中国成为全球服务业开放重要推动者

■ 国务院发展研究中心市场经济研究所所长 王微

当今世界百年未有之大变局加速演进，全球经济格局发生深刻变化，推动服务业开放，成为各国抢占全球竞争新优势的重要领域，也成为国际经贸规则重构的新焦点。为了更好地对标全球服务业开放进展，我们运用OECD 服务贸易限制指数的基础数据，从外资准入、人员流动、国民待遇、市场竞争度、监管透明度5 个方面，对占全球80%以上服务贸易总额的38 个OECD 国家及包括中国在内12 个新兴市场和发展中国家，过去5 年22 个服务行业的开放进展、成效及特点进行了评估，并创新性地运用该指数重点评估了中国重点开放平台探索服务业扩大开放的效果。评估结果表明，在全球服务业开放波浪前行的大潮中，中国成为全球服务业开放的重要推动者，以开放平台推动制度创新先行探索，是推动中国服务业开放的有效路径，也为全球加强服务业开放合作提供了中国经验。

全球服务业开放波浪式向前推进

过去5 年，世界变局加速演进，全球服务业开放呈波浪式推进态势，开放的主流和大势没有改变，各国在开放领域、政策选择、规则调整等方面出现诸多新动向和新趋势。

首先，服务业开放水平受疫情等多重因素影响先降后升。

近年来，单边主义、保护主义抬头，经济全球化遭遇逆流，对全球服务业开放带来冲击。2018年和2019 年，受个别国家对少数行业加严外资安全审查的影响，作为评估对象的全球50 个国家（以下简称全球50 国）服务业开放指数的平均值有所回落。2020 年，叠加疫情冲击，部分国家采取临时管控措施以减少人员流动，服务业从业人员跨境流动便利度下降，个别发达国家还对多个行业加强了外资安全审查、设立要素获取条件等限制，由此导致2020 年全球50 国服务业开放指数平均值回落至74.5，比上年下降0.5%。

2021 年以来，不少国家解除了临时管控措施，服务业开放陆续恢复，多数行业开放指数平均值较上年有所提升，推动了全球50 国服务业开放指数平均值小幅回升，2022 年达到74.6，但仍未恢复至疫情前水平。

其次，主要新兴市场和发展中国家是服务业扩大开放的推动力量。

主要新兴市场和发展中国家积极推动服务业开放，除2020 年因疫情临时管控措施导致服务业开放指数平均值有所下降外，其他年份总体呈上升趋势。2022 年，主要新兴市场和发展中国家的服务业开放指数平均值达到65.0，比2020 年提高0.9%，达到过去5 年的最高水平。而且，主要新兴市场和发展中国家推进服务业开放的范围不断扩大，2022 年有18 个服务行业的开放指数平均值比上年有所提升，比2018 年多15 个。

OECD 国家服务业开放水平总体较高，但2018年以来，OECD 国家服务业开放指数平均值逐年小幅回落，2022年回落至77.6，比2018年下降0.7%。由此两类国家平均开放水平差距缩小，2022 年服务业开放指数平均值差距为12.6，比2018 年缩小5.7%。值得注意的是，在铁路货运、电信、邮政快递、广播等自然垄断行业，OECD 国家由于较早进行放松规制等市场改革，开放指数平均值高于主要新兴市场和发展中国家30%以上，开放优势突出。

第三，流通行业仍是服务业扩大开放的重点领域。

过去五年，受贸易保护主义抬头、国家安全概念泛化等因素影响，不少国家录音、电信等行业的开放政策有所收紧。而流通服务业作为全球产业链供应链运转、贸易网络连通的重要基础，多数国家保持了原有相对较高的开放水平，且有10 多个国家批发零售、物流、邮政快递等行业的开放指数进一步提高。在扩大流通服务业开放的过程中，各国除提高监管透明度外，还对不同行业采取了差异化的开放措施。其中，对批发零售、空运、物流货物装卸行业，通过放宽外资准入、降低竞争壁垒，使得开放指数得到提高；对邮政快递、物流仓储行业，则是通过降低竞争壁垒，促进了开放指数的提高。

第四，放宽服务业外资准入是新兴市场和发展中国家促进开放的首要举措。

OECD国家在外资准入方面的开放度普遍较高，放宽外资准入已不再是其扩大服务业开放的重点，仅少数OECD 国家关注放宽外资准入，如英国近年来放宽了部分服务行业外资股比限制。而主要新兴市场和发展中国家则更加重视放宽外资准入对扩大服务业开放的作用，积极出台开放措施，有效推动了服务业开放水平的提升。如中国、印度、巴西放宽了服务业资本和投资转让条件；中国、越南、印度尼西亚等国家放宽了保险、广播、空运等行业外资股比限制；中国、越南放宽了部分服务行业外资安全审查要求。2022 年，主要新兴市场和发展中国家服务业外资准入开放指数的平均值为32.1，比2018 年提高1%，与OECD 国家平均水平的差距也比2018 年缩小2 个百分点。

第五，服务业边境内规则持续调整优化。

多数国家重视积极营造良好的营商环境，促进服务市场更有效的竞争。主要新兴市场和发展中国家积极消除对外资企业的歧视性措施，如保障外资企业公平参与政府采购等，2022 年国民待遇开放指数的平均值为6.1，比2018 年提高2.2%。OECD国家整体更加注重提高监管透明度，提升幅度较主要新兴市场和发展中国家高2.1%。

第六，服务业开放新规则应运而生。

随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，近年来服务业数字化步伐明显加快，叠加疫情推动服务贸易加快向线上迁移，跨境交付模式的服务贸易得到快速发展。目前，跨境交付模式占全球服务贸易总额的比重已上升到30%左右，成为仅次于商业存在的重要服务贸易模式，与此相适应的新的高标准经贸规则也应运而生。例如，美墨加协定、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定都对跨境服务贸易提出禁止当地存在的新规则，即任何缔约方不得要求另一缔约方的服务提供者在其领土内设立或维持代表处或任何形式的企业或成为居民，作为跨境提供服务的条件，与市场准入、国民待遇等核心规则具有同等效力。各国也在积极调整适应新规则，在以跨境交付为主要贸易模式的法律、会计、工程咨询行业中，仅不到一半的评估国家未进行适应性调整。

中国服务业开放取得显著成效

服务业是中国经济的第一大产业，中国是位居全球第二的服务贸易大国，加快服务业开放已成为中国扩大高水平对外开放的重点领域。特别是自2018 年提出“制度型开放”以来，服务业开放水平明显提升，开放力度全球领先，成为全球服务业开放的重要推动者。

第一，服务业开放步伐稳步向前、开放领域不断拓宽。

过去5 年，中国积极推进服务业扩大开放，开放水平呈稳步上升趋势。2022 年，中国服务业开放指数为62.3，比2018 年提高3%。疫情期间中国采取了多项临时管控措施，但目前这些措施已经解除，不会成为未来中国服务业开放的障碍。如果不考虑上述因素的影响，2022 年中国服务业开放指数将达到66.3，比2018 年提高9.6%。

中国持续缩减外资准入负面清单，2021 年版的外资准入负面清单中涉及服务业的条目数为23条，比2018 年版减少9 条，对交通运输仓储和邮政业、水利环境和公共设施管理业、文化体育和娱乐业、金融业的外资准入限制明显放宽，促进了这些服务行业开放水平的提升。

第二，服务业开放力度高于全球平均水平。

过去5 年，中国服务业开放指数提高了1.8，提升幅度比OECD 国家平均水平高2.3，比中国以外的11 个新兴市场和发展中国家平均水平高1.7，特别是在外资准入和国民待遇方面更为突出。2018年—2022 年，中国22 个服务行业外资准入开放指数的平均值提高2.3，其他新兴市场和发展中国家的平均水平仅提高0.1，而OECD 国家平均下降0.2；中国22 个服务行业的国民待遇开放指数的平均值提高2.5，而OECD 国家、其他新兴市场和发展中国家平均分别下降0.4 和0.1。此外，过去5 年中国开放指数提高的服务行业有17 个，比其他新兴市场和发展中国家平均水平多5 个，比OECD 国家平均水平多16 个。

第三，对标国际通行规则促进服务业开放水平提高。

《外商投资法》施行后中国服务行业开放指数的提高幅度资料来源：根据OECD 的STRI 数据库计算整理得到

以新的《外商投资法》实施为标志，中国确立了新时代对外开放的基本法律制度框架。新的《外商投资法》于2020 年正式施行，取消了多项外商投资限制，促进了服务业外资准入的放宽。具体来看：一是不再限定“设立外资企业必须有利于中国国民经济的发展”，所有行业都不再保留外资审查需产生净经济效益的要求；二是不再设立资本和投资转让条件，所有行业的相关限制取消；三是取消政府采购中对外资的歧视性措施，明确规定保障外资企业通过公平竞争参与政府采购活动。得益于《外商投资法》的施行，2020 年17 个服务行业的外资准入开放指数比上年提高2.9%—15.8%，21 个服务行业的国民待遇开放指数比上年提高25.2%—120%。综合来看，21 个行业开放指数有不同程度的提升，其中电信业最为显著，提升幅度达到13.1%。

与此同时，针对金融、运输、工程咨询等不同行业开放要求，出台了一系列促进行业开放的政策措施，特别是通过放宽外资准入限制、放松人员流动限制、降低竞争壁垒等举措，有效提升了各服务行业的开放水平。2018年—2022 年中国22 个服务行业开放指数均有不同程度提高，提高幅度在1—10 之间。

第四，部分服务行业监管透明度达到较高水平。

中国在扩大服务业开放的过程中，注重持续推进服务领域审批制度改革，促进了营商环境不断改善，服务行业监管透明度明显提升。具体来看，中国通过缩短企业开办时长和简化企业开办程序等一系列措施，提高了服务业的监管透明度。同时，建筑、会计、邮政快递、电信、计算机服务等行业陆续接受电子形式的执照申请，提升了这些行业企业经营的便利度。从疫情前的2019 年看，中国16 个服务行业的监管透明度开放指数超过了OECD国家平均水平。

第五，服务业扩大开放促进外商投资量增质升。

中国持续推进服务业开放，促进了越来越多外资企业来华投资兴业。过去5 年，中国服务业实际使用外资金额总体保持了较快增长。2018年—2021 年，服务业实际使用外资金额年均增长14.4%。2022 年前11 个月服务业实际使用外资金额达到8426.1 亿元，超过2020 年全年，比2018年全年高39%。同时，中国服务业使用外资结构不断优化，高技术服务业实际利用外资金额占服务业的比重明显提升，2022 年超过40%。

第六，服务业开放为世界带来新机遇。

随着中国服务业开放水平的提升，国内服务市场呈快速发展态势，拉动了相关服务进口的增长，不仅促进了中国经济高质量发展，也为世界各国提供了更多发展机遇。以新兴服务贸易为例，2022 年中国保险、金融、电信计算机和信息服务进口总额达到4214.9 亿元，比2018 年增长68.6%。其中，金融服务进口增长最快，比2018 年增长79.6%，保险、电信计算机和信息服务进口分别比2018 年增长78.7%和62.6%。

地方创新探索起到示范引领作用

服务业扩大开放综合试点是中国聚焦服务领域推进高水平开放的主要平台，目前已经形成1 个综合示范区和10 个试点城市的布局。北京自2015 年成为全国首个服务业扩大开放综合试点，2020 年升级为目前唯一的服务业扩大开放综合示范区，在推进服务业开放制度创新等方面开展许多探索，为全国服务业开放起到了示范引领作用。

其一，北京持续推进服务业开放制度创新。

近年来，在国家一系列政策支持下，北京对标国际高水平经贸规则，聚焦金融、教育、医疗、文化旅游、数字经济等重点领域先行先试，在扩大市场准入、畅通要素流动、促进贸易投资便利化等方面进行了诸多的制度创新探索。

在放宽外资准入方面，北京在特定园区放宽了部分增值电信业务的外资股比限制，取消了互联网接入服务业务（仅限为用户提供互联网接入服务）、信息服务业务（仅限应用商店）的外资股比限制，向外资开放了国内互联网虚拟专用网业务，还允许在特定园区外商投资音像制品制作业务，降低了电信、计算机服务、影视行业的外资准入门槛。

在促进人员流动方面，北京大力支持和鼓励专业人员来京就业，对外籍人才出台了多项便利措施。一是出台外国人才在工作许可办理、社会保障等方面的便利措施，发布《北京服务业扩大开放综合试点“急需紧缺”外国人才认定办法》等政策文件，明确互联网信息、金融、租赁和商务服务业等重点领域高端人才的认定办法，使得电信、保险、影视、会计等9 个行业的公司内部调动人员、独立服务提供商可免于劳动力市场测试进入北京市场，便利了人员流动。二是发布《国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区对境外人员开放职业资格考试目录》，明确外籍人员可以参加注册会计师、造价工程师等35 项职业资格考试，放宽了会计等专业服务领域的人员流动限制。三是发布《国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区境外职业资格认可目录》，对金融、会计等82 项境外职业资格予以认可，其境外从业经历可视同境内从业经历。对列入该目录的境外职业资格的专业人才，放宽学历、学位、年龄、工作经历等限制，有效促进了人才自由流动。

其二，北京重点服务行业开放水平均有明显提升。

课题组借鉴OECD 的STRI 的编制思路，形成了北京服务业开放指数的评估方法，并以电信、计算机服务、影视、商业银行、保险、法律、空运、工程咨询、建筑设计、会计10 个重点行业为例，对2019 年和2021 年的开放指数进行了评估。评估结果表明，得益于《外商投资法》的施行和北京先行先试的多项开放政策，2021 年北京10 个重点服务行业的开放指数相比于2019 年均有明显提升，特别是会计行业，由于放开注册会计师资格考试对国籍的限制，开放指数提升幅度达188.3%，保险、法律、商业银行及空运行业提升幅度超过10%，其他5 个行业提升幅度在7%—10%之间。

其三，北京部分服务行业扩大开放相对于全国和全球均有明显进展。

2021 年，北京电信、计算机服务等10 个重点行业的开放指数不仅比全国有不同程度的提高，更重要的是，部分行业的全球排名也有了明显上升。

北京会计行业的开放指数及全球排名相比于全国有很大进步。北京允许境外人员参加注册会计师资格考试，使会计行业开放指数大幅提高，比全国提高近2 倍，相比于全国在全球的排名也随之提升25 位，超过OECD 国家平均水平。

北京建筑设计、工程咨询、计算机服务行业的开放指数相比于全国有所提高，全球排名有较大幅度的进步。北京推动人员流动便利化的政策措施，使得3 个行业的人员流动开放指数提高，且放宽计算机服务部分业务的外资股比限制，使计算机服务行业的外资准入开放指数有所提升。由于中国这3个行业开放指数的全球排名相对较高，与发达国家的差距较小，北京开放指数的提升导致其全球排名明显上升。

北京影视、电信行业的开放指数相比于全国显著提高，但全球排名进步不大。北京影视行业允许外商投资音像制品制作业务，电信行业放宽部分业务外资股比限制，加上人员流动便利化的政策，使得影视和电信行业外资准入限制放宽、人员流动限制减少，整体开放指数明显提高，开放指数提高使北京电信业全球排名进步2 位，影视业全球排名进步1 位。

其四，北京服务业加快开放为全国高水平开放提供新平台。

北京重点服务行业开放指数的提升，提高了对外资的吸引力，也促进了全国更有效地吸引和使用外资。2022 年，北京科学研究和技术服务业实际使用外商直接投资69.8 亿美元，比2018 年增长1.8 倍；信息传输、软件和信息技术服务业实际使用外商直接投资39.4 亿美元，占全国的16.6%。同时，北京服务业扩大开放取得了一系列具有全国意义的标志性成果。如2021 年安联保险资产管理有限公司成为中国首家获批开业的外商独资保险资管公司，2023 年渣打证券（中国）有限公司成为中国首家外商独资证券公司。这展现了中国良好的投资环境、开放的姿态和广阔的市场，促进了更多外资企业布局和拓展中国市场。

其五，“北京经验”对全国扩大服务业开放具有示范效应。

北京以“产业开放+园区开放”为抓手，围绕重点领域全产业链，积极探索了一批基础性、牵引性的开放举措，成为全国扩大高水平开放的样板，取得的经验在全国进行了复制推广，为国家构建开放型经济新体制探索了新路径，也为其他地方完善服务业开放发展的体制机制提供了经验借鉴。截至目前，北京已经形成4 批26 项最佳实践案例和多项政策经验，涉及产业开放、新兴业态培育、体制机制改革、贸易投资自由化便利化等领域。