“用能权交易”试点政策能否推动地区产业转型升级——来自282个地级市的证据

孟子清

(中国社会科学院大学 政府管理学院, 北京 100029)

改革开放以来,中国经历了一场以高耗能、高污染为代价的工业化与城市化之路[1]。目前中国能源消费总量已跃居世界第一,巨大的能源消耗带来了严重的污染问题,影响着中国经济的可持续发展。当前,中国经济发展已经进入新常态,发展阶段也从原来的高速度发展转变为高质量发展。党的十八大以来,党和政府高度重视资源节约和能源的高效利用,出台一系列政策减少温室气体排放,推动能源高效利用,推动美丽中国建设。同时为加快推进绿色协调发展,实现资源的合理高效配置,中国目前正在积极淘汰落后产能、推动能源转型,以化石能源消耗为主导的粗放式发展正在逐步向着创新型、集约型经济发展。

对于能源消费的总量控制,中国经历了从重视末端排放治理到严格总量控制的道路[2]。以往政府的政策多以行政惩治和末端治理为主,如制定奖惩措施、关停污染严重企业等手段,这些政策在过去取得了一些效果,但存在着执法不严、能耗水平下降较慢、监督机制缺乏等问题。近年来,在持续进行末端治理的基础上,中国政府积极借鉴吸收国外先进经验,探索出了以市场为基础,以总量为目标的能源调节机制,如碳排放交易、排污权交易等。这些政策的出台充分地发挥了市场的基础性作用[3],对加快节能减排,实现绿色发展,为中国实现“碳达峰、碳中和”、推进可持续发展起着重要的作用。

“用能权交易”作为碳排放权、排污权、用能权、水权4个环境权益交易机制之一,中国正在从制度和实践两个方面推动“用能权交易”制度稳步持续健康发展。2015年10月,党的十八届五中全会提出,要实行能源消耗总量和强度“双控”行动,旨在从根源上治理污染,同时以能源消耗总量为抓手,倒逼产业进行优化升级,综合提高能源利用效率,实现经济高质量发展。2016年,“十三五”规划提出,要建立健全用能权、用水权、排污权和碳排放权初始分配制度。2016年7月,国家发改委正式发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》(以下简称“方案”),方案通知在河南、浙江、四川和福建开展“用能权交易”试点工作,于2017年正式实行该政策,2019年试点任务取得阶段性成功。2021年发布的《关于“十四五”节能减排综合工作方案》指出,要合理控制能源消费总量,深化用能权有偿使用和交易试点,加强“用能权交易”与碳排放权交易的统筹衔接。2021年发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出,要完善用能权有偿使用和交易制度,加快建设全国“用能权交易”市场,加强电力交易、“用能权交易”和碳排放权交易的统筹衔接。

“用能权交易”试点政策作为政府运用市场作用机制调节能源消费总量的政策工具,其本质是以制度来约束企业,在推动企业科技创新和地区节能减排同时倒逼产业转型升级,实现环境和经济的双重发展,是对试点省份的一次有益探索。目前,“用能权交易”试点已经启动,“用能权交易”是否真的通过经济手段,倒逼高能耗企业进行改革,从而推动了地区产业结构优化升级?地区产业优化升级是否具有地区异质性?这是本文试图回答的问题。

1 文献综述

根据现有文献,专家主要在制度建设层面和政策效果两个方面对“用能权交易”进行分析。在理论建设方面,孔跃和李宗录[4]、潘家华[5]作为第一批研究用能权的专家学者,从“用能权交易”的概念入手,对“用能权交易”的内涵、“用能权交易”建构的理论基础与作用机制进行了阐释,对“用能权交易”面临的挑战进行分析,并提出了一系列建议。陈志峰[6]从经济学理论进行制度分析,通过对“用能权交易”和能源消费税进行综合评估,主张将能源消费税和用能权结合使用,在制度选择上兼具多样性和地域性,充分发挥这两者的协同作用,共同促进生态文明建设。苏奕儒[7]对试点省份福建省的“用能权交易”市场建设存在的问题进行分析,对如何完善整体性“用能权交易”制度提出了对策建议。叶榅平和王怡昕[8]就用能权作为特许权的法律属性进行了分析,并对如何推动用能权制度的稳步进行提出了政策建议。

在政策效果方面,各专家主要从“用能权交易”对降低碳排放量和促进企业创新的角度进行评估。罗晓梅和张佳[9]利用DEA模型从波特效应出发,探索“用能权交易”制度在企业整体的波特效应,并通过分析认为“用能权交易”可以提高企业行业的经济潜力和节能潜力,但对企业个体层面的经济潜力并不明显。李少林和毕智雪[10]通过LP非参数估计方法就“用能权交易”对企业科技创新和生产率提高的影响进行研究,并得出“用能权交易”对东部地区企业、高耗能产业的生产率提高有促进作用。张艾莉和陈茜[11]从“用能权交易”对企业绿色技术创新的影响出发,通过对中国上市A股工业企业的量化分析,得出“用能权交易”制度显著推动了中国工业企业绿色技术创新,但因为所处行业的不同,其政策效果也不尽相同。

综合以上文献,对于“用能权交易”,学术界研究内容涵盖理论支撑、政策建议、效果评估;文献的实证分析多以交易机制对推动企业节能减排和节能创新的影响,对推动地区产业升级这方面则涉及较少。基于此,从产业结构角度出发,在进行理论分析的基础上,运用双重差分方法,对“用能权交易”对试点地区的产业转型升级效果进行评估,探究出“用能权交易”的政策效果延伸性,为“用能权交易”的全面铺开提供证据,也为中国构建美丽中国的同时实现经济转型发展提供证据。

2 “用能权交易”推动地区产业结构优化升级的作用分析

2016年国家发改委发布的《用能权有偿使用和交易制度试点方案》指出,试点区域要以市场为主导,结合本地区经济发展水平、产业布局及节能潜力等因素,合理确定各地市的能源消费总量控制目标,推进用能权有偿使用,合理区分重点单位,针对产能过剩产业、高能耗产业采取更为科学的初始用能权确权方法,兼顾公平和效率,合理化解过剩产能目标任务。“用能权交易”政策作为控制能源消费总量的手段,其机制同用水权、排污权、碳排放权一样,是指在能源总量控制的前提下,企业对取得的用能权指标进行交易的行为。作为一种市场化调控手段,该政策对地区产业结构优化升级主要有两个方式。

1)“用能权交易”政策由政府对用能单位或企业的用能权进行确权,用能单位拥有初始用能权,企业拥有初始用能权指标,指标之内的能源消耗实行免费或有偿,超额使用部分实行差别价格。波特假说认为适当的环境管制有利于促使企业进行技术创新,同时有可能推动产业生产率的提高[12]。高耗能企业受限于高昂的“用能权交易”价格,在利益的驱使下,倾向于降低碳排放量,这将激励行业企业积极投入资金对生产资本进行改造升级或科技创新,同时积极淘汰落后产能,并在合理的范围内寻找更多低耗能、高集聚产业。低能耗企业受益于多余的能源指标,可以将指标进行市场交易,拥有更多的资金进行技术创新。技术创新将推动资本、劳动力从能源密集型向技术密集型转变,从而推动产业结构的优化升级。“用能权交易”制度的建立,将激发企业技术创新动力,促进生产要素的合理流动与优化配置,从而推动产业结构的优化升级[13]。

2)“用能权交易”给以低碳产业、环保产业、清洁产业等为代表的新兴产业提供了巨大的市场,为满足该地区的环保需求,不少企业会选择该地区建厂生产,新兴产业将集群发展;同时为进一步赢得市场,该地区原有的低碳产业、环保产业企业会加快研发和创新力度,一批高科技低能耗的技术会在地区内部落地生根,进一步刺激高科技创新产业的快速发展,实现产业结构的优化升级。

3 研究方法与模型构建

采用双重差分法(difference in difference,DID)对“用能权交易”试点政策的政策效果进行分析,双重差分法作为评价政策工具的重要方法之一,相较于其他静态统计方法,具有避免内生性、控制个体异质性等优点。

3.1 模型建立

将“用能权交易”试点政策作为一次准自然实验,《用能权有偿使用和交易制度试点方案》指出,各试点省份自2017年开始实行,并于2019年正式实施。故将2017年作为政策开始年份,同时将浙江、福建、河南、四川4省份中的地级市作为实验组,其余省份中的地级市(西藏除外)作为控制组,这一变量中,在2017年后,将试点省份定义为1,其余时间和省份均定义为0。

基于以上分析,构建出了以下实证模型

yit=β1treatedi+β2timet+β3treatedi*timet+εit

(1)

式中:yit为因变量,即“用能权交易”试点政策的政策效果;treatedi为政策试点虚拟变量;timet为时间虚拟变量;treatedi*timet为交互项;β为政策的净效应;εit为干扰项。

3.2 数据来源

所用数据来自于2014—2019年全国各地级市(因数据缺失,未包括港澳台和西藏地区)的《中国城市统计年鉴》,剔除未获取到数据的地级市,本次数据共选取282个地级市。

3.3 数据说明

产业结构演变是一个漫长的过程,国内外专家学者对产业结构有很多不同的测度方法,根据历史文献,选用产业结构高级化和产业结构合理化指数对产业结构升级进行测度。

3.3.1 产业结构合理化

产业结构合理化指的是各产业关联水平不断提高的过程,反映了产业之间的聚集和协调能力。在现有研究中,对于产业结构合理化的定量研究及其指标确定均不统一,采用干春晖等[14]的研究,用泰尔公式来测量各省份的产业结构合理化程度,该指数不仅可以测算不同产业的地位和协调程度,还可以很好地兼顾产业和就业、产值之间的关系。具体计算公式为

(2)

式中:yi,m,t为i地区第m产业在t时期占该地区生产总值的比例;m=1,2,3;li,m,t为i地区第m产业在t时期的就业人口。

产业结构泰尔指数是对该地区三大产业的就业情况以及产业结构的反映,该值离0越近说明该地区产业结构越趋于均衡,如果该值为0,则说明该地区产业结构平衡。

3.3.2 产业结构高级化

产业结构高级化反映了产业结构随经济增长不断发生变化,表现为从第一产业到第二产业再到第三产业比例不断上升的过程。对产业结构高级化水平的公式,不同的论文采用不同的方法,干春晖等[14]采用第三产业与第二产业的比值来代表产业结构高级化,但该方法计算方式过于简单,并不适用于部分工业化为主的资源型城市,从而影响产业结构高级化结果。通过对论文中描述产业结构高级化的公式进行综合对比分析后,最后采用付凌晖[15]在《我国产业结构高级化与经济增长关系的实证研究》中对产业结构高级化的指标描述,根据三次产业产出占比与坐标轴的夹角构建产业结构高级化指标,通过空间向量将每个产业GDP占GDP的比例作为空间向量的一部分,从而组建一组三维向量X0=(x1,0,x2,0,x3,0),再根据分别代表三个产业的X1=(1,0,0)、X2=(0,1,0)、X3=(0,0,1),来计算夹角θ1,θ2,θ3。

具体计算公式为

(3)

式中:j=1,2,3。

再通过夹角来计算产业结构高级化:

(4)

式中:i为时间;j为产业;w值越高,表示产业结构高级化程度越高。

3.4 控制变量

基于所浏览文献,影响本地区产业升级转型的控制变量如下所示。

1)经济发展水平(pdp):经济发展水平可以衡量本地区的经济发展程度,采用地级市人均GDP(元)指标进行测度。

2)政府支出(gov):地方政府在推动地区产业升级中起着重要作用[16],地方财政支出可以为其他投资起到很好的方向性、战略性引导作用,采用地级市公共预算支出(亿元)进行测度。

3)城市创新水平(pat):城市和企业创新水平的增加可以推进本地区的产业转型[17],采用地级市专利授权数量(件)进行测度。

4)整体环保水平(egy):地区的能源使用程度反映了地区产业的构成,能源消耗的增长速率反映了地区产业转型的速度[18]。每个城市对能源消耗总量的计算方式不一致,采用根据原始年鉴并按比例计算的地级市二氧化碳排放量(万t)进行测度。

5)银行可利用资金(mon):金融资金对地区产业转型提供了充足的资金和后备,采用地级市的年末贷款余额(亿元)进行测度。

为避免在数据中出现极值等情况,在接下来的定量计算中,对以上所有控制变量均进行对数处理后再计算。

3.5 核心解释变量

核心解释变量是虚拟变量did,根据《用能权有偿使用和交易制度试点方案》,将2017年之后和试点省份中所有地级市设置为1,其余省份地级市设置为0,最终得到核心解释变量did。

通过对2014—2019年共282个地级市的数据进行收集,变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量的描述性统计

4 实证结果及分析

4.1 基准模型检验

采用双重差分法检验“用能权交易”试点政策对试点省份产业升级的影响,并使用stata15软件依次对试点省份的产业结构合理化和产业结构高级化进行差分,回归结果如表2所示。

表2 基准模型检验回归结果

根据stata结果并依据结果分析,“用能权交易”试点政策对产业结构高级化的影响系数为 0.016 9,并在5%的显著性水平下显著。这说明“用能权交易”试点省份地区产业从第一产业向着第二、三产业占据优势渐进,说明“用能权交易”政策对地区产业结构转型升级有着一定的促进作用。

对产业结构合理化来说,“用能权交易”试点政策对产业结构合理化的影响系数为-0.226,但其结果并不显著,这说明试点省份在推动“用能权交易”中,试点地区产业可以在一定程度上实现产业结构和生产要素的合理配置,达到就业、产业、产值的平衡,但其效果并不明显,还需要进一步观察。

从控制变量来看,“用能权交易”试点政策是多种因素共同驱动的结果,单一控制变量的影响并不能明显推动产业结构的转型升级,因此在推进“用能权交易”试点政策扩大时,要多种举措、全方位考虑、多角度配合,共同推动低碳创新和产业转型升级。

4.2 平行趋势检验

满足平行趋势检验是使用双重差分法模型的前提,即试点地区与非试点地区在政策实施前有着相同的变化趋势,且不随着时间变化而产生系统性差异。产业结构的调整具有一定的滞后性,政策变化效果并不能立即显现。如图1所示,在政策实施前两年,虚拟变量的系数都在0附近,与0没有显著差异;在政策实施后一年,受该试点政策的影响,存在部分企业在工业产成品成本增长的压力下,进行了一系列的改革,推动该地区创新发展,并推动产业结构发生适度的变化,产业结构调整系数出现拐点;政策后第二年,受产业调整的滞后性和企业内部创新的持续性不足影响,地区产业转型速度较上一年出现下滑,但整体速度与政策实施前还是存在明显差距,说明“用能权交易”可以促进产业结构的调整。因此该模型通过平行趋势检验。

图1 平行趋势检验

4.3 安慰剂检验

“用能权交易”试点政策可以促进产业结构的转型升级,但这种政策效应是否受到其他政策因素或自身的偶然性的影响还需要进一步分析,故使用安慰剂检验。使用随机构建实验组并模拟进行500次的方法进行检验并得到系数分布图。如图2所示,系数大部分都在0附近,离0越远,分布的数量越少,成正态分布形状,因此“用能权交易”对产业结构转型升级的促进效应不是由其他偶然或政策因素影响,通过本次安慰剂检验。

图2 安慰剂检验

4.4 异质性分析

由于各地区工业基础不同,且产业结构差距较大,《方案》提出各地方政府可以根据自己的实际情况对政策细节进行调整,因此从地区异质性对政策本身进行分析。

如表3所示,相较于中西部地区,东部地区产业结构合理化水平明显为正,且通过了1%的显著性水平检验,这说明“用能权交易”试点政策能够更好地推动东部地区产业结构的转型升级,但对于中西部地区来说,产业转型升级效果并不明显。造成差异的原因可能是东部地区经济较为发达,且大多毗邻沿海,地区资金较为充裕,创新能力和人才规模较中西部地区更具有优势[19]。

表3 区域异质性分析

5 结论和建议

5.1 结论

基于中国2014—2019年的282个地级市面板数据,以“用能权交易”试点政策作为一次准自然实验来构建双重差分模型,并通过回归检验,得出以下结论。

1)“用能权交易”试点政策的实施可以促进地区的产业结构高级化水平,推动地区产业结构从较低阶段到较高阶段转变,但“用能权交易”试点政策对产业结构合理化则不显著,其原因可能是不同地区产业结构不尽相同,且产业结构合理化升级是一个长期且漫长的过程,通常需要十年甚至更长的时间。

2)在不同地区,“用能权交易”试点政策对产业结构的优化作用的影响不同。其中“用能权交易”试点政策对东部地区产业结构调整要较中西部地区更为显著,这说明在中西部地区,政府还应该在政策灵活性和资金投入两个方面下大力气,做真功夫,推动地区内部的产业结构转型升级。

5.2 建议

1)逐步扩大“用能权交易”试点范围。《方案》提出,2020年对“用能权交易”试点政策进行总结评估并视情况推广。目前,“用能权交易”在试点省份已经实施6年。2021年浙江与福建两试点交易总量省份“用能权交易”量分别为34万t、120万t标准煤,“用能权交易”试点政策在试点期内对节能减排取得了较好的政策效果,虽然该政策与碳排放交易量相比在交易数量上仍存在巨大差距,但整体运作良好,对该政策在全国范围内推行起到了很好的示范作用。未来要进一步扩大“用能权交易”的试点范围,在国家层面统一确权技术标准,从制度层面搭建好“用能权交易”的顶层设计工作,建立健全“用能权交易”相关法律法规,为“用能权交易”创造很好的制度和法律保障,同时可以从税收和金融两个层面出台更多激励措施鼓励用能权政策的应用与推广,将更多行业纳入“用能权交易”中来,实现“用能权交易”从到前端管理到末端治理全流程、全方位覆盖。

2)“用能权交易”要与其他环境权益交易协同。“用能权交易”作为碳排放权、排污权、用能权、水权4个环境权益交易机制之一,要与其他3个交易机制协同一起,共同为祖国绿水青山做贡献[20]。当前“用能权交易”仍存在界限不清晰、易造成双重履约的问题。未来,要厘清“用能权交易”在环境权益市场中的定位、覆盖范围、针对对象,打通“用能权交易”和其他3种环境权益交易之间的壁垒,加快建设环境权益交易统一、协调的市场体系,建立全国统一交易市场,逐步推进“用能权交易”与碳交易排放交易、排污权交易的协同配合,以市场机制激励企业从“四权”的统一角度出发,综合考虑,实现社会效益与经济效益的结合。

3)进一步完善管理监督体制。当前,各试点省份存在交易透明度低、监管规则混乱的情况,导致企业热情度不高、推行困难。未来要在试点政策的基础上总结规律,吸取教训。在交易制度方面,要统一规范“用能权交易”的相关数据和交易制度,推动“用能权交易”进一步透明化、公平化,积极创新相关交易手段;在监督管理制度上,要加大监督力度,完善监管机制,在制度上保障“用能权交易”平稳公开运行,同时要在“用能权交易”和审核的过程中建立事前责任和事后问责机制,多层次提升监管效率,有效保障监管效果[21]。

4)各地区要实事求是,制定符合实际的政策。在“用能权交易”中,不仅要全国一盘棋,更要赋予地方政府一定的自主权。中国中西部地区和东部地区因地理环境、生态环境水平的不同,在政策和资金投入上存在着很大的差异性。国家要在中西部地区投入更多资金,给予更多的优惠政策,各地方政府也要根据自己的实际,在国家制度法律的框架下制定符合自己地区的政策,因地制宜、因时制宜出台相应的配套政策,在推动“用能权交易”和企业节能减排的同时,推动企业创新,带动其他创新性企业发展,带动地区产业转型升级。