对关于房地产税若干疑惑的思考和回答

任 强 侯一麟 张 平 马海涛

一、引言

从21世纪初提出“对不动产开征统一规范的物业税”以来，我国对房地产税问题的关注已近20年。其间，进行了相关模拟及立法研究，也进行了沪渝两市“房产税”的试点。目前，关于房地产税改革仍存若干质疑和疑惑，个别讨论又返回到多年前讨论的起点。显然，理清相关质疑和问题将对我国房地产税改革和完善税制体系有重要意义。在之前基础上(侯一麟和马海涛，2016[1]；Hou等，2019[2]；张平等，2023[3])，本文继续梳理国内学术界和智库圈近年关于房地产税政策讨论中的若干热点，概括为八个方面，从基础学理和政策机制设计的视角，对房地产税进行较深入的思考。这八个方面分别是：(1)房地产税与税制结构；(2)房地产税的收入归属；(3)房地产税与地方税权；(4)房地产税的税基；(5)房地产税的税前减免；(6)房地产税与收入分配；(7)房地产税与基础性制度和长效机制；(8)房地产税与泡沫根治。前五部分的主要结论简言之为：“要有房地产税”“收入归地方”“地方要有自主权”“税基尽量宽”“减免要明确靶向”；后三部分主要涉及房地产税与收入分配及房地产市场的关系。这八个问题层层递进，各涉及一个方面，又相互关联、不可分割。

二、房地产税与税制结构

(一)房地产税与税制结构演变

税收是分摊公共服务成本的方式(Cooley，1903[4])。人类社会发展到今天，这种分摊方式演变为货物和劳务税、所得税、财产税三大类。公共服务成本分摊方式与人类活动方式相适应。伴随着生产力的提高，人类社会经历了从农耕时代到现代社会的演变。与人类活动方式相适应的公共服务成本分摊方式也发生了根本变化。

在社会生产力低下阶段，人类的主要经济活动围绕在耕种土地并收获农业产出上。此时，仅有劳动力，没有土地，不会有农业产出；仅有土地，没有劳动力，也不会有农业产出；有了土地和劳动力，才会有产出。人类社会的主要活动在于此，公共服务成本分摊方式自然也附加于上。对土地这种生产要素课税，就是土地税(Land Tax)；对劳动力这种生产要素课税，就是人头税(Poll Tax)。在农耕时代，人类持有不动产的最主要形式是用于农业耕种的土地，对土地的拥有基本代表“量能课税”中“能”的标准；在现代社会，居民持有不动产税的形式主要是城市里用于居住或生产及商业的房地产。农业生产区域的土地税蔓延到了城市化区域，就变成了房地产税。

伴随着生产力水平的提高，人类社会逐渐向商品社会过渡。商品社会最基本的特征是专业化和社会分工。在农业经济社会，人类劳动的附加值更多地存在于农业产出中；在商品社会，人类劳动的附加值更多地存在于比农业产出更高级的产品及对应的生产阶段中。计量附加值最方便易行的方式是观测交易行为及与之相对应的交易物和交易额。对货币化的交易额按照比例征税自然就成为货物和劳务税的主要征收形式。

针对所得课税的税类在社会发展过程中逐步出现。公司是企业组织形式中的高级形式。公司运营过程中的收入减除成本及费用等后形成的利润应分摊政府提供公共服务的成本，公司需要缴纳企业所得税。个人获得所得需要缴纳个人所得税。所得税尤其个人所得税逐步成为政府收入的重要形式。

三类税种是税制结构的三个支柱。所得税的课税对象是作为流量的收入；货物和劳务税的课税对象是生产、流通和消费过程中交易的商品和劳务；财产税的课税对象主要是沉淀为存量资产的房地产。前两类税种的收入与经济周期相关性较强；房地产税以房地产为课税对象，以筹集收入为目的的房地产税类型税基较宽，在计税依据和税率特殊设计的情况下(1)实践上，房地产税的计税依据不完全紧跟市场价格，在“以支定收”模式下税率还是浮动的，这导致了收入的稳定性。，收入还相对稳定(Lutz 等，2011[5]；Mikesell和Liu，2013[6]；Anderson和Shimul，2018[7])。所得税中的个人所得税税制设计是累进的，使用时被赋予更多的再分配职能；针对住房的房地产税更注重收支关联和经济效率(Hou等，2019)[2]。三者相互搭配，使得公共服务的成本按照不同方式在纳税人之间进行分摊。

出于各种原因，三个支柱的收入在各国的比重并不一样。有些国家如日本从20世纪60和70年代看，所得税占比较大，但改革以后货物和劳务税的比重逐步提高；有的国家如美国在20世纪30年代前，房地产税占比不低，但后来货物和劳务税的比重也开始提高；我国自改革开放以来，货物和劳务税占比很高，改革过程中所得税尤其是个人所得税比重逐步提升(占比仍然偏低)，但财产税占比不高。从经合组织各国近年来平均情况看，针对存量房地产课征的税收(2)OECD收入统计中4 100款Recurrent taxes on immovable property。占GDP的比重为0.92%(2017年数据)。我国的房产税和城镇土地使用税属于经合组织口径中针对存量房地产课征的税收。根据财政部数据统计，2021年我国房产税收入3 278亿元，城镇土地使用税收入2 126亿元。如以上述两项之和为分子，以2021年全年国内生产总值114万亿元为分母，则这一比例为0.47%，为经合组织国家平均值的一半。如果对标相对发达的几个大国，会显得更低一些，主要差别在于对居住性住房的房地产税上。

(二)三个支柱与政府间财政关系

三个支柱还与政府层级有一定的对应关系。所得税中的个人所得税在税制设计中往往收入越高，边际税率越高；从个人所得税的收支配比关系看，低收入者更有利。个人所得税的收支过程更体现再分配的特征。地区发展需要高端人才，而高端人才和高收入存在因果关系。地区之间的竞争希望吸引高端人才，而不是低端人才；实际中的竞争手段往往是通过各种方式补贴高端人才，而不是更多地体现再分配特征。因而，财政的再分配职能(Redistribution)和个人所得税工具使用的强度更多的是由上级政府尤其是中央政府承担或体现。在地区发展不平衡，经济和人才集聚程度高的情况下，个人所得税收入归上级政府对再分配职能的体现更强。

货物和劳务税在不同国家形式不一。对于一般货物和劳务税，不少国家采取对各个环节增值额为依据进行课税，即增值税；也有一些国家在最终消费端课税，如美国的零售税(Retail Sales Tax)；对于特定货物和劳务税，可以在生产环节、中间环节或最终消费环节课税。实践上看，货物和劳务税收入为多级政府共有或单独享有。

财产税中房地产税的课税对象为不动产。土地和地上建筑物供给不会像劳动力和其他生产要素一样在特定区域具有非常大的弹性。对工商业房地产，附加其上的税负差异不至于对使用其作为生产要素的企业产生较大的激励(Kenyon等，2012[8])。对居住性住房，尤其在居住和生产经营分区情况下，居住区政府提供公共服务成本的分摊标准会先天落在房地产这一课税物上(3)如美国不少基层政府(Municipality)服务的区域基本上都是规划(或自然形成)为居住区域。除此之外房地产类型基本没有，也基本没有实体性工商业活动。此时，基层政府获取货物和劳务税及所得税收入的可能性极低，唯有可能的就是房地产税(当然，此时人头税也是可以的)。类同我国的居民小区，不可能通过增值税或所得税分摊物业维护成本，仅能通过按面积标准收费的物业费形式进行。从这种意义上看，我国的物业费是以“费”形式存在的“房地产税”。。此时，房地产税的使用还具有受益税性质。从这一角度看，对工商业和居住性房地产税征税并归于地方政府，有不少优势。

三、房地产税：中央税还是地方税？

(一)房地产税作为地方税的理由

所谓“中央税”，还是“地方税”？不仅指的收入是否归地方，还涉及地方是否参与税率等税制要素设计，地方是否参与征管，收入是否由地方自主使用等。本部分主要探讨收入是否归地方。在“地方”层面，本文又区分“中间层级”和“基层”(4)毛泽东同志(1956年4月25日)提到，“中央和地方的关系也是一个矛盾”，同时他还提到“还有一个地方和地方的关系问题，这里说的主要是地方的上下级关系问题。”[9]。如映射到我国，可以将省级政府视为中间层级；区县和乡镇作为基层。考虑我国地市级政府曾经作为地区行政公署而现在又作为一级政府的历史及其承上启下的重要性，地市级介于中间层级和基层之间。本文所讨论的“地方税”中的“地方”主要指向是“基层”。

国家人口有多有少，面积有大有小。大国某个基层政府服务或覆盖的人口有可能比小国全国人口都要多。在一些大国作为基层或中间层级政府重要收入的房地产税，可能在小国就是全国性的收入。讨论房地产税作为中央税还是地方税的问题还需要考虑大国和小国的差异。由于房地产税有很多类型，既有宽税基、作为收入工具的房地产税；也有税基相对窄、作为调控工具的房地产税。讨论房地产税上下级政府收入归属问题上，本文讨论的是宽税基、作为收入工具的房地产税，但会涉及作为调控工具的房地产税。

因为房地产税给纳税人带来的“痛感”较强，由房地产税收入形成的公共服务也必须让纳税人的“获得感”最强。货物和劳务税和所得税缴纳时先有现金流入，后进行纳税。而房地产税的缴纳与当期有没有现金流无关；在征管方式上一般不像所得税那样采取预扣制。这就使得房地产税缴纳带来的痛感较强。既然痛感较强，使用房地产税提供的公共服务要求体现在离纳税人最近的地方政府。痛感属于主观感受层面。既然是主观感受，则痛感的强弱势必会受到价值观的影响。在强调自由、多元化和分权价值观的国家，更要求收入归属基层政府；在强调集中价值观的国家，房地产税收支循环中覆盖的人口可能更广。

房地产税作为地方税还有更多其他的缘由：如税基的不可移动性、扭曲不如其他税那么大等，上文已有部分分析。

(二)各国房地产税收入归属的实践

从各国开征房地产税的实践看，往往基于筹集收入的房地产税的收入归基层政府，而基于调控的房地产税倾向于归上级政府。

表1 房地产税减免税方式的预期效应或需要关注(避免)的问题

日本基于收入的房地产税为固定资产税(Fixed Assets Tax)。固定资产税占日本三级政府中最基层政府税收收入的40.6%。(8)来源：https：//www.soumu.go.jp/menu_seisaku/hakusyo/index.html#chihou-en。基于调控的房地产税有土地价值税(Land Value Tax)和特别土地保有税(Special Land Holding Tax)。土地价值税属于中央收入。1992年税率为0.2%，之后年度为0.3%。该税税基较窄，立足于抑制土地投机，对评估单价低于30 000日元/平方米的土地免征，首套住宅占地小于1 000平方米的免征。特别土地保有税于1973年开征，2003年停征，属于市町村税，目的在于抑制空置土地的持有(Ishi，1991[10])。

英国的房地产税就收入归属来看，分为两大类(英格兰情况)。一类是对住房征收的房地产税。在20世纪90年代初人头税(Community Charge或Poll Tax)改革失败后，改革为现行的“议政税”(Council Tax)。议政税施行分级定额税率，收入归地方政府。另一类是针对工商业房地产的房地产税(Business Rates)。2013—2014财年前，后一税种收入的100%进入中央政府，然后按照人口数量在各基层政府之间进行再分配。自2013—2014财年始，出于给与基层政府更多发展经济激励的考虑，50%的税收划给地方政府。

美国的房地产税各州情况不一。从Tiebout-Oates-Hamilton模型(Tiebout，1956[11]；Oates，1969[12]；Hamilton，1975[13])看，自然是收支落在越基层越有利于公共服务效率。不过，模型毕竟是理论上高度抽象的。在州及以下层面，有的州在某些方面更强调集中，而有的州则不那么集中。有的是在州以下合并基层政府(如学区)以扩大房地产税统筹使用范围。美国自20世纪40年代超过11.5万的独立学区，缩小至2012年的1.3万(Fisher，2018[14])。

我国是单一制国家，更为强调集中和均等化。尽管政府层级有五级，居民纳税过程中潜意识里不区分缴纳的税收是哪一级政府的。这与讲求分权国家的居民不同，居民关于税收成本和公共服务匹配意识不是那么强烈。Tiebout(1956)[11]模型在我国一定程度存在，其所述公共服务及成本和关联往往在私人小区的层面实现。就我国情况看，宽税基以筹集收入为目的的房地产税可以归入区县级政府，不建议再下沉至乡镇或街道一级政府。至于基于调控的房地产税，则可以视具体目的和税制要素，收入归于上一级政府。

四、房地产税与地方税权

(一)税收“三权”

税权包含“三权”，即立法权、受益权和征管权。立法权指的是在决定税种开征、税率、计税依据和减免税设计上的权力；受益权指的是收入是否归入该级政府；而征管权指的是直接面向纳税人征收的权力或责任。在单一制国家，房地产税的税权最终来源于中央。中央决定税权的各个侧面及地方的自主度。一些联邦制国家，房地产税税权最终来源于地方政府，如美国由州宪法决定税权的配置及基层的自主度。由于上一部分已经探讨了受益权问题，本部分重点探讨立法权和征管权。

地方政府的税收自主权，指的是地方政府在多大程度上拥有税权，体现在税收“三权”的各个侧面上。地方有自主权不意味完全无约束的绝对自由。美国州宪法中会规定房地产税的课税范围、税前扣除、税后减免及税率决定方式等。地方在这个范围内实施。日本和韩国的房地产税税率、计税依据、减免和收入归属都是由中央政府决定，地方政府在税率和税收征管上有一定的自主权，但不是太大。英国为单一制国家，包含苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰几个部分，尽管各地关于房地产税的设计有一定差异，但框架基本相同，税权最终来源于中央。20世纪90年代前后地方税改革即由中央政府主导。世界各国地方关于房地产税的自主权不一，这与各国国情和历史息息相关。

(二)多级政府关于房地产税税权配置的案例

关于房地产税在地方上的自主权，以下列举几个案例借以说明问题。案例之一是美国加利福尼亚州(加州)的第十三号提案。该提案的重点如下：1975年3月1日前购买的房地产以该时点的市场价值为基准；提案实施后发生交易的房地产以交易日的市场价值为准；提案实施后，财产评估值的涨幅以每年2%为限，或者以通货膨胀的年上涨幅度为限，两者间取低值。这个方案导致同样的房地产因为购买时点在同一辖区面临不同的税负，非常不公平；就其经济效应看，也限制经济要素的流动性，带来效率损失(任强等，2021[15])。按道理说这种政策由公众投票通过并实施，但实施前后的过程说明了“非理性”的民主带来了结果。我国是单一制国家，若房地产税在我国实施，务必要在充分研究各国经验教训的基础上由中央政府把握给与地方自主的点和程度。

案例之二是日本固定资产税关于税率和税基评估政策的实践。长期以来，日本固定资产税的标准税率为1.4%。但是，房价跨时期有涨有落，不同区域房价也高低不一。为规避房价巨幅波动带来的冲击，同时，也为减轻高房价地区税收给纳税人带来的痛感，地方政府采取调低“事实”评估比率的办法。1979年，基于房地产税的评估价为官方评估市场价的比率，全国平均为61.4%；到了1991年，房价上升很快，这个比率下降到了36.3%。1991年，高房价的东京几个特别区的比率平均为21.9%，大阪市为14.6%，而其他房价没这么高的城市，这一比率为50%(Ishi，1991[10])。显然，需要给地方政府调整名义税率的自主权；如果名义税率限制过严，需要给地方政府调整评估比率的自主权，以统一调整市场价和评估价的偏离程度。

案例之三是韩国建立全国统一不动产价值评估系统的实践。1989年前，负责韩国不动产价值评估事务的涉及多个部门。涉及地方税的由内务部(Ministry of Interior)、涉及国税的由财政部(Ministry of Finance)、涉及土地房屋补偿的由建设部(Ministry of Construction)、涉及抵押的由不动产评估委员会(Korea Appraisal Board)来评估。自1989年开始，韩国开始整合全国土地价值评估系统，并在2005年整合包含住房在内的全国不动产价值评估系统。以2018年情况为例，中央政府先在全国选择50万块参考地，并评估其市场价值；之后，由地方政府参照参考地的评估价值评估全国3 200万块不动产的价值。在这个过程中，评估标准和规范由中央制定，评估过程由中央监管。集成化的评估为包含地方财产税和综合不动产税税基评估在内的60项公共事务提供依据。在评估征管过程中，韩国有集中、也有分散。(9)来源：https：//www.oicrf.org/-/korea-s-mass-assessment-system-of-land-pricing-for-taxation-utilizing-ict。尽管房地产税为地方税，中央政府在评估事项中不介入也可以实现其功能，如美国。但若房地产税在地方多级政府共享(收入分享或税基分享)时，在评估问题上适当集中有利于更好发挥规模效应。

在房地产税税政上要恰当寻求集权与分权的边界。如在我国实施，需要赋予地方一定的自主权。我国是单一制国家，最高权力机关为人民代表大会。我国《立法法》第八条规定，“下列事项只能制定法律：…税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。”法律可以在自由度上赋予地方不小的空间和幅度，并由地方自行决定。然而，如何开征？税前减免和税收免除如何确定？在这些问题上，需要保持一定的集中。中央政府要发挥我国制度优势，在研究各国经验和教训的基础上，确定地方政府政策设计上的正面和负面清单，保持一定的掌控力，但又给与一定的自主度。

五、房地产税：宽税基还是窄税基？

(一)“宽税基”和“窄税基”

税基指的是行政区域内予以课税的个体基数之和。如果是从价税，则指的是课税客体的价值之和。税基有潜在税基和实际税基之分。潜在税基指的是如果没有任何减免时，所有课税客体的价值之和。实际税基指的是在有减免时，实际课税客体的价值之和。实际税基越接近潜在税基，则越是“宽税基”；实际税基占潜在税基比例较小，则越是“窄税基”。在房地产税是“宽税基”的情况下，绝大多数房地产的价值都在实际税基内；在“窄税基”的情况下，由于部分类型、部分比例或额度房地产价值被扣除或免除，导致只有较小部分价值保留在房地产税的实际基数之内。

以获取收入为目的的房地产税往往是宽税基的。以调节为目的房地产税往往是窄税基的。房地产税税基的宽窄取决于房地产税政策希望实现的目标。在技术细节上，受税前和税后减免因素的影响。

(二)我国实施宽税基房地产税的缘由

本文讨论的房地产税是希望房地产税以宽税基存在，下面几条的意见都指向宽税基的房地产税。

第一，房地产作为家庭财富的重要组成部分，增加对存量财富的课税，有助于完善税制结构。

第二，房地产税是附加在房地产上的后置性每年需要征收的税收，增加后置性年度税收的同时势必影响前置一次性的土地收入。对政府来说，同一块土地的收入在多个时间区间进行平滑化处理，有利于改变政府行为方式，缓和即期“竭泽而渔”的行为，有利于形成通过提高公共服务提升土地价值进而房地产税收入的正向循环(任强等，2017[16]；邵磊等，2020[17])。

第三，房地产税倒逼政府提高整体绩效和不动产管理水平。房地产税“痛感”较强，纳税人势必要求基层政府预算透明和提高基层治理水平；同时，房地产税的实施，要求政府完善不动产评估、统计等机制，使其成为宏观调控和完善国家治理的高质量抓手。

第四，房地产税可以作为促进房地产业良性循环和健康发展的基础性制度和长效机制。尽管有房地产税的国家也可能有泡沫的存在，但税收成本的增加可以加大一部分持有成本，对泡沫的存在起到负向作用。

一个完善的治理工具可能需要多代人的努力才能形成，应做好房地产税税基评估、政策研究工作，稳步推进，在宽税基的基础上从低实际税率和可接受的税负起步。

六、房地产税的税前减免：广覆盖还是靶向低收入？

(一)房地产税是“对物税”，还是“对人税”？

“对物税”的课税对象是物，不考虑人的因素。货物和劳务税是典型的“对物税”，税收缴纳和人没有太大的关系。“对人税”的课税对象是人(含家庭)，同样的课税客体，应纳税款会因个人情况而异，如个人所得税。

房地产税可以设计成“对物税”，也可以与人有一定的关联，并演变为“对人税”。假若缴纳“房地产税”的多少仅与房地产及所处的区域有关系，而与持有该房地产的人没有任何关系，则该房地产税就是完全的对物税，如韩国的地方财产税；假若中高收入人群正常缴税，低收入人群有适当减免，自住和业主退休有减免，则房地产税就有一定“人”的因素在内，如美国不少州的房地产税；假若房地产税的设计主要是基于人的因素，则更像是“对人税”，如韩国的综合不动产税，以家庭或人为单位纳税。总体来看，基于收入为目的的房地产税更像是“对物税”，而基于调控为目的的房地产税更像是“对人税”。

(二)房地产税政策中对人的因素的考虑

为了提高房地产税的可接受度，在关于我国未来房地产税政策的讨论中附加了不少对人的考虑。其中，税前减免是讨论的核心之一。笔者总结了目前税前减免的几种说法，并标识为“面积减免”“价值减免”“套数减免”和“单价起征点”(10)“单价起征点”不是考虑人的因素。四种(见表1)。每一种减免税下，又可能分为多种方式。其中，前三大类是基于“对人税”的设计。这些减免政策考虑添加了不少调节因素，实施后也会对人的行为产生不少影响。

以“面积减免”说中按家庭赋予定额减免面积为例，笔者虚拟了一个案例。假设甲在北京市西城区居住，30年前单位分了一套100平方米的住房，按照7万元/平方米的价格计算，该住房市值700万元；乙在北京市延庆区居住，30年前从单位分到一套110平方米的住房，按照2万元/平方米的价格计算，该住房市值220万元。在20世纪末住房改革时，甲和乙从单位(政府)购得住房产权，但价格相差不大。假若北京市政府规定减免面积为100平方米/户，那么，甲虽然住在市中心，房价也比较高，但因为住房面积小于免征面积，不需要缴纳房地产税；乙尽管住在距离核心区域较远的地方，房子价值也较低，但因为面积较大，需要缴纳房地产税。显然，乙会质疑该房地产税减免政策中的公平问题。

再以“套数减免”说中按家庭人口赋予减免套数(“见证就免”)为例。假设甲乙两个家庭在北京各拥有三套住宅，该地规定可按家庭人口数免予征收与家庭人口数一致的住房。甲在二环内拥有一套200平方米的别墅，并在远郊拥有2套各为50平方米的公寓；乙在远郊拥有三套均为50平方米的公寓。两个家庭都是夫妇二人，子女均已单独立户。按照政策，甲选择远郊一套50平方米的公寓作为纳税对象，乙同时也选择一套50平方米的公寓作为纳税对象。两个家庭财富差距很大，纳税基本一致。

如此种种，四种减免类型表面上看貌似公平，公众讨论时也易于被接受。然而，一旦实施后续必出现各种质疑。实际享受政策优惠的不是真正的低收入人群。长期看，会给税收公平和经济效率带来负向影响，给后续的政策执行埋下不稳定的伏笔。我们总体认为，房地产税的设计更应接近“对物税”特征，如需在税收减免中考虑“人”的因素，则应真正靶向低收入人群，而非上述的广覆盖。

七、房地产税与收入分配

(一)房地产税：基于效率还是收入分配

研究房地产税与财政的关系，一般都从Tiebout(1956)[11]模型说起。他在观察美国基层政府运行事实的基础上，进行高度抽象。他试图说明基层政府如何通过“类市场”的方法使得基层公共服务的提供能够满足多样化的需求，实现配置效率。Oates(1969)[12]通过实证说明，使得美国基层政府收支关联的税是房地产税；Hamilton(1975)[13]继续完善，说明规划限制(Zoning)与房地产税的交互作用使得辖区公共服务成本在家庭之间的分配满足最低标准以实现效率。Tiebout-Oates-Hamilton模型中描述的基层政府实际是个俱乐部。俱乐部内的家庭是相对同质的(Homogeneous)，而不同俱乐部之间是异质的(Heterogenous)。居民在不同俱乐部之间进行选择，多获得公共服务收益、多付出成本；少获得公共服务收益、少付出成本。类同个人购买私人物品：有人花费较高的价格购买奢侈消费品，而另一些人花费较低的价格购买廉价消费品。因而，有专家分析房地产税是受益税，税收与公共服务成本相互关联，影响房地产税与收入分配好像没有什么太大的意义。

在研究“极小”的俱乐部政府公共服务提供时，Tiebout-Oates-Hamilton模型比较具备解释力。然而，房地产税有时也被覆盖人口更多、内部人口异质性更强、服务面积更广的(上级)政府所使用，高度抽象的理论和现实有一定的距离。

(二)房地产税与税负转嫁、税收归宿

由于存在税负转嫁，假定缴纳房地产税的人就是直接承担房地产税的人过于简单。关于房地产税的税负转嫁和税收归属，主要有三个观点，分别是：消费税观点(Excise tax)、资本税(Capital tax)观点及受益税观点(Benefit View)(Zodrow，2011[18])。消费税观点从局部均衡视角分析房地产税归属，认为针对土地部分的房地产税由征税时的所有者负担，而地上建筑物部分的房地产税由承租人负担。资本税观点从一般均衡视角分析归属问题，认为房地产税是对资本这种要素的课税。一般意义上看，资本税会降低资本的收益率。然而，由于房地产税的税率并非各地或所有类型房地产都一致，资本税观点认为这会视要素的流动性产生一般均衡效应。受益税观点体现在上文中的Tiebout-Oates-Hamilton模型中，将公共服务因素考虑进来，认为房地产税是对享受地方公共服务的收费。事实上，三种观点各有其道理，会在不同情形下予以体现。如从消费税观点和资本税观点看，房地产税是会转嫁的，因而，研究房地产税与收入分配的关系时必须找到谁是真正的承担者；如从受益税观点看，如上文所述似乎没有必要研究房地产税与收入分配的关系。尽管如此，也有一些研究在强假设下研究房地产税与收入分配的关系。

(三)房地产税与缩小收入分配差异和税收公平

关于房地产税与收入分配，需要区分两个角度。角度一：房地产税是否有利于缩小收入分配差异？考虑视角是税收均等。衡量上看，可以使用基尼系数，预期征税后的基尼系数小于征税前的基尼系数。角度二：房地产税是否有利于税收公平？即是否收入多的缴纳房地房产税的额度占收入比重越大(11)关于税收公平中“收入”的衡量，有当年家庭年收入、家庭永久收入等不同衡量办法。。即，房地产税是累进的(Progressive)，还是累退的(Regressive)。衡量上看，可以通过Suits指数(Suits，1977[19])、Kakawani指数(Kakwani，1977[20])或回归的方式进行(如Amornsiripanitch，2020[21])。两个视角不同，但在不少情况下方向一致。

房地产税在多大程度上影响收入分配？这取决于多个因素，即房地产税的税制要素、收入和财富分配的初始状况等。假如随着家庭收入的提高，以房地产形式存在的财富占家庭总财富的比重逐步降低，那么，同一比例没有任何减免的房地产税有可能恶化收入分配，有可能既会拉大税后基尼系数，也会使税收呈现出累退性的特征。我们使用《中国家庭追踪调查》(2018)年数据静态模拟发现：(1)随着家庭收入的提高，我国家庭房地产价值占家庭总资产的比重不断提高。(2)在全国实际税率为0.245%(即税收除以房地产价值)的情况下，假若没有减免，则税后基尼系数较税前有所扩大，同时S指数和K指数都为负。换句话说，一点减免都没有的房地产税政策既恶化了收入分配，同时也使得房地产税呈现累退性。(3)在此基础上，如果加入一定的断路器(Circuit Breaker)政策(Bowman等，2019[22])，即添加针对低收入者的税后减免，则税后基尼系数有可能缩小，同时，也可能使得房地产税变成累退。实际结果如何，仍取决于断路器政策的具体技术设置。张平和侯一麟(2016)[23]利用中国家庭金融调查(2011)数据进行模拟，并以0.5%的实际税率分三种方案进行测算，他们发现有利于累进的方案排序为“按人均价值(各省份2011年住房销售平均单价乘以30平方米)减免”、“家庭首套减免”和“按人均面积(30平方米)减免”。

对于国外房地产税制要素设计如何影响收入分配，以Plummer(2003)[24]的研究为例说明。Plummer(2003)[24]对美国得克萨斯州达拉斯县(Dallas County)域内房地产税的累进性和累退性进行测度。在达拉斯县域内的每处房地产至少需要缴纳县、市(City)和学区(School District)的房地产税(12)关于美国县、市和学区关系的分析，见马海涛和任强(2015)[25]的简要分析。。他所研究的样本分属于县域内25个市和15个学区。由于联邦政府个人所得税对房地产税有税前扣除政策，他在研究中还考虑了联邦个人所得税税前扣除对房地产税实际负担的影响。总的结论为：三类房地产税之和在居民之间基本是比例的(Proportional)，稍微有一点累进；如果分别看县房地产税、市房地产税和学区房地产税，则除了市房地产税稍微有一些累退，其他两种基本是比例的，稍微有一点累进。至于为何呈现这种现象，跟自住减免政策、老年人减免政策和房地产税的联邦个人所得税税前扣除政策等息息相关。有些政策貌似公平，反而还会增加累退性，如联邦个人所得税对房地产税税前抵扣的政策。享受抵扣及个人所得税边际税率较高的不少都是高收入阶层。Plummer(2003)[24]的研究说明，不能泛泛说房地产税是累进还是累退的，必须得看税前扣除政策和税后减免政策等。

财政在调节收入分配上发力，要靠收和支两个方面(13)《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(2020年5月11日)指出，要“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制”。。“收”方面有所得税、货物和劳务税及财产税等；社会保障中的社会保险(五险一金)收支都发力，其中的社会救济和社会福利在“支”上发力；转移支付指的是政府间尤其是上级政府对下级政府的资金往来，主要在区域之间实现再分配。不同收支手段在收入再分配问题上被赋予的权重会有不同。在个人所得税和社会保障之间的比较方面，岳希明和种聪(2020)[26]利用《中国家庭收入调查》(CHIP2018)发现：我国居民获得的来自政府的社会保障支出具有缩小收入差距的作用，且非常明显；而个人所得税的作用较小，社会保障缴费的分配效应甚至为负。如将各种收支工具在再分配上的效果上进行排序，需要更多实证方面的证据。政府实际上也在多管发力，不断探索，以形成“体现效率、促进公平的收入分配制度”。

关于房地产税在收入再分配中的作用，本研究主要的看法是：房地产税政策首先不是为收入分配政策而生，但在政策设计中应注意房地产税的再分配效果，尤其是在税制设计中考虑税收政策实施对低收入者的影响。

八、房地产税是一项基础制度

(一)我国房地产行业的发展与政策

房地产行业发展与所处经济发展阶段息息相关。我国改革开放后经济活力大大激活，我国作为新兴经济体成为世界各国投资者争相投资的对象和沃土。作为生产活动必需但又相对稀缺的土地资源自然愈发显得价值更高。在存在升值预期并有借贷市场的情况下，房地产成为投资的热门对象。房地产行业的发展还带动着建筑、金融、家电和装修等行业，其重要性越来越突出并成为经济的支柱产业。房地产行业下滑对经济带来的负面连锁反应是决策者和学术界担心的后果，我国经济一定程度上形成路径依赖。正因为如此，在经济并房地产市场下滑时，往往信贷等房地产调控政策放松；在经济并房价上涨较快时，房地产调控政策收紧。

无论是处于强劲增长势头的新兴经济体，还是稳定发展的成熟发达的经济体，都希望建立促进房地产市场健康发展的基础性制度和长效机制(14)2016年年底中央经济工作会议首次提出，“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。”2021年中央经济工作会议再次重申，“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加强预期引导，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。”。金融、土地、财税、投资、立法和保障性住房等是各国促进房地产市场健康发展的工具。但由于各国情况不同，不同工具的使用效力不同。

(二)房地产税与基础性制度和长效机制

与房地产相关的税收大概有三类：以交易额为课税对象的货物和劳务税，如我国目前的增值税；以所得额为课税对象的所得税，企业所得税、个人所得税和土地增值税(实质是特定行业的附加所得税)；房地产保有环节的财产税(1986版的房产税、1988版的城镇土地使用税和2011版沪渝两市的试点房产税)。

关于税收和房地产市场及泡沫的关系，Miao(2015)[27]建立了一个信贷推动的资产泡沫理论框架，发现：只要税率足够高，房地产税和托宾税(即对收入额为依据的课税)可以抑制房地产泡沫。Wan(2018)[28][29]借鉴金融资产泡沫问题的相关研究，将其运用到房地产领域。他认为，在多期情况下，不论是托宾税、所得税还是房地产税都能够抑制泡沫。当然，前提同样是税率必须达到一定的水平。他们在模型中所称房地产税是直接按照房地产价值并配以适当的税率的类型，属于理论上宽税基的房地产税，不是类似上海和重庆试点的窄税基房地产税。

也有一些实证研究探讨税收和房地产市场及泡沫的关系。Van den Noord(2005)[30]从与住房相关的个人所得税与房地产税政策宽松程度分析税收与房地产市场波动之间的关系。理论上看，税收政策越是宽松，房地产需求对房地产价格的弹性越大，房地产市场越容易波动。实证上，他用个人所得税住房贷款利息扣除(Deduction)或抵免(Credit)程度高低、对住房估算租金(Imputed Income)是否征所得税或房地产税税负高低进行衡量。综合各种因素，作者计算了个人所得税和房地产税的税收楔子(Tax Wedge)。他发现：税收楔子越大，房地产行业的波动程度越小，比较典型的是德国和法国两个国家。Blöchliger等(2015)[31]对OECD国家房地产税与房地产价格间的关系进行了研究。他们发现房地产税收入占GDP比重与房地产价格增速和波动呈现出负相关关系。

综合相关理论及实证研究，宽税基的房地产税有助于在长期弱化泡沫。房地产税可以成为促进房地产业良性循环和健康发展的基础性制度和长效机制之一。

九、房地产税与泡沫根治

(一)泡沫、房地产泡沫

市场经济下，价格反映供需。当较多投机需求掺入其中导致价格上扬并偏离经济支撑时会产生泡沫。当泡沫较大时，会带动各种生产要素过分投入该物品的生产；而当泡沫破灭时，过度供给的物品并非经济体真实需要的物品，此时已经投入的各种生产要素形成了低效率供给。不仅如此，泡沫产生后，过多的金融资本和实物资本聚集在泡沫产生行业，还会挤压其他行业的生存空间。因而，泡沫的产生和破灭会破坏社会生产，产生无效率的供给，其被形象地视为经济中的“癌症”(Wan，2018[28])。

在新兴经济体的上升期，经济的潜在增长会使得投资者预期供给弹性较小的房地产的价值会更快地增长。比较宽松的借贷约束进一步会助推房地产价值更快增长的预期，这样，房地产市场上的投机行为会进一步加剧。房地产市场的泡沫还会挤占实体经济的资金，因为信贷机构的信用额度都用于房地产行业，从而对实体经济产生挤压。

(二)有房地产税国家和地区的房地产泡沫

世界不少国家和地区有房地产税，历史上也确实存在房地产泡沫。美国的房地产税占房地产价值的1%左右，占家庭税前收入的3%左右。2008年美国“次贷”危机中的次级债主要投向就是房地产贷款。当较大比例借款人的收入不足以按时偿还贷款时，“次贷”危机爆发了。可见，有房地产税的国家，也可能存在房地产泡沫。

一些文献提到，正是因为日本20世纪90年代初开征了房地产税才导致彼时房地产泡沫的破灭。实际上，这是不正确的。日本一桥大学财政学家石弘光佐证，20世纪80年代，日本经历了二战后的第3波房价高速增长，城市区域房价在1985年至1990年期间平均增长了3倍(Ishi，1991[10])。日本政府希望通过房地产税改革抑制高速增长的房价。具体措施之一是调整房地产税的计税依据，而不是开征房地产税。早在二战后，日本政府一定程度上借鉴夏普(Shoup)代表团的建议，改革并建立了日本现行房地产税的框架(任强等，2018[32])。石弘光指出，20世纪80年代日本实施的宽松货币政策(“Easy money”Policy)是房地产市场泡沫形成的重要因素。到1990年，货币政策趋紧的时候，房地产泡沫开始破裂。事实上，在日本一揽子房地产税收改革于1991年4月生效时，日本房地产价格已经走在下坡路上了。当然，一揽子房地产税收改革对房价下降有无进一步助推作用，尚需要相应研究进一步证实，但房地产泡沫形成的诱因显然不是因为没有房地产税，房地产泡沫的破裂也不是归咎于房地产税本身。

作为新兴经济体，韩国在21世纪初也经历了房地产市场的高速增长。在房地产市场高速增长前，韩国也有房地产税。再看一下我国的香港特别行政区。殖民统治时期，英国将房地产税移植到香港，当地将其称之为差饷(Rates)(Nissim，2021[33])。后续香港依旧出现了高房价，即便现在也房价不菲。

实践表明，有房地产税的国家和地区，也可能存在房地产“泡沫”。如果非从房地产税找原因的话，或许是因为房地产税不够“重”。

(三)房地产税开征与即期投资者情绪

据统计，2021年年末，我国金融机构人民币各项贷款余额192.69万亿元，房地产贷款余额52.17万亿元。房地产市场贷款占各项贷款余额的1/4强。部分贷款流到卖方，即房地产开发企业，部分流到买方。买卖方一定程度上存在着投机倾向。持有成本的增加会增加居住成本、投资成本并影响投资或投机预期，从而会影响房地产市场的风向，并会影响到金融流域及其他领域。

目前，确有一些关于房地产税政策在“从无到有”过程中对房地产价格影响的研究，如刘甲炎和范子英(2013)[34]、Bai等(2014)[35]、Du和Zhang(2015)[36]、Økland(2020)[37]和Jiang等(2019)[38]等。这些研究大多使用准实验的方法，研究房地产税政策变化对某地区的冲击。前三个研究专门针对我国上海和重庆的2011年房产税。这三个研究得出的结论不完全相同。譬如Bai等(2014)[35]发现：重庆试点的房产税反而抬高了平均房价，主要原因就在于重庆试点房产税中100平方米免税面积所致，税制设计诱使投资从高端移到中低端住房。Økland(2020)[37]研究了2016年挪威首都奥斯陆引入房地产税后对房地产价格的影响。与上海和重庆房地产税的大比例减免类似，奥斯陆的房地产税在计税依据(计税依据为实际房价的80%)上设置400万挪威克郎，将很大一部分课税对象排除除外。奥斯陆的税率也不高，2016年为千分之二，2017年升至千分之三。对奥斯陆的实证研究发现：房地产税开征后，房地产价格基本没有多大的变化。作者分析，这或许是跟“蜻蜓点水”式的政策有关，纳税人并没有征税带来的疼痛感觉。Jiang等(2019)[38]使用一般均衡模型专门针对我国情境，模拟房地产税开征的经济效果。他们假设在2025年全国按照1.5%的税率征收房地产税，模拟结果显示房价在当年会下降36.1%。

综合八、九两个部分的分析，我们认为：房地产泡沫的产生不是因为没有房地产税，抑制泡沫也不能寄希望于房地产税。当然，宽税基的房地产税有助于在长期弱化泡沫，应当作为一项基础制度。在实施过程中，应注意选择政策出台和实施时机，尤其避免多重紧缩政策叠加和经济下滑带来的剧烈冲击，从低税率做起。

十、结语

2003年以来，国内学术界和智库圈及政策研究部门对要不要开征、如何开始和怎么开征等问题仍存多重疑惑和质疑。这些若不讲清、阐明，不利于下一步税制改革的推进。笔者发现确实一些研究和实践正在推进，不过也发现一些讨论又回到多年前的原点。因而，有必要继续将相关问题进一步讲清楚、说明白。

本文对涉及房地产税政策的八个方面进行分析。总体结论是建议实施宽税基的房地产税。在一个较长的时期，实施宽税基并辅之以从低变高的税率，房地产税收入比重逐步提高，税制结构更加完善。宽税基的房地产税实施后，收入归于地方。在中央适当把握赋权的点和程度后，地方政府在税权上要有一定的自主性。在房地产税减免政策上，做好测算，重点靶向低收入家庭。房地产税的存在和泡沫有一定负向关系，但不是抑制泡沫的最根本因素。从长期看，可以逐步增加保有环节税收使之成为促进房地产业良性循环和健康发展的基础性制度和长效机制之一。