杨炎创制“两税法”

黄元罗

唐代前期实行的基本赋役制度是租庸调。据《通典》记载，天宝十四年（755年）全国总人口为52918309人，其中不负担庸调的竟有44700988人。建中元年（780年），德宗下令：“令黜陟观察使及州县长官，据旧征税数及人户土客定等第钱数多少，为夏、秋两税。其鳏寡惸独不支济者，准制放免。其丁租庸调，并入两税。”

——选自张帆《中国古代经济简史》

唐朝初年，征收赋税实行以人丁为依据的租庸调制，即“有田则有租，有身则有庸，有户则有调”。安史之乱爆发后，由于百姓流亡和土地兼并现象愈演愈烈，户籍不断减少，租庸调制的维持已经十分困难。“安史之乱”结束后，藩镇割据又起，割据者将赋税据为己有而拒绝上交朝廷。与此同时，国家军费开支又在不断增加。这些因素导致国家财政基本上陷入崩溃境地。

为了缓和阶级矛盾，增加政府财政收入，建中元年（780年）初，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行两税法。该法规定每户按人丁和资产缴纳户税，按田亩缴纳地税，取消租庸调和一切杂税、杂役；一年分夏季和秋季两次纳税。

两税法以国家财政支出确定赋税总额，然后将总额分解到各地，地方再根据中央分配的数目进行征收的做法，改变了自安史之乱以来，地方势力不断瓜分中央收入的现象，在一定程度上起到了加强中央集权、削弱地方割据倾向的效果，也开启了中国预算制度的先河。

两税法把过去名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定除此之外的收税，都是非法的，以及“惟以资产为宗，不以丁身为本，资产少者则其税少，资产多者则其税多”的原则，既简化了征税名目和纳税手续，也从制度上杜绝了官吏乱摊派、乱加税的可能。一方面减轻了广大贫苦人民的税收负担，对于缓解阶级矛盾，促进当时社会经济的恢复与发展起到了积极作用；另一方面，也使得封建国家对农民的人身束缚减轻了，这同样是一个历史性的进步。与此同时，贵族官僚和商人也要按财产纳税，扩大了纳税面，增加了国家的财政收入。以货币纳税的做法，促进了商品经济的发展，顺应了当时历史发展的趋势。

两税法是唐朝政治、经济发展到一定程度后税收体制层面作出的制度回应。它的推行，在当时确实取得了一定的成效，全国财赋收入增加到了三千多万贯，征收的税粮也“倍增有余”。其“量出制入”“以资计税”“货币征税”等思想在当时具有开创性的意义。但由于两税法实行后长期不调整户等，破坏了“贫富分等负担”的公平原則，再加上两税法规定土地买卖的合法性，进一步加剧了土地兼并，造成更多的民众失去土地，人民无法承担赋税，政府收入达不到预算等弊病的出现，都使得两税法渐渐违背了它本来的初衷。