农用地资源保护民事公益诉讼恢复性司法适用思考

张原　霍炎豪

摘 要：随着经济高速发展，土地利用需求加大，农用地被非法占用的案件时有发生。单纯依靠刑罚执行可以有效阻断侵权行为，但难以确保土地修复问题得到彻底解决；并且，被破坏土地的修复费用高昂，修复责任主体是否能够完全履行修复义务，防止公共利益保护出现“真空地带”，都是摆在现实面前需要解决的难题。检察机关通过“公益诉讼检察+刑事检察”综合履职，积极践行恢复性司法理念，探索预缴生态环境修复费机制和公益诉讼惩罚性赔偿制度，通过诉前向侵權行为人释法说理、晓以利害，促使其自愿预缴生态修复费用，有效维护了公共利益，体现了司法为民理念。

关键词： 农用地 民事公益诉讼 恢复性司法 预缴生态环境修复费 检察综合履职

一、基本案情及办理过程

2014年，某路桥工程公司在其租用的65亩农用地上违法建设水稳拌合站。2016年9月，李某等人以某实业公司名义与该路桥工程公司签订场院租赁协议，在明知水稳拌合站占用土地系农用地的情况下租赁使用，违章建设生产线，并转租部分土地给冯某等人。冯某等人后续建设水稳拌合站、沥青拌合站、简易办公房，并进行地面硬化。

2021年5月，侦查机关以涉嫌非法侵占农用地罪对李某等人立案侦查。2021年6月，经省级研究院鉴定，案涉被破坏农用地面积101.51亩、耕地面积94.4亩，需承担土地修复费31.86万元、生态服务功能损失费75.27万元。2021年9月，郑州航空港经济综合实验区人民检察院（以下简称“港区检察院”）检察院公益诉讼部门对李某等人破坏农用地行为立案并在正义网公告。2021年12月，李某、冯某先后主动向检察机关指定财政账户预缴生态环境修复费202.15万元，作为公益诉讼判决执行专项费用。综合考虑李某民、冯某良主动预缴生态修复费用等情节，检察机关公益诉讼部门未再对二人诉请惩罚性赔偿，刑事检察部门向法院提出从轻量刑意见。法院判决确定该202.15万元优先作为公司及被告应承担的土地修复及生态服务功能损失费，多出部分预留为第三方拆除费用。后自然资源部门组织拆除违建、修复土地，费用从该202.15万元中支付。

二、涉农用地资源民事公益诉讼的目的和要点

（一）农用地资源的社会属性要求更加注重法益恢复

农用地资源是一个地区乃至国家、社会赖以发展的基础性资源之一，最显著的特征是存量固化性、使用排他性和难以再生性。国家实行“最严格的耕地保护”制度，农用地综合治理保护重要性逐渐显现。涉农用地问题一般兼具“法律性”和“政策性”，非法侵占农用地行为会破坏国家土地管理制度秩序，对经济社会发展规划和群众生活产生恶劣影响。农用地的“公共性”要求后续保护要凸显“复原性”，但土地发生实质性建设、使用后，清理复垦费用高昂、周期较长，现实中“私利侵权、政府买单”的情况较为普遍，消耗浪费大量公共财政资金。本案中，李某等人非法占用农用地的行为从2014年持续至2021年案发，被占土地亩数多、破坏时间久，期间行政机关也下达过处罚决定，采取过强制措施，但收效甚微，社会公共利益始终处于被侵犯状态。

（二）践行恢复性司法理念需要多元发力

本案中，港区检察院就非法占用农用地罪向郑州航空港经济综合实验区人民法院提起公诉，就农用地资源损害报请郑州市人民检察院向郑州市中级人民法院提起民事公益诉讼，刑事和公益诉讼综合履职。一方面，刑事检察部门追究侵权行为人的刑事责任，为公益诉讼部门和行政机关履职提供了刚性支撑；另一方面，公益诉讼检察部门以提起公益诉讼的形式为公共利益代言，践行“恢复性司法”理念，实现了修复公共利益损害的最终目的。［1］刑事诉讼和民事公益诉讼相结合，达到了“标本兼治”的效果。

从非法占用农用地罪的罪名性质来看，其主要维护的是农用地管理制度和秩序。侦查机关和公诉机关办理案件过程中，侧重于证明嫌疑人存在非法占用农用地的故意和事实。从法定刑设置上来看，刑法第 342 条规定，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，所关注的也是对被告人的刑罚。罪刑均衡原则要求犯罪、刑事责任、刑罚这三者应当是相互对应、有机衔接、互成比例的关系，而不应该存在失衡和偏差。［2］惩治犯罪目的终究是为了保证农用地存量、质量，因此，被破坏的农用地生态资源的修复和被侵害的公共利益的恢复，还需要结合鉴定评估，通过公益诉讼来实现，合力实现刑罚约束性和修复实效性。

（三）实现侵权人主动修复需要把握好诉前节点

从法的目的来看，恢复生态功能的实现不仅体现法的纠偏引正价值，同时显示侵权人的内心服从。有学者认为侵权人的清除修复行为是其本身应负担的责任，作为判决考量的依据，带有“以钱买刑”的意味。但是，如果能够通过一己之力降低自身行为的社会危险性，修复公共利益，既体现了“沟通式”量刑的作用，也“完成从传统的人类中心主义向生态整体主义的价值转向”［3］。因此，应当鼓励侵权人积极履行清除、修复等义务，从“罚”的压迫性、严厉性、单向性，转变为“责”的主动性、积极性、挽损性。同时，出于“经济人”的假定，为了追求恢复实效，这种“鼓励”一般应放在诉前进行，不论是刑事追诉还是公益诉讼程序，都应在调查阶段、审查阶段，或者至少在判决前进行，侵权人的“良善动机”和“恢复行为”才可能出于想要获得减轻罪责而被激发。

本案的侵权公司及侵权人虽未自主修复到位，但在公益诉讼诉前，公益诉讼检察部门联合刑事检察部门，结合法律法规、司法案例，列明涉及承担的刑事责任、民事责任以及修复详单，令其明晰破坏自然资源可能面临的侵权损失数额一至数倍的惩罚性赔偿。侵权行为人最终主动缴纳生态环境修复费用200余万元，为后期政府组织拆除厂房、设备及硬化路面等恢复性措施的实施解决了资金方面的后顾之忧，节约公共资源，为实际执行打下基础。也正是由于侵权人的预缴行为，民事公益诉讼判决未再对其实行惩罚性赔偿，刑事检察部门综合考虑其他情节向法院提出从轻处罚的量刑建议，得到法院采纳。

三、办理涉农用地资源民事公益诉讼的实践探索

（一）探索预缴生态环境修复费机制，保障判后执行及生态环境修复效果

实现生态环境修复是生态环境司法的重要目标之一，诉前程序中，检察机关充分考虑侵权行为人无财产可供执行、侵权企业破产等潜在风险，为避免判决成为“一紙空文”，探索创新预缴生态环境修复费机制，利用《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条明确规定的人民检察院的法律监督权、第21条赋予的检察机关在行使公益诉讼职权时的调查核实权，了解侵权人财产等具体状况，为侵权行为人深入解读相关法律政策，细致测算其将承担的民事、刑事责任，促使其诉前自愿预缴生态修复费用，为保障公益诉讼判决实际执行和生态修复效果打下坚实基础，真正实现“谁损害，谁赔偿，谁修复”。司法实践中，诉讼程序决定了案件的审理期限是相对有限的，但恢复被破坏的生态资源通常所需的时间又较长，侵权人是否能够履行、是否及时履行恢复义务是案件办理效果的重中之重。在非法占用农用地罪民事公益诉讼案件中，履行生态修复义务的侵权人应当预先缴纳生态损毁恢复费用，如以修复费、拆除费、保证金等形式，由检察机关协商政府开通专项账户，或者使用本地区非税收入专项账户，将预缴费用纳入地区财政专项资金进行统一规范管理、专款专用，确保恢复费用“缴以致用”，以保证生态环境修复方案的落实，避免政府动用财政资金弥补损失，造成对公共利益的“二次伤害”。

（二）适用公益诉讼惩罚性赔偿制度，敦促侵权人主动及时修复生态环境

惩罚性赔偿制度的目的在于惩戒和预防，是针对被告人过去故意侵权行为造成损失之外设定的加重赔偿。民法典第1232条规定了对侵权人故意污染环境、破坏生态造成严重后果的惩罚性赔偿条款。公益诉讼惩罚性赔偿的制度设计体现了程序正义与结果正义的有机融合。“加以甄别与价值衡平”是最基础的法学研究概念，除非法院对破坏农用地行为恢复的判决能够严格执行，否则，公共利益受损时，不能以侵权人已经得到刑事严惩而妥协，公共利益的实现还是具有高层阶优位性。检察机关积极探索在公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度，将惩罚性赔偿与侵权行为人主动修复土地或缴纳修复费用等因素“挂钩”，让侵权行为人对可能面临的更高的违法成本有明确认知，从而选择主动修复或缴纳费用，检察机关减少或不再诉请惩罚性赔偿，起到良好的引导效果。

（三）坚持“公益+刑事”综合履职，实现生态修复功能与刑罚教化功能

非法占用农用地犯罪行为损害了刑法所保护的农用地管理秩序，同时导致生态资源的破坏和公共利益的损害。刑法对生态和公共利益的恢复，没有规定相应明确的措施，想要仅仅通过刑法实施实现生态修复具有局限性。本案中，法院将同为刑事被告人的侵权行为人主动缴纳涉案土地拆除、修复、农作物损失费的行为，认定是其对个人侵权行为主动承担责任的表现，被告人在刑事量刑中获得了宽大处理。坚持打击与修复并重、治罪与治理并重、维稳与维权并重，将公益诉讼案件办理与刑事指控相结合，综合履职、一体释法、一体推进，积极评价民事公益修复等行为对刑罚的影响，使生态修复功能与刑罚教化功能相互补充、相互作用、相互促进，以“司法参与性”助推侵权人“主观积极性”，在个人惩戒和公共利益之间实现司法平衡，最大限度化解社会矛盾、挽回受损法益、释放司法优惠，提升案件整体办理质效。

*河南省郑州航空港经济综合实验区人民检察院第三检察部副主任、四级主任科员［450000］

**河南省郑州航空港经济综合实验区人民检察院第二检察部副主任、一级检察官［450000］

［1］ 参见蔡晔：《恢复性司法理念在刑事附带环境民事公益诉讼中的运用》，《环境资源法论丛》2021年第13卷。

［2］ 参见郑高键、孙立强：《量刑规范化理论与实务研究》，法律出版社2017年版，第127页。

［3］ 鲁冰清：《论上诉期内生态修复行为作为量刑情节的正当性及其实现》，《济南大学学报（社会科学版）》2022年第5期。