树名木资源补充调查工作，区政府组织开展古树名木管理人员和日常养护人业务培训，并下发古树名木专项保护资金，促成林业、城管、财政等部门形成各司其职、相互配合、齐抓共管的工作格局。

（三）加大宣传力度，提高社会公众参与水平

延平区院将强化古树名木保护作为打造“依法严惩、恢复司法、公益诉讼、综合治理”“四位一体”生态检察样本的重要一环，形成“检察+行政+认养”保护机制，联合南平市人民检察院、区林业局共同认养延平区塔前镇虎山村“水龙树下古树群”的古树名木，带动该村全体党员及部分群众参与古树认养，并推动该古树群被评为“福建省最美古树群”。为进一步提高古树名木社会关注度，积极参与“福建省第三批最美古树群”“全国‘双百’古树推选活动”，切实营造人人自觉保护古树名木的良好社会氛围。

四、提升古树名木检察保护质效的路径与方式

（一）加强顶层设计，完善古树名木保护立法规定

古树名木保护工作具有极强的专业性、特殊性，加强顶层设计、制定国家层面立法尤为必要，通过系统性、全局性的顶层设计，高位统筹、多管齐下，使古树名木保护在相对确定的法律框架内进行。如由国务院出台古树名木保护专门性行政法规，一方面，针对前文所提及的古树名木管理体制有待完善问题，进一步明确“综合协调、属地管理、政府主导、社会参与”的古树名木保护管理体制，落实政府、古树名木主管部门等单位按照各自职责，做好古树名木网格化管护工作［1］；另一方面，将古树名木及其后备资源保护经费纳入同级财政预算，增加古树名木确权登记程序，让古树名木的专项资金、权属确认有章可循。

（二）积极充分履职，提升公益诉讼案件办理质效

1.完善机制助推古树名木保护。一是充分运用“检察一体化”优势。在办理古树名木公益诉讼案件中，积极发挥检察机关之间的“上下联动、综合履职”，如延平区院与上级检察院积极沟通，请示协调，共同认养古树。二是通过会签机制构建保护新格局。本案中，检察机关以办理古树名木公益诉讼案件为契机，与区林长办公室会签《关于建立“林长+检察长”协作机制的工作意见》，依托驻林长办检察联络室，推动区政府出台《延平区古树名木救治保险试点方案》，林业局为全区5091株古树名木投保林木综合险。

2.科技赋能公益诉讼案件办理。延平区院在全省率先建立公益诉讼快速检测实验室，并建立全市首个公益诉讼专家库，在办理古树名木公益诉讼案件中，运用卫星遥感平台、无人机和快速检测设备，将科技充分运用到案件线索研判和证据固定中，并为古树名木制作电子身份证，“建立一树一码”。

（三）提高管护水平，探索古树名木生态效益补偿制度

生态效益补偿制度是调动各方参与生态保护积极性、落实生态保护权责的重要手段，对此，要借鉴水域、耕地、森林等生态效益补偿制度的内涵，探索建立古树名木生态效益补偿制度。一方面，探索建立古树名木保护生态补偿专项资金。管护古树名木造成的资金投入以及机会成本损失，应由政府或市场予以补偿。积极发挥“受益者付费，保护者受偿”的市场机制作用，结合古树名木的價值、保护投入等因素科学确定补偿标准，对于个人所有者丧失管护能力的，可以转让古树名木所有权给政府或集体，并对其给予一定的经济补偿。［2］另一方面，创新多元化补偿方式。结合属地财政状况，创新产业扶持、技术援助、人才支持等补偿手段，鼓励地方以“生态+”形式探索生态旅游、生态农业等发展模式。如延平区依托古树名木保护专项行动，推动“树茶文旅”融合发展，目前部分乡镇已稳定吸引年游客量50余万人次。人树相长，人们呵护古树名木成长，古树名木也报以回馈。政府可出台政策鼓励捐款保护古树名木，成立古树名木保护基金会，让古树名木铺就乡村振兴路，更让振兴的乡村守护好“绿色古董”这一绝佳的生态名片。

* 福建省南平市延平区人民检察院党组成员、检察委员会专职委员，福建省检察业务专家［353000］

** 福建省南平市人民检察院第六检察部五级检察官助理［353000］

［1］ 参见王枫、秦仲、陈幸良：《古树名木保护地方立法评析与建议》，《资源开发与市场》2021年第1期。

［2］ 参见冯璐：《关于加强古树名木及古树后备资源的保护管理，完善其权属和补偿制度的建议》，绿会党建微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/YoxL3oIIRjBqDuz4ySgz_g，最后访问日期：2023年7月25日。