优化政府投资项目决策机制助力城市高质量发展

文晶

政府投资作为引导和带动社会资本、扩大有效投资的重要抓手备受各界关注，也是财政重点保障的一大支出方向。本文通过分析政府投资领域存在的决策机制亟须优化等相关问题，提出加快推进政府投资项目一体化审批、探索以项目群形式一体规划、同步建设等建议，从而优化政府投资项目决策和审批流程，更好地发挥政府投资项目在助力城市高质量发展方面的重要作用，也希望能为相关部门的工作提供参考。

一、引言

政府投资作为一项重要的政府职能，对实施国家发展战略、撬动社会投资、落实宏观调控政策发挥着重要作用。近年来，随着《政府投资条例》《深圳经济特区政府投资项目管理条例》等文件颁布和修订，明确了政府投资的边界，规范了决策审批程序和实施要求等。同时，财政靠前发力是当前促进政府投资项目增长的主要积极因素，财力空间也是适度超前开展基础设施投资面临的最大约束。所以，如何进一步健全和完善政府投资项目决策机制，提高财政资金使用效益，助力城市高质量发展成为新的重要课题。

二、政府投资项目领域存在的相关问题

（一）简化流程、深化“放管服”要求仍需进一步落地落实

以2021年10月30日修订的《深圳经济特区政府投资项目管理条例》为例。首先，政府投资项目需经历如下流程：①编制项目建议书，报各单位征求意见，报投资主管部门审批；②编制可行性研究报告，报各单位征求意见，报投资主管部门审批；③依次审批或者审查完项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目总概算，纳入政府投资年度计划。至此，政府投资项目前期阶段相关工作已完成。其次，政府投资项目进入项目实施阶段，涉及项目设计变更、调整概算等事项。最后，政府投资项目完成工程验收后，编制工程结算报告报财政部门评审，编制竣工决算报告报财政部门评审，向财政部门申请竣工决算批复。从上述流程看，政府投资项目流程较长，故仍存在进一步优化的空间。

（二）关联项目建设急需加强衔接和协同

以医院建设的政府投资项目为例，分为新建和改扩建两类。一是新建的医院前期需确定运营方，根据运营方的相关设计需求、服务理念开展政府投资项目前期相关工作。若运营方中途变化，相关需求将发生较大变化。二是医院建设和医疗设备购置通常属于不同的政府投资项目，难以保证同步实施，无缝衔接投入使用。一旦医院建设滞后，相关设备将面临无处验收、安装，造成设备闲置、财政资金浪费等风险。三是医院开办费通常由部门预算安排，需报财政部门审批。而医院建设工程为政府投资项目，通常报发改部门审批。四是信息化项目为新的政府投资项目，如引入智慧医疗系统等，需确保医院投入使用时信息化部分顺利衔接。五是改扩建医院涉及部分开办费的申请、信息化项目扩容、改扩建部分的基建等，也存在类似问题。因此，政府投资关联项目需加强协同，各部分有效衔接。

（三）为了尽早形成实物工作量而不科学地发行专项债

政府及财政部门在缓解政府投资项目资金压力上，采取发行专项债的措施。专项债资金必须用于有一定收益的公益性项目，且符合专项债发行方向和领域，若资金平衡方案达预期且通过审核，即可作为发债储备项目。

以医疗设备购置项目为例，医院通常可以以诊疗费收入作为专项债还本付息资金来源，若还符合专项债发行其他相关条件，可作为发债项目。但目前，各级政府及财政部门对专项债的支出进度要求较高，主要是为了尽早形成实物工作量。个别单位为提高支出进度，存在将专项债资金拨入医院、供应商、银行的三方共管账户，或者通过履约保函的形式，以确保专项债资金尽早形成支出。而一旦医院建设滞后，设备在临时场地积压堆放，无法按原计划收货、验收，一系列的问题也接踵而来，如保函延期的费用供应商不愿意额外再负担，三方共管账户资金闲置，等等。这些问题成为近年来各级审计部门关注的重点问题，但其整改通常进展缓慢。

（四）为反映政府投资项目全貌急需统筹考虑

以新建医院为例，首先需进行场地平整，场平工程通常单独立项，而后是医院建设立项，信息化项目立项。为了新建医院便捷性，还需要进行周边配套工程，如配套道路建设等，也需单独立项。以上项目的建设周期不同，难以作为全面反映新建医院总体的资金投入。而传统项目的建设成本通常为狭义的建设成本，难以反映政府投资项目的全貌。

三、进一步优化政府投资项目决策和审批流程

（一）探索开展政府投资项目并联审批、合并审批，适应高质量发展要求

严格落实“放管服”工作要求，在厘清项目管理流程的基础上，适当简化政府投资项目的审批流程。例如，深圳市提出的教育医疗卫生等领域项目“三合一”审批，即在保证前期工作深度的前提下，探索项目建议书、可行性研究报告、初步设计及投资概算等工作成果文件按照基建、设备、信息化“三合一”要求进行编制。此外，还提出项目建设和开办费一体化审批等措施。尽管相关标准仍需进一步制定，但已明确政府投资项目审批的大方向即是向并联审批、合并审批迈进。

（二）探索以项目群形式一体规划、同步建设，确保项目整体建设提效

推动多部门联合成立工作专班，针对片区重点开发和实施的项目，由牵头单位制定项目群总体推进方案，明确各参与主体的职责和分工。例如，医院建设、开办费、后期运营部分由卫生健康部门负责；信息化部分由政务信息部门负责；配套工程和道路部分由建筑工务部门负责；等等。各部门之间做好衔接，由牵头单位开展项目群总体规划、总体设计，以及一体化报审报批。同时，相关部门注意厘清各投资项目的建设边界和建设时序，确保项目总体一体化推进，总体提质增效。

以深圳市为例，深圳市探索引入IPMT（Integrated Project Management Team，一体化项目管理团队）管理模式，即在重大项目策划阶段，行业主管部门牵头组织建设单位、城市更新部门、政务信息部门及街道属地部门成立工作专班IPMT，专门负责项目前期论证研究工作。针对项目前期研究阶段的重大问题，各相关审批部门主动靠前，适时跟进协调，确保项目依规快速推进。目前，市级已有成功案例，各区也在抓紧试点推进。这是落实《深圳市现代建筑业高质量发展“十四五”規划》关于“创新工程组织模式，提升现代建筑业管理水平，积极采取“IPMT+EPC+监理”的工程建设管理模式，也是确保项目整体建设提效的重要举措。

（三）科学加快专项债支出，提高财政资金使用效率，防止资金沉淀

随着财政收支压力的凸显，专项债资金对政府投资项目形成了较好的财力补充。但是，专项债使用过程中“借、用、管、还”各方面需进一步加强管理。

“借”的方面，应充分考虑政府投资项目建设规律，如项目开工后由于各种原因滞后、停工，以及项目规模变化、设计变更等。而专项债支出要求是一贯的，一旦项目进展不顺利，专项债支出督进将面临较大压力。因此，政府及财政部门应严格按照财政部、国家发改委关于“双通过”的项目要求加强项目库建设，加强储备项目动态更新，优先将专项债资金用于在建的成熟项目，才能减少项目建设过程中各种风险，尽快形成实物工作量。同时，政府及财政部门应警惕隐性债的变种变形，确保“借”的环节合法合规。

“用”的方面，政府及财政部门可适度超前地开展项目建设，运用好借垫库款的方式，确保专项债一经发行即可形成支出，避免出现“钱等项目”的情况。政府及财政部门综合考虑项目建设的规律和变化，形成可落地、可实施的整改措施，加强成果共享，跟踪审计，重点是从如何完善制度、如何确保整改可落地角度提出整改要求，共同提高财政资金使用效率，加快专项债支出，防止资金沉淀。

“管”的方面，由于专项债政策变化快，急需加强队伍建设，政府及财政部门可引入会计师事务所、律师事务所专业力量，重点加强对各项政策的科学把握。同时，政府及财政部门对于一些探索性的政策需尽快出台配套措施，确保专项债制度体系逐步健全。此外，政府及财政部门应加强债务风险预警，采取信息披露等措施倒逼健全管理制度。

“还”的方面，随着高质量发展及部分建设提标扩围的要求，以及可利用的国土收入逐年减少，偿债压力凸显。政府及财政部门应加强对专项债风险的评估和应对，在项目谋划阶段，科学做好资金平衡和收支测算，确保项目本身的收益足以覆盖专项债的还本付息支出，同时注意平滑支出压力，避免出现个别年度支出压力巨大，对当年财力造成不良影响等情况。

（四）坚持全面预算管理的原则，全面测算政府投资项目的总投入

相关部门用好政府投资年度计划这个重要抓手，通过计划下达情况、计划结转情况来科学分析项目进展情况。通过计划的预安排、下达、调整等情况，科学匹配财政资金，做好政府投资年度计划与政府投资年度预算的衔接。同时，相关部门也要强化项目概算对投资控制的约束作用，深刻认识“超概算”“超投资”背后反映出来的各种不规范的投资行为，对项目单位擅自扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准的行为“零容忍”，严格按照概算控制预算、预算控制决算的原则开展项目建设，把政府投资项目的概算作为控制项目总投资的“牛鼻子”以及纳入政府投资年度计划和安排政府投资资金的重要依据。例如，《深圳经济特区政府投资项目管理条例》第三十七条也明确规定项目建设投资原则上不得超过经核定的项目总概算，明确概算调整的特殊情形和决策程序。只有项目实施过程中，因政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等因素确需增加项目总概算的，建设单位才可提出调整方案，并会同项目单位报市投资主管部门审批，市投资主管部门还应当抄送概算调整结果于市人民代表大会有关专门委员会。此外，在政府投资项目的决策阶段也有对项目概算的严格控制，如第十八条规定项目总概算超过经批准的可行性研究报告估算百分之十的，项目单位应当向市投资主管部门报告，市投资主管部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告，即投资主管部门可根据超投资的具体情况和原因确定相关项目是否需要重新申报以及接收项目单位重新报送的审批项目可行性研究报告。总体上，政府投资项目要坚持科学决策、适度平衡的原则，应与当地的经济和社会发展水平、财政收支状况相适应。

（五）健全年度投资计划与预算衔接机制

相关部门应坚持“资金跟着项目走”的原则，而不是“项目跟着资金走”，对政府投资项目资金和项目要通盘考虑、统筹规划，重点投向民生服务、城市基础设施、数字政府建设、科技产业配套、生态文明建设等领域，兼顾传统基础设施及新型基础设施行业领域的投入，充分发挥政府投资对固定资产投资的带动作用，同时统筹兼顾好经济社会发展水平和财政承受能力。

结语：

目前，深圳各区主要依据《深圳经济特区政府投资项目管理条例》及结合各区实际情况制定的区级政府投资管理办法加强对政府投资项目进行管理，对规范基层政府投资行为，加强政府投资项目的管理和监督发挥了重要作用，但政府投资决策机制的改革和创新永远在路上，加快推进政府投资项目一体化审批、并联审批、合并审批，以及以项目群形式一体规划、同步建设等相关措施便是提高科学决策水平的重要探索。各级部门应结合自身职责，进一步提高政府投资决策效率，坚持问题导向、目標导向、结果导向，加快破解制约固定资产投资高质量增长的体制机制障碍，不断激发固定资产投资、政府投资的活力、潜力。