地方官员变更、政策不确定性与住宅用地出让价格

杨 超 李少勋 孙 聪 凌爱凡

一、引言

在行政分权体制之下，地方政府拥有一定的经济自主决策权，并根据中央政府的决策执行适合地方发展的政策，在这一过程中，地方官员扮演了十分重要的角色。地方政府的主政官员作为掌舵人，承担了一个城市在社会进步、民生改善、经济发展等多方面的主要责任，并对政策制定、落实有决定性作用，其执政风格、政策偏好会对当地各个经济主体产生深远影响(周黎安，2007[1]；曹春方，2013[2])。由于不同的官员具有客观存在的异质性差异，诸如从政经历、政策偏好、学历、年龄等的不同使得每个官员在其任期内采取不同的执政策略，地方官员的更替可能导致当地政府的政策不确定性，并且可能对地区经济产生影响(Piotroski和Zhang，2014[3]；李挺等，2022[4])。

官员变更之后，随着新任官员对任职城市的熟悉和工作交接的完成，政府职能经过“过渡期”来到了平稳期，官员也开启了任期内的执政轨迹。由于我国特殊的晋升制度，经济增速指标在对地方官员的执政成效考核中起决定作用，使得官员有很强的动力推动辖区经济发展。周黎安(2007)[1]揭示了我国官员晋升激励与经济发展的关系，他认为以经济增长为核心的“晋升锦标赛”是造就中国经济腾飞奇迹的重要推动力，官员上任后的行为受到晋升激励的影响。在晋升激励的作用下，官员上任后会从多个方面推动地区经济的发展，其中包括刺激银行信贷投放、扩张城市建设用地、增加政府支出等手段(Cao等，2019[5]；Zhang，2020[6])。

我国的城市化进程中，土地市场的形成与发展发挥了重要作用。中国地方政府通过出让土地获取土地出让金的方式增加财政收入，形成“土地财政”。统计数据显示，各地方政府土地出让金额逐年增加，2001年全国土地出让收入不到1 300亿元，而到了2021年，这一数字变为8.705 1万亿元，20年间土地出让收入增长了近70倍。地方政府凭借对一级土地市场的垄断权完成城市化所需的资本积累，在此过程中土地市场为经济发展提供了强大的动力。我国城市土地为国家所有，掌握在地方政府手中，政府与土地市场紧密的关系使得土地市场容易受到政府换届的影响。

本文以住宅用地作为切入点，检验地方官员变更对土地价格的影响。实证发现，在官员变更的当期，住宅用地出让价格显著下降，并且当官员异地升迁或者非正常变更时，土地出让价格下降幅度更大，而较高的市场化水平弱化了官员变更对住宅用地出让价格的负向影响。在新任官员上任后的前两年住宅用地价格将显著升高，不过土地价格的增长趋势随着官员即将离任而减弱。

本文的贡献主要体现在以下几个方面：首先，现有关于地方官员对土地市场影响的文献，多采用省级或城市年度面板数据研究官员晋升激励对土地出让面积的影响(张莉等，2013[7]；余靖雯等，2015[8]；王梅婷和张清勇，2017[9])，但并未就土地价格的波动做出深入分析。与本文研究最为相近的是田文佳等(2019)[10]的研究，其研究发现地方政府官员上任初期为了招商引资，低价出让工业土地，且官员任期与工业用地价格呈U型关系。但鲜有文献从官员变更的角度对住宅用地价格的波动做出解释，考虑到地方政府出让工业用地和住宅用地的不同考量，研究地方官员对住宅用地的出让策略仍有积极意义。其次，本文进一步探讨了官员来源、去向、非正常变更、卸任时任期、市场化水平和经济增长压力对官员变更与土地价格之间关系的异质性影响，丰富了地方官员变更的相关研究。最后，本文的研究也具有一定现实意义，从土地价格变化可以发现，地方政府官员变更对辖区内土地价格造成显著影响，说明地方政府官员的本身特征会对区域内土地市场产生显著影响，从而说明了推进市场化改革的必要性，也与“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的主张相吻合。

本文的结构安排如下：第二部分介绍了相关的制度背景；第三部分为相关文献回顾并提出假设；第四部分介绍了本文的数据和相关变量的定义，并且进行了描述性统计；第五部分是实证结果及稳健性检验；第六部分是对研究问题的进一步分析；第七部分是本文的结论与启示。

二、制度背景

(一)土地制度

1.土地财政。

改革开放以前，我国土地转让是通过行政无偿划拨的。1979年之后我国开始了有偿出让土地的试点，1987年深圳分别以协议出让、公开招标和公开拍卖的方式有偿出让了三块住宅用地50年的使用权。1987年12月29日，广东省第六届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《深圳特区土地管理条例》规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”，正式明确了国有土地有偿出让的基本架构。之后深圳特区这一土地出让制度向全国推广，各地逐步颁布了土地有偿出让的相关文件，有偿土地出让在全国全面地展开，并成为我国城市化建设资金的重要来源。

1989年9月26日财政部颁布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定“国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上交财政。上交财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门”，因此土地出让收入成为地方财政收入的一部分。1992年，财政部发布《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，将土地出让收入中上缴中央政府的部分减少到5%。1994年分税制改革之后，地方税收的大部分由中央政府所分享，而土地出让收入成为地方政府预算外收入，完全由地方政府管理使用。土地出让金成为地方财政收入的主要来源，地方政府为了获取城市建设的资金，对土地出让有很强的依赖性(崔华泰，2019[11])。

2.土地交易制度。

全国推行的土地出让制度使得地方政府可以采用协议出让、公开招标、拍卖等方式有偿出让国有土地。协议出让背后蕴含着利益交换等“潜规则”，容易造成市场资源配置低效、政府执政形象受损等问题(古志辉和李竑，2012[12]；张莉等，2013[7]；汪冲，2019[13]；田文佳等，2019[10])。20世纪90年代末，国土资源部发布《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》等文件，要求“进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围”，逐步推进土地市场的市场化进程。2004年4月1日，国土资源部、监察部联合发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，文件要求8月31日后，国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖和挂牌的公开方式进行，史称8.31大限。在此背景下，全国经营性土地使用权出让方式都变成了“招拍挂”，即所有经营性土地的使用权都以招标、拍卖和挂牌的公开方式出让，一定程度上减少了地方政府对土地市场的干预以及相关利益输送的发生。不过地方政府依然有决定以哪一种公开方式出让土地使用权的权利，并且可以确定土地出让的起拍价。“招拍挂”制度虽然促进了土地交易的市场化，但是土地出让过程仍然由地方政府的国土资源部门负责，在具体操作过程中仍然受到地方政府的控制，使得地方政府官员对土地市场仍然保持较强的干预能力(张莉等，2013[7]；杨广亮，2018[14]；杨超等，2019[15])。

(二)官员变更

改革开放至今，我国干部考核制度发生了多次变革。1979年中组部印发的《关于实行干部考核制度的意见》明确了干部评价考核条例，其后于1998年颁布的《党政领导干部考核工作暂行规定》与2009年发布的《党政领导班子和领导干部年度考核办法》更是在很长时间内提供了干部考核的重要制度保障，此类考核办法中关于地方官员的考核形式有平时考核、年度考核、专项考核和任期考核四种。从干部的思想政治建设、工作能力、政绩实效等方面对官员任职效能进行评价，实际上主要注重地区经济发展速度，其中最为直接的指标就是GDP增长率，这也形成了多数领导干部固有的政绩观。最新的干部考核办法是中共中央办公厅于2019年4月21日印发的《党政领导干部考核工作条例》，考核内容包括政治思想建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设以及作风建设，其中工作实绩体现在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等多个方面，可以发现最容易量化的经济建设指标依然在考核范围内。通过以上对干部考核体制的了解不难推测出官员上任后有很强的动机推动地区经济发展。

另外我国对于领导干部的任期、年龄也有官方文件予以规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十六条中规定“达到任职年龄界限或者退休年龄界限的”官员应该免去职务，而当前我国一般地级市领导干部的退休年龄为60岁，一届完整任期为5年。也就是说当官员任职期满5年可迎来新的变更机会，不过数据显示，大多数官员的任期未达到规定的5年就发生了变更。如图1所示，官员变更数量的峰值在其任期的第三年左右，大多数官员的任期处于3～4年之间，本文收集的市长和市委书记的平均任期分别为3.4年和3.8年。在有限的任期内，官员为了更快的经济增长可能会实行经济刺激政策，进而更依赖土地财政和房地产市场的发展(余靖雯等，2015[8])。

图1 官员职务变动时的任期

综上所述，本文认为经济增长指标是考核官员政绩的主要标尺，而土地市场对于地区短期经济的发展具有重要作用，不仅可以为城市建设提供资金支持，还可以刺激城市房地产市场的发展，进而促进城市经济的增长。因此我们认为，官员上任后可能会对土地市场施加干预，而晋升压力的不同使得地方官员对土地市场干预存在差异。本文将基于微观数据对上述论断进行检验，并做深入的分析。

三、文献综述与研究假设

(一)文献综述

目前学术界关于地方官员对地区经济发展影响的研究主要集中于两个方面：一方面着眼于官员更替所引起的政策不确定性的“辐射效应”，着重研究了企业、金融机构等辖区内的“政策受众”对于政府换届的反应；另一方面以官员晋升激励为核心，分析了官员上任之后如何推动经济发展，具体考察了地方政府投融资行为、企业各项经营活动、城商行信贷规模等在整个官员任期内的动态变化过程。

1.官员变更与政策不确定性。

政府官员是政府政策的制定者和执行者，对于国家和地方的日常事务、经济运行等具有关键引领作用。基于政府官员的领导作用，国内外学者探究了政府换届以及官员变更导致的政策不确定性对于全局以及区域内各经济变量的影响。国外研究发现，在主政官员发生变更或者国家大选时，公司将改变其投资规模和策略，采取更为保守的投资行为(Julio和Yook，2016[16]；Cao等，2019[17])。国内王贤彬等(2009)[18]发现省长、省委书记的变更会给地区经济发展带来短期的负面影响。徐业坤等(2013)[19]、曹春方(2013)[2]、才国伟等(2018)[20]和戴静等(2019)[21]发现地方主要官员的变更将导致政策不确定性的出现，使得民营企业的投资水平显著下降。除此之外，地方官员的更替还将增加公司经营风险(罗党论等，2016[22])和固有风险(Luo等，2017[23])、提高企业的盈余管理程度(陈德球和陈运森，2018[24])和代理成本(罗劲博和李小荣，2021[25])、降低上市公司的股利支付(雷光勇等，2015[26])、增加公司的税收规避行为(陈德球等，2016[27])和减少银行贷款规模(Cao等，2019[5])等方面。

上述文献中的理论逻辑都认为官员变更存在隐含的政策变动风险，个人特征各异的官员存在着不同的政策制定路线。因此，主政官员的变更将增加政策不确定性，公司将采取相应的避险行为，从而导致企业在运营过程中多方面决策的改变。

2.晋升激励。

晋升激励是指官员作为“理性经济人”，上任后将通过促进地区经济发展等方式谋求晋升，获取晋升机会的动力激励着政府官员利用职权推动地方经济发展。周黎安(2007)[1]认为干部考核制度形成了对地方官员的“晋升激励”，而晋升激励促使官员着力于提高辖区经济发展水平，也造就了中国经济的快速发展。后续研究聚焦于官员上任后对银行信贷、固定资产投资、地方债等方面的影响，如纪志宏等(2014)[28]发现地方官员在面临较大的晋升压力时会通过扩大城商行信贷规模的方式来推动地区经济发展，而且信贷规模与官员年龄呈倒U型关系。谭之博和周黎安(2015)[29]也发现省级信贷投放与固定资产投资规模和省长的任期呈倒U型关系，转折点也出现在官员晋升激励强弱变化的节点。

晋升激励形成了地方官员对于经济增长的共同诉求(王梅婷和张清勇，2017[9]；Meng等，2019[30]；田文佳等，2019[10]；陈秋平等，2019[31])，掌握行政权力的官员将通过调整相应的政策并作用于企业、银行、地方投融资平台、城市规划等来实现经济发展目标，同时晋升激励强弱的变动也影响着官员施加行政干预的力度，从而表现为企业投资水平、银行贷款规模、政府财政支出等变量随官员任期呈倒U型关系。

3.土地出让。

自1994年分税制改革之后，地方税收的大部分被中央政府分享，再加上中央事权下放令地方政府拥有管理地区事务权力的同时承担了辖区经济发展建设的重任，面对“入不敷出”的困境局面，土地出让收入成为地方政府主要收入来源之一。分税制改革把土地出让金划拨给地方政府所有，土地出让金作为预算外收入是地方政府重要的财政收入来源。随着城市化的进程加快，土地价值上升，“土地财政”得以延续和发展。现有文献认为“土地财政”是中国经济发展的推进剂，对推动地区经济发展发挥了至关重要的作用(郑玉歆，2016[32])。此外，1994年推出的《预算法》使得地方性融资平台成为地方政府获取城市建设资金的重要渠道，土地抵押成为融资平台获取资金的重要方式，地方政府也依赖于土地出让、土地抵押的城市发展模式(常晨和陆铭，2017[33])，如张莉等(2013)[7]通过研究发现本地晋升的官员具有更大的合谋可能性，并倾向于多出让土地来增加财政收入。张莉等(2018)[34]认为通过推高城市土地价格可以获取更高的土地出让收入，同时抵押物价值的上升可以延续土地抵押的融资方式，使得地方政府对推高可供出让、抵押的土地的价格具有内在驱动力。

也有文献从“以地引资”的角度解释地方政府出让土地的行为。如张莉等(2011)[35]发现在以GDP为考核指标的晋升激励下，地方政府官员热衷于通过出让土地招商引资。王媛和杨广亮(2016)[36]发现城市禀赋越差，地方政府越倾向于干预土地市场，以促进区域经济发展。田文佳等(2019)[10]认为地方政府官员将土地作为招商引资的工具，出于晋升激励在上任初期不断压低工业用地价格，当任期超过临界值后，工业用地价格逐渐上升。

另有文献研究了地方政府在土地出让市场的差异化出让方式，认为地方政府在出让工业用地和商住用地之间有着不同的考量，造成了不同用途的土地的价格扭曲(Yang等，2014[37]；Huang等，2017[38])。本文希望通过微观交易数据，深入研究官员变更、任期对住宅用地价格的影响，揭示官员在其任期内执政动机的变化。

(二)理论分析

我国拥有较为独特的政治体制，中央政府与地方政府实施行政分权的阶梯式权力架构，地方政府对辖区经济享有自主管控权力，使得地方政府主政官员的更替容易导致政府政策出现不确定性(罗党论等，2016[22]；Luo等，2017[23]；李挺等，2022[4])。企业作为辖区经济发展的重要组成部分，其正常经营需要一个稳定的政商环境，倾向于在具有产业扶持政策和政企关系稳定的城市投资。

由于地方官员本身是异质性的，不同官员的个人能力、偏好、激励约束等都存在较大差异，使得其政策也会有所不同。因此，官员变更通常伴随未来政府政策的不确定性(Julio和Yook，2012[39]；徐业坤等，2013[19]；曹春方，2013[2]；罗党论等，2016[22]；陈德球等，2016[27])。而且新旧政策还存在不同程度的衔接障碍，因此在新任官员政策导向不明晰的情况下，企业的决策也具有极大的不确定性。不确定性增加了等待新信息的价值，降低了公司决策的信息质量，增加了外部融资成本，导致企业收益的未来不确定性。这些不确定性增加了企业决策风险和等待价值，企业面对不确定环境会谨慎投资(Bloom等，2007[40])，而房地产企业更是如此。

我国地方政府对土地资源具有完全的话语权，土地的征用、审批、交易和定价的决定权都掌握在地方政府手中，使得在我国房地产开发运作过程中，地方政府的行政作用很大，房地产企业的发展严重依赖于地方政府政策(杨超等，2019[15])。当地方政府官员发生变更时，房地产企业可能改变对政府相关政策的风险预期，并采取暂时性的“保险措施”，减少其房地产投资，对于土地的需求将出现短暂的下降，进而可能降低土地价格。据此，提出如下假设：

假设1：官员变更将降低当期的土地出让价格。

我国现有的党政干部考核制度和中央政府对于人事任命的绝对权威促使地方官员为获得晋升机会而努力达到甚至超额完成上级政府对于GDP增速、基础建设、财政收入等指标的要求(Li和Zhou，2005[41])。

近些年来我国房地产业发展迅猛，已经成为我国经济增长的重要引擎之一，推动房地产开发已经成为地方政府刺激经济的重要手段，在以GDP增长为核心的考核机制下，地方政府官员有动机推动房地产市场发展，而地方政府对土地市场的控制为这种发展创造了条件(王媛和杨广亮，2016[36])。所以，为了促进当地经济发展从而实现好的治理绩效，地方政府官员有动力推动当地的房地产开发。

此外，如前文所言，1994年分税制改革之后，土地出让金成为地方财政收入的主要来源，地方政府为了获取城市建设的资金而依赖卖地收入，“土地财政”是地方经济发展的推进剂，对推动地区经济发展发挥了至关重要的作用。1994年推出的《预算法》使得地方性融资平台成为地方政府获取城市建设资金的重要渠道，而土地抵押成为融资平台获取资金的重要方式。地方政府依赖于土地出让、土地抵押等方式为城市发展筹集资金，使得地方政府有动力推高土地价格。据此，本文提出如下假设：

假设2：官员上任后将推高土地出让价格。

四、研究设计

(一)样本与数据

本文以2008—2016年97个主要城市的28 909条住宅用地微观交易数据为样本，数据来源于Wind数据库，该土地数据包括土地成交总价、土地面积、容积率、规划建筑面积、宗地位置等信息。地方官员变更数据来源于地方政府门户网站以及人民网，对于某些缺失的官员信息则通过谷歌、百度等网站进行检索补充。本文收集了331个城市2000—2016年的城市官员数据，包括市长、市委书记的变更时间、年龄、任期、上任来源、卸任去向等方面的信息(1)实证回归中，与微观土地数据、城市层面数据匹配后，最终包含97个主要城市的样本。。本文城市层面数据来自《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》，包括市辖区人口数量、人口自然增长率、GDP、财政收入和财政支出等数据。

表1报告了2000—2016年331个城市官员变更统计情况(2)官员异地变更统计中剔除了官员上任来源和卸任去向信息缺失的样本。其中，上任来源关注的是新上任官员的任职经历，当地方官员出现变更时，且新上任官员上一任职城市与现任职城市不一致，即新任官员是从其他城市调任过来的，则上任来源取值为1，否则为0。卸任去向关注的是卸任官员的任职去向，当地方官员出现变更时，且卸任官员下一任职城市与现任职城市不一致，即官员卸任后调任至另一城市，则卸任去向取值为1，否则为0。非正常变更是指如果市长(或市委书记)因为违纪、违法等原因被免职导致官员变更，则非正常变更取值为1，否则为0。。数据显示，17年内市长、市委书记分别发生1 530和1 415次变更，可以看到地方官员变更已成常态。另外新任官员超过半数调任来自其他城市，并且80%市委书记卸任后去往另一城市，说明官员异地交流也成为常态。

表1 各地地市级官员变更数量统计

(二)变量定义

1.被解释变量。

土地价格：土地总价与土地规划建筑面积之比，即楼面价，回归时取对数。

2.解释变量。

官员变更：本文借鉴Julio和Yook(2012)[31]、徐业坤和马光源(2019)[42]的研究，当交易土地所在城市市长或市委书记发生变更，则Turnover取值为1，否则取值为0(3)参照徐业坤和马光源(2019)[42]的研究，当官员卸任时间为1～6月时，则认为是当期卸任，当卸任时间为7～12月时，则认为是下一年卸任。，并且细分为市长变更Turnover_m和市委书记变更Turnover_s，详细定义如表2所示。

表2 主要变量定义

3.控制变量。

控制变量包括土地特征变量和城市特征变量，土地特征变量有土地面积、规划建筑面积、离城市中心距离、容积率等。城市特征变量包括城市GDP、财政收入、财政支出、固定资产投资、人口数量等。

相关变量的定义如表2所示。

(三)模型设定

本文利用以下计量模型进行主要回归分析：

Lnpriceict=α0+α1Turnoverct+β′Controlsict+city

+year+εict

(1)

其中：Lnpriceict为因变量，表示第t年c城市第i宗住宅用地出让价格的对数；Turnoverct为自变量，表示第t年c城市的地方官员变更，其中又细分为市长变更Turnover_mct、市委书记变更Turnover_sct；Controlsict表示一系列控制变量；Year和City表示年份和城市固定效应。

(四)描述性统计

表3报告了主要变量的描述性统计。从表中可以发现，住宅土地出让价格平均值为1 836.276，标准差为2 746.408 2，说明土地价格之间有较大差异。在样本中，发生官员变更的比例为35.76%，其中市长和市委书记变更的比例分别是23.98%和24.02%，反映出地方官员变动较为频繁。

表3 主要变量的描述性统计

五、实证结果分析

(一)官员变更与土地价格

表4报告了地方官员变更与土地价格的回归结果。在考虑了所有控制变量后，列(Ⅰ)显示相对于没有发生市长(或市委书记)变更的城市，官员变更使得土地价格下降4.43%。列(Ⅱ)和列(Ⅲ)分别给出了市长变更和市委书记变更对土地价格的影响，列(Ⅱ)的结果显示，相对于没有发生市长变更的城市，市长变更会使得土地价格下降4.27%，且结果在1%的水平显著；列(Ⅲ)的结果表明相对于没有发生市委书记变更的城市，市委书记变更使得土地价格显著下降3.38%。列(Ⅳ)报告了市长和市委书记同时变更(Turnover_both)的情形下，将降低当期土地价格4.19%。

表4 地方官员变更与土地价格

表4的结果表明地方官员变更对当期土地价格有显著负向影响。如前文所言，主政官员是地区政策的制定者和执行者，而不同官员有着不尽相同的个人风格，因此新旧官员的交替可能使得政策出现变动，导致政府政策出现不确定性。企业面对较大的政策不确定性时会减少投资规模。对于政策依赖度高的房地产企业来说，官员变更的当期，为了规避政策变动引起的投资风险，房地产企业会减少土地投资，土地需求减少将降低住宅用地出让价格，从而证实了假设1的预测，即官员变更将降低当期土地出让价格。

接下来，我们进一步检验地方官员上任后对其辖区内土地价格的影响。我们以地方官员的上任时间为界，检验其在上任当年、后一年和后两年，对辖区的土地价格影响。表5报告了回归结果(4)表中Turnover_mt-1表示市长变更前1年，Turnover_mt+1和Turnover_mt+2分别表示市长变更后一年和市长变更后两年。市委书记类似。。表5列(Ⅰ)和列(Ⅲ)的结果显示，相对于市长(或市委书记)变更当年和市长(或市委书记)变更前一年之外的其他年份，在官员变更当年，会显著降低其辖区内的土地价格。然而，有趣的是，在表5的列(Ⅱ)和列(Ⅳ)中，我们发现相对于其他年份，市长变更当年土地价格显著下降2.66%，而变更后第一年土地价格显著上涨2.96%，变更后第二年土地价格依然上涨4.74%；相应地，在市委书记变更当年土地价格也呈下降趋势，变更的后续年份内，土地价格显著地反转，推高了土地价格。不过，回归结果显示这种正向影响在卸任前弱化了，市长在卸任前一年对土地价格没有显著影响，市委书记在卸任前一年对土地价格的正向影响也降至2.40%。

表5 地方官员变更前后对土地价格(Lnprice)的影响

表5描绘出土地市场随官员更替而波动的大致轨迹，官员变更当年，地价因政策不确定性而下降，在新任官员上任后土地价格迎来上涨。这些结果与我们的预期一致，表明官员上任后受到晋升激励的影响，会推高土地价格，从而证明了本文的假设2，即官员上任后将推高土地出让价格。

(二)稳健性检验

1.工具变量法及聚类稳健标准误。

官员变更可能因遗漏变量和反向因果等问题而存在内生性问题，本文借鉴前人的研究(沈华玉等，2017[4]；张晔等，2019[44])，采用本省其他城市地方官员变更的均值作为工具变量，进行二阶段回归(2SLS)，回归结果如表6 Panel A所示。结果显示工具变量通过DWH检验和弱工具变量检验(5)MTurnover、MTurnover_m和MTurnover_s分别作为工具变量时，弱工具变量检验F值分别是146.57、18.65和194.97，且DWH检验结果在1%的水平上拒绝原假设。，官员变更将导致地价下降，与主回归结果相符。然后，考虑到可能存在的异方差和组内自相关导致的低估标准误问题，我们又控制了区县层面的聚类稳健标准误，如表6 Panel B所示，主要回归结果仍然显著。

表6 工具变量法和聚类稳健标准误

2.倾向得分匹配(PSM)回归。

由于各个官员特征本身存在较大差异，而且官员变更也可能受城市特征的影响，可能导致选择性偏误问题，为了减弱这种影响，本文借鉴徐业坤和马光源(2019)[42]的研究，采用倾向得分匹配法(PSM)，对发生官员变更的样本(处理组)和未发生变更的样本(对照组)按照前文的城市特征变量和土地特征变量进行了匹配，匹配结果如图2和图3所示。我们发现，匹配前两组样本倾向得分的核密度分布存在较大差异，匹配后它们的分布较为一致。

图2 匹配前倾向得分的核密度

图3 匹配后倾向得分的核密度

然后我们重新对匹配后的样本进行回归分析，表7是PSM的回归结果(6)表7列(I)是对发生官员变更和未发生官员变更的样本进行匹配后的回归结果，列(II)和列(III)则分别是对发生市长变更和未发生市长变更的样本、市委书记变更和未发生市委书记变更的样本进行匹配后的回归结果。。由表7的结果可以发现，官员变更当期土地价格变化分别与表4的主回归结果基本保持一致，验证了前文回归结果的稳健性。

表7 倾向得分匹配(PSM)的回归结果

3.重新定义官员变更。

在表4和表5中，我们对于官员变更年份的定义是：如果1～6月发生官员更替，则变更年份设定为当年，若7～12月份发生官员变更，则变更年份设为下一年。为了表明变更年份设定不会影响本文的结果，我们借鉴王全景和温军(2019)[45]的研究，将官员更替的自然年份定义为官员变更年份，再对土地价格进行表5的回归，结果如表8所示，与前文的回归分析结果一致，进一步支持了本文的结论。

表8 更改官员变更年份后的回归结果

4.官员变更与土地溢价率。

为进一步验证官员变更导致的政策不确定性对土地交易市场的负向影响，本文借鉴Cai等(2013)[46]的研究，利用土地溢价率(Premium)衡量土地市场的竞争程度，检验地方官员变更对土地市场竞争强度的影响。表9的回归结果显示，在控制其他变量后，官员变更对其辖区内的土地溢价率有负向影响，降低了土地市场的竞争度，这一结果验证了前文的理论分析。

表9 官员变更对土地溢价率的影响

六、进一步分析

(一)官员来源、去向与土地价格

接下来，本文参考郭峰和石庆玲(2017)[47]、陈德球和陈运森(2018)[24]的研究，根据新任官员上一个职务所在地与当前就任城市是否为同一城市，将官员区分为本地上任和异地上任。并且根据卸任官员下一个职务所在地与当前任职城市是否为同一城市，将官员划分为本地调动与异地调动。与本地上任的官员相比，区域内企业对于来自异地的新任官员并不熟悉，对其执政风格、个人特点也难以把握，这就客观上形成了更大的政策不确定性。而卸任官员离开原来的城市后，原有的政企关系将难以维系，因此异地调动也将带来更大的政策不确定性。本文根据官员类别进行了分样本回归，回归结果如表10所示。

表10 官员来源、去向与土地价格(Lnprice)的分样本回归

表10列(Ⅰ)～列(Ⅳ)和列(Ⅴ)～列(Ⅷ)分别报告了分样本回归结果。回归结果显示，市长变更并且新任市长来自异地会降低土地价格5.1%，而市委书记发生变更而且新任书记来自异地时，对辖区内土地价格的影响更大，会导致土地价格显著降低约10%。另一方面，我们发现，对于本地上任的市长、市委书记变更对当期土地价格几乎没有显著影响。本文又分析卸任官员去向，通过对比卸任官员异地调动和本地调动的回归结果可以发现，卸任官员离开原有城市的官员变更能显著降低土地价格，而职位发生变化但任职城市不变的官员变更对土地价格没有显著影响，证实了我们的预期，即主政官员异地调动可能带来更大的政策不确定性，进而对土地价格的负向影响更为显著。

(二)官员非正常变更与土地价格

接下来，本文分析官员非正常变更对土地价格的差异性影响。非正常变更指政府官员因违纪、违法等原因而远离权力中心，对当地政治环境具有更大的冲击性和威慑力。本文引入虚拟变量非正常变更(Abnormal)，如果市长(市委书记)因为违纪、违法等原因被免职导致官员变更，则Abnormal取值为1，否则为0，然后加入官员变更(Turnover)和非正常变更(Abnormal)的交叉项(7)由于非正常变更数据存在缺失，导致本回归与主回归样本相比有少量减少。。表11列(Ⅰ)、列(Ⅱ)分别是市长和市委书记非正常变更对土地价格的回归结果。可以发现，非正常变更与官员变更的交互项显著为负，这说明相比于正常变更的官员，非正常变更的官员使得土地价格下降的幅度更大，说明非正常变更会造成政策不确定性程度加深，对土地市场的负向影响更为明显。列(Ⅲ)、列(Ⅳ)将退休也纳入非正常变更(Abnormal)，交叉项系数也都显著为负，进一步支持了列(Ⅰ)、列(Ⅱ)的回归结果。

表11 非正常官员变更对土地价格(Lnprice)的差异性影响

(三)卸任官员任职期限与土地价格

现有研究认为，官员在一个地区任职时间越长，政企合谋的可能性越大，因此当该官员离职时，失去原有的关系网带来的影响更大(郭峰和石庆玲，2017[47])。而且官员任期越长，其长期以来的政策已经形成了该地区固有的产业结构、分工，因此当发生官员变更时，不确定继任者是否会沿袭前任官员的政策，存在更多不确定性因素，因此对当地企业的冲击更大。为了检验官员的任职期限在卸任时对土地价格产生的影响，我们根据离任官员卸任时的任期长短，进行分样本回归。具体地，本文借鉴郭峰和石庆玲(2017)[47]的方法，将卸任官员任期小于或等于3年定义为短任期，介于3年到5年之间定义为中等任期，大于或等于5年定义为长任期。表12列(Ⅰ)～列(Ⅲ)和列(Ⅳ)～列(Ⅵ)分别报告了市长和市委书记按卸任任期进行的分样本回归结果。回归结果显示，官员变更对土地价格的负向影响随着卸任官员任期增加而逐步增长。任期长的市长和市委书记在卸任当年，其变更事件使得辖区内的土地价格下降10.5%和19.1%，其影响明显大于任期较短的市长和市委书记。这说明卸任官员任期越长，官员变更对当地住宅用地出让价格的负向影响越大，证实了我们的预期。

表12 不同任职期限对土地价格(Lnprice)的影响

(四)市场化水平、官员变更与土地价格

市场化是每个市场要实现的目标之一，公开透明的市场能更有效地实现资源的配置。市场化可以降低政府对于经济的干预程度，减弱除市场因素之外的变量对经济体的影响。回到土地市场，在市场化程度高的区域，政府与企业的关系更为正常化，公开市场受地方政府的影响相对较小，地方官员变更对市场的影响按理会较小。基于这一逻辑，本文依据市场化水平对官员变更当年的土地价格变化进行分析。本文将市场化指数大于中位数的城市定义为高市场化城市，而小于中位数的城市定义为低市场化城市，然后进行分样本回归，其结果展示在表13中。市场化程度高的地区，市长变更导致土地价格下降3.34%，市委书记变更导致土地价格下降1.24%，后者不显著；而市场化程度低的地区，市长变更导致土地价格下降9.84%，市委书记变更导致土地价格下降13%，两者结果都非常显著。回归结果显示市场化程度低的地区，官员变更对土地市场的影响显著大于市场化程度高的地区，表明市场化可以弱化地方官员变动对土地市场的影响，土地价格更多地取决于市场因素。

表13 市场化水平、官员变更与土地价格(Lnprice)

(五)经济增长压力与土地价格

GDP增速作为官员晋升评价的重要指标，其快慢影响着地区官员的晋升机会的大小，同时，相对绩效的对比也是官员政绩考核中的主要方式。通过比较地区经济发展速度与周边地区经济增长速度，能够在一定程度上反映出官员相对政绩的大小。地方官员都不想“落后于人”，对于经济增长速度较慢的城市，其主政官员面临较大的保增长压力，为增加晋升机会从而采取更多的经济干预行为。在土地市场，一种可能的情况是，面对经济增长压力，官员将更大力度地推高住宅土地价格，以实现“弯道超车”。因此，这一部分旨在研究经济增长压力是否会扩大官员变更后期土地价格的上涨幅度。参考钱先航等(2011)[48]构建经济增长压力指标，将地区GDP增速与所属省份的均值进行比较，若该地区GDP增速小于所属省份GDP增速的均值，则增长压力变量(Pressure)取值为1，反之增长压力变量取值为0。

本文在模型中添加了增长压力、官员变更与增长压力的交互项，结果如表14所示。我们发现在官员变更的后一年、两年和增长压力的交互项系数都显著为正，说明官员变更后两年内，经济增长压力对住宅土地出让价格上涨有推动作用，进一步证实了本文的结论。

七、结论及启示

市长、市委书记作为地方政府的主要领导，对地方政府政策制定、落实有决定性影响。由于不同官员的从政经历、政策偏好等存在显著差异，使得不同官员在其任期内采取不同的执政策略，可以预见地方官员的更替可能导致当地政府的政策不确定性，并且可能对地区经济产生影响。在我国的城市化进程中，土地市场的形成与发展发挥了重要作用，由于我国城市土地资源由地方政府垄断，使得土地市场容易受到政府换届及其晋升激励的影响。

本文利用2008—2016年住宅用地微观交易数据，检验地方政府官员变更、任期对辖区内土地价格的影响。实证结果发现：(1)在官员变更的当年，其对住宅土地出让价格呈显著的负向影响。(2)新任官员上任后，土地价格逐渐上涨，不过卸任前一年土地价格上涨趋势减弱。(3)异地调动、非正常变更和长期任职的官员变更对当期土地价格的负向影响更为显著，而市场化水平可以弱化其负向影响。此外，新任官员上任后，经济增长压力进一步推动了土地价格的上涨。

基于以上实证研究结果，本文提出如下政策建议：首先，本文发现地方政府官员变更对辖区内土地价格造成显著影响，说明地方政府官员本身特征会对区域内土地市场产生显著影响，应该增加土地市场的市场化，减少政府职能部门对于土地市场的干预。其次，本文发现地方官员上任后推高了辖区内的土地价格，土地市场或成为我国地方政府官员实现晋升的手段。我国应该继续推进社会主义的市场化进程，弱化地方政府对辖区经济的行政干预，努力营造一个健康、正常的营商环境，杜绝企业与政府官员之间形成私人利益关系，减小地方官员对土地市场的过度依赖。再次，贯彻落实科学化、合理化、绿色化的官员政绩考核机制，经济发展模式要从数量增长型转变为质量增长型。官员政绩考核机制中应扩大高效发展指标的权重，将诸如空气污染指数、城市幸福指数、创新指数等符合科学发展观的绿色指标纳入到干部考核评价体系中来，促使官员形成健康的政绩观，将地方官员的政务工作重点从追求短期快速的粗放式经济增长模式转变到均衡可持续的发展模式。最后，尽量保持政策的延续性，减少官员变更对于区域内企业的冲击。同时又要保持地方官员之间的异地交流，以免出现因官员在一地主政时间过长而滋生腐败和政企合谋的情况。