数字金融的功能监管及其精准化实施

郝志斌

关键词：数字金融；金融监管；功能监管；精准化实施

迈人数字社会，数据已然成为金融业务增长的新燃料，①区块链、密码算法、机器学习、多方安全计算、人工智能和云计算等新兴科技模糊了金融场域中现实世界和数字空间之间的界限。作为一种以技术和数据为驱动的新型金融业态，数字金融（Digital finance）极大地改变了传统的银行金融业务，涉及从金融产品到应用，再到金融业务流程和业务模式的全链条。②数字金融能够降低交易成本，提高金融透明度和普惠性，但同时数字金融中“现代科技的广泛应用使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化”，亟需制定数字金融的监管框架。因此，“我们应该立足于数字金融健康发展，加快数字金融制度建构，抓紧制定区块链金融监管、数字资产市场监管、数字货币监管、法定数字货币发行等数字金融制度”③。本文沿着以下思路展开讨论：首先从数字金融概念界定及其特殊性梳理出发，通过与金融科技（互联网金融）等的横向比较，梳理出现行机构监管模式下数字金融监管的失灵之处；然后结合数字金融特殊性及实践情况深入研判当前机构监管面临的主要挑战和难题；最后直面以上监管难题，提出数字金融监管应从机构监管向功能监管（Functional regulation）转型，同时需为功能监管的精准化实施搭建“技”“法”协同的二维保障路径。

一、数字金融特殊性及其与现行监管模式的非契合性

不管是静态意义上的法制，还是动态意义上的法治，概念始终是理论体系的核心。目前，学界有关数字金融的概念可分为广义概念和狭义概念两类，本文坚持狭义概念类型以凸显数字金融之特殊性，以下对数字金融概念及其特殊性进行详细分析。

（一）数字金融的概念解构

在广义数字金融概念视角下，数字金融主要指金融产品、服务、技术和基础设施通过互联网（在线）实现，不需要访问银行或不直接与金融服务提供商参与交易。①当前，秉持广义数字金融概念的学者大多将数字金融与互联网金融和金融科技等概念等同使用。例如，“数字金融法治建设的理论及实践”高端论坛综述指出数字金融过去被称为互联网金融：黄益平等学者则将数字金融等同于金融科技。②其核心意旨在于数字金融与互联网金融、金融科技在理论上存在区别，但现阶段从实际操作角度不妨等量齐观，③以免造成监管障碍。

在狭义数字金融概念视角下，学者首先阐明从数字金融特殊性出发，不管是互联网金融还是金融科技都不足以概括金融数字化的发展现实，④需要构造狭义数字金融概念。狭义数字金融具有代表性的观点为：数字金融在“数字身份→数字货币→数字资产→数字金融→数字经济→数字社会→数字中国→数字星球→数字世界（元宇宙）”中起承上启下、关键支撑的作用，是未来数字星球和平行（元）宇宙的前奏和先导。⑤遗憾的是，此文虽对狭义数字金融进行了精准定位，但并未对狭义数字金融给出明确的概念界定。在此背景下，本文尝试作出如下界定：数字金融是基于区块链、密码算法、机器学习、多方安全计算等新兴科技，以平台和分布式账本为交易架构，以数据要素化和数字资产高效、有序、可信、安全流动为核心，以社群共识和人性、科技、金融融合创新，实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。比特币、区块链金融、去中心化金融（DeFi）、非同质化代币（NFT）和元宇宙金融（MetaFi）等可以纳入此概念范畴。

（二）数字金融的特殊性辨析

狭义数字金融概念之价值在于使其区别于互联网金融、金融科技，表1列举了数字金融和金融科技（互联网金融）的主要区别。严格意义上讲，金融科技与互联网金融之间亦存在较大差异，但由于非本文论述重点，因而不再细究，将二者等同视之。

基于上表可见，数字金融相对于金融科技（互联网金融）有以下几点特殊性值得关注：其一，数字金融以数据为要素，以区块链为底层逻辑，“以平台和分布式账本（去中心化）为交易架构”①。一方面，数据是数字金融的核心要素，算法是操作逻辑，区块链去中心化技术保证数据安全性。其中，区块链思维是数字金融区别于互联网金融的本质特征。另一方面，与金融科技（互联网金融）平台交易为主的属性不同，数字金融的交易架构中平台与分布式账本（去中心化）二者并存，尤其体现在去中心化金融、元宇宙金融等场域。其二，数字资产（Digital Assets）是数字金融的核心命题。②数字资产是指在计算机或云设备中生成并存储的二进制形式数据的所有权，包括原生数字资产和非原生数字资产两类，原生数字资产包括比特币、以太坊、数字货币和数字衍生品等，非原生数字资产则主要指数据资产。数字金融在破除对货币、证券、期货等的依赖之后，社群共识基础上的数字资产化与权威认证模式下的资产数字化共同构成了数字金融的核心命题（即数字资产），旨在推动数字金融更加自主、可信、高效。其三，與金融科技（互联网金融）相比，数字金融更加强调“技术、金融与人性”的有机耦合，最小化金融抑制程度、最大化经济体内各阶层成员的金融可得性是数字金融的价值旨归，数字金融所展示的最大优势是支持普惠金融的发展，③因而在一定意义上数字金融也被称为数字普惠金融。质言之，数字金融更具人文关怀精神，将人性嵌入技术、金融发展之中，更具金融向善、技术向善和金融民主化、公平化等特性。

（三）数字金融特殊性与机构监管的非契合性

机构监管是指金融监管机构以金融机构的法律性质或注册类型为基础确定监管对象，同一种类型的金融机构均由同一监管机构实施监管。目前，我国金融监管是在“牌照管制”的基础下以不同行业的金融机构作为监管对象的“机构监管”。随着数字金融日渐向数据资产、元宇宙等数字要素和虚拟空间转向，去中心化金融及元宇宙金融风险的相互化（Mutualisation of risk）和金融的游戏化（Gamification of finance）使得数字金融蕴藏巨大风险，引发了机构监管模式的失灵，主要体现在以下两方面：其一，数字金融超级混业架构的实时性、互动性和无界性带来了金融监管的重大挑战，尤其是数字金融以平台与分布式账本为交易架构，形成了平台金融与去中心化金融两种金融业态，而现行中心化的机构监管模式难以实现对去中心化金融的有效监管；其二，数字金融创新的区块链思维与“人性+科技”融合、平台与分布式账本并存、数据要素化与数字资产化并重、虚实相融等属性，使机构监管面临平衡数字金融创新与安全的监管精准化难题，表现在金融监管精准化的法律尺度（如介入时机等）不明确及法律滞后性引起的监管错配等方面，有待进一步深入研判。

一、机构监管下数字金融监管面临的主要挑战

数字金融中心化与去中心化并存、超级混业化特性使现行机构监管模式不断式微甚至失灵，当下数字金融监管面临的挑战是需要厘清的重要前提性问题。

（一）机构监管难以因应数字金融的超级混业属性

数字金融形成了金融与科技公司、金融业态与非金融业态嵌套的超级混业架构，呈现出货币乐高（Money lego）的复杂形式，带来了金融监管的重大挑战。尤其是，在数字金融混业经营中，科技公司拥有大量的数据，这使得金融科技巨头（BigTech）对社会产生了根本性和系统性的影响，在一些领域，它们已经具备了金融市场基础设施的属性，使得现行机构监管模式出现无法监管、监管重叠和监管真空等问题。一方面，数字金融不断凸显其跨业务、跨市场、跨平台、跨区域等属性，但在机构监管模式下数字金融的业务范围由监管部门提前界分，数字金融机构一旦跨行业经营或混业经营就存在非法经营嫌疑。例如金融控股公司股权多层嵌套、关联交易、并表基础薄弱、跨境混业经营的风险复杂性和合法性危机等仍是数字金融监管的“阿喀琉斯之踵（TheAchilles' heel）”。另一方面，机构监管已然难以满足数字金融超级混业经营的风险防控需求。例如，大量从事金融业务活动的机构不在金融监管范围内，如投资公司、典当公司等。同时，部分非金融机构的金融活动亦不在金融监管范围内，如互联网商家推出的形式多样的数字金融（如余额宝等）。①因而，针对数字金融超级混业经营形成的多层面、多领域和多样化的风险，亟需金融监管模式的转型和创新。

（二）机构监管难以消解数字金融交易架构异化问题

数字金融形成了两种截然相反的架构，即平台（中心化）②和分布式账本（去中心化）。一般认为，数字金融本质上是平台金融，但实践中部分数字金融类型如去中心化金融等已不再依托平台进行交易，因而平台难以涵括数字金融基础设施应有之义，本文认为“架构”作为增进我们对赛博空间理解的核心概念之一，可以为此提供分析范式。无论中心化金融抑或去中心化金融均有其交易架构，例如型构于赛博空间的元宇宙金融同样有两个交易架构版本：一个由封闭平台和大型科技公司主导，另一个建立在利用区块链的开放协议上。数字金融架构“异化” （Alienation）主要体现在以下两方面：一方面，数字金融业务扩张的边际成本趋于零，容易导致数字金融平台形成赢者通吃的垄断，不利于创新和消费者权益保护。③平台作为一个复杂的网络生态系统，具有开放性边界和闭环价值分布、经济性和公共性、共享性和垄断性等特征，构成了平台的多重悖论。另一方面，数字金融中一些金融服务和产品的运营是去中心化或分散化的，在这一过程中，会形成分布式运营模式与集中式监管体系的制度不匹配。如数据平台企业发行的数字代币，虽然具有支付结算等功能，但由于发行主体的去中心化和国家信用背书的缺失，引发了无法监管、脱离监管等挑战。

（三）机构监管回应数字金融创新的精准化不足

数字金融监管精准化的法律尺度始终是协调金融创新和安全的重要问题。在数字社会，学者更倾向于事前规制，通过对后设机制的先行介入，对信息交换过程的调控，实现事前规训、塑造，以及对不法与违法行为的阻却。①我国数字金融的机构监管亦呈现出明显的事前规制特征，例如，2017年9月，中国人民银行等发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，将代币发行列为未经批准的非法公开融资行为；2020年10月，中国人民银行起草的《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》）第22条规定任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币。对数字金融创新采取事前规制和“一刀切”式监管手段，至少会引发两种不利后果：一是数字金融的创新业务无法生存，同时将导致我国参与全球数字金融治理的竞争力不断赢弱；二是数字金融风险不断泛化，例如我国于2017年9月叫停首次代币后，2019年12月，市场上又出现了一种名为PTO（Partition Token Offering．分区通证发行）的变异类型。②申言之，过于侧重事前规制和“一刀切”式的无差别监管手段将严重窒碍数字金融的创新发展，并最终导致数字金融“规制的崩溃”（Regulatory disruption）。此外，数字金融创新迭代与法律滞后之间的错配风险进一步放大了机构监管的挑战。数字金融机构监管的精准化需要法律支撑，但算法等新兴技术嵌入金融形成算法压制，将合同选择掩藏在极其复杂的逻辑、步骤、程序、指令、过程和行动中，实现对交易对手的结构化控制，③使得具有稳定性和滞后性的法律在其中难以发挥重要作用。有鉴于此，《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》等文件应声而出，但总体而言，仍难以因应数字金融风险的突发性、复杂性、关联性，亟需通过法律代码化编程和自动化执行实现对数字金融的精准化监管。

三、从机构监管向功能监管转型的內在逻辑及框架建构

功能监管的概念最早出现在美国，1982年原美国财政部长唐纳德·里根（Donald Regan）提议要求商业银行将其所有证券承销和交易活动放在一个单独的子公司中，以消除在税法和银行法下银行相对于证券公司的竞争优势，美国证券交易委员会等机构将对上述证券子公司进行监管。④1993年，美国经济学家罗伯特·默顿（Robert C．Merton）发表的《功能视角下的金融体系运营与监管》一文首次提出了功能监管的概念。功能监管的基础在于业务的功能属性，监管机构将根据业务的同一功能制定统一的规则，无论该业务是由何金融机构推出。⑤就数字金融监管而言，功能监管能够打破机构监管“画地为牢”的监管壁垒，其基于金融业态的体系化监管能够因应放松不必要监管限制的创新发展需求，有利于提升数字金融创新的监管效能。

（一）从机构监管向功能监管转型的内在逻辑

其一，从机构监管向功能监管转型的价值逻辑。概言之，机构监管以金融机构作为确定监管主体及权限的依据，而功能监管则以金融业务的性质为依据。相较于机构监管，功能监管具有统一性、前瞻性和包容性等优势，能够有效实现数字金融监管中创新与安全的价值统筹。第一，随着数字金融混业形态不断复杂化，必须改变原有按机构监管的“画地为牢”的监管态度，在分业基础上对同一数字金融业态实施同等监管。①唯有如此，才能满足数字金融跨业务、跨机构、跨区域协调的监管需求。第二，对于数字金融中的去中心化金融及元宇宙金融而言，功能监管可以有效消弭机构监管的缝隙和空白。第三，功能监管模式下监管机构可以跨越机构监管中人为设置的“隔离带”，及时、准确、恰当地判断不同数字金融业态及活动的风险，并采取合理有效的监管措施予以化解。

其二，从机构监管向功能监管转型的政策支撑。在域外，对于数字金融监管，欧盟委员会（European Commission）提出了“相同业务、相同风险、相同规则”（Same activity，Same risks，Samesupervision）的监管思路，与功能监管的基本理念耦合。在我国，中央亦多次强调要加强功能监管，如2020年5月中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出要突出功能监管和行为监管，制定交叉性金融产品监管规则，使从事相同（或基本相同）业务的金融机构在金融市场竞争中处于平等地位。晚近，《党的二十大报告辅导读本》中的《加强和完善现代金融监管》一文提出，要加强功能监管和综合监管，对同质同类金融产品实行公平统一的监管规则。②申言之，从价值逻辑、政策支撑和制度变革成本最小化角度出发，不同监管机构之间相互独立而又协调有序的功能监管模式无疑是数字金融监管更为理性的选择。

（二）数字金融功能监管组织结构改革的理论阐释

我国当前数字金融监管的急切问题需要尽快应对，而从机构监管转向功能监管，无需对现有的监管体制进行重大改革，非常契合我国目前的现实需要。这就需要加快金融监管机构的功能性分权，功能性分权仍然支持权力的必要分工及平衡，但不再简单、机械地关注权力之间的相互掣肘、削弱，而是聚焦于国家功能的最优化配置。③首先，应确立中央金融委员会跨市场的金融监管协调主体地位，同时最新金融监管体制改革对数字金融功能监管的垂直组织架构设计具有重要意义。其次，国家金融监督管理总局、中国证监会等金融监管机构需要根据各自监管职能，明确数字金融业态划分的标准和界限，做到同类业务采用同一监管标准。可根据数字金融的实际业务类型，采取分类分级的牌照和资质管理，颁发相应的业务准人牌照，④同时对于数字金融领域实质上从事金融活动的“非持牌机构”，功能监管必须对此予以重视。可以说，功能监管并非对机构监管的绝对摒弃，例如在金融监管实践中，当数字金融机构进行大范围的多元化业务时，就需要一种矩阵方法（Matrix Methnod），基于业务经营目的需要进行功能监管，而基于审慎原因则需要机构监管。⑤具体而言，应当重点关注以下三个方面：

第一，党的二十大报告提出要依法将各类金融活动全部纳入监管，因而对于数字金融功能监管中边界不清业态的监管而言，可由中国人民银行牵头负责，同时为其他金融监管机构预留监管空间。例如，中国人民银行牵头发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》中有关代币发行融资涉嫌非法发行证券的表述为中国证监会的监管预留了空间。①一方面，中国人民银行牵头负责具有相应制度基础，如2013年8月国务院同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。另一方面，功能监管模式缺乏对系统性金融风险的有效规制，而中国人民银行的宏观审慎监管职能恰恰能够实现对系统性风险的把握，如此将对数字金融功能监管下系统性风险防控不足的桎梏破解提供助益。第二，尽职免责制度设计是功能监管下维护数字金融创新的重要抓手。《金融稳定法（草案征求意见稿）》规定了金融监管机构及其人员的尽职免责制度，尽职免责制度设计能够有效消除金融监管机构的后顾之忧和推诿扯皮问题，能够推动数字金融业态（尤其是边界不清业态）的监管由被动式监管转变为前瞻式、主动式监管，从而更加适应数字金融创新的监管需求。第三，金融监管数据（信息）共享是数字金融功能监管实现的重要保障。数字金融极易引发跨市场、跨部门、跨周期的金融风险，打破金融监管数据（信息）孤岛、推动金融监管数据（信息）共享具有重要意义。正如，《国务院关于金融工作情况的报告》提出要“推动监管数据共享”。近年来，《金融控股公司监督管理试行办法》《金融稳定法（草案征求意见稿）》等提出要在中国人民银行与相关部门之间、金融监管部门与境外监管部门之间开展金融监管数据（信息）共享。除此之外，还需进一步完善金融基础数据统计制度，加快建立健全统一、安全的国家金融基礎数据库平台等。

（三）基于数字金融创新层次理论的功能监管微观体系

对于数字金融功能监管微观体系的设计，可根据域外学者提出的数字金融创新层次（Layers ofdigital financial innovation）理论进行分析，其核心意旨在于金融监管机构应根据数字金融创新的不同层次、不同需求采取不同的监管范式。数字金融创新层次理论认为数字金融监管需分为三层：业务层、架构层和主体层，对相应层次的挑战进行分类，并据此提供多层次监管方略。②数字金融创新层次理论为数字金融功能监管提供了微观内容框架，同时功能监管的实现还需要发挥穿透式监管、嵌入式监管和行为监管的协同功效。

其一，在数字金融业务的监管方面，需加强功能监管与穿透式监管的协同。建立科学的金融业务分类标准体系是实现功能监管的前提，标准体系是某一特定的标准化体系为实现该体系的目标所必须具备的一套有机联系、科学组成的标准。③数字金融不同业务面临的风险类型并不相同，尤其是数字金融背景下人工智能、大数据、区块链等技术重构了传统金融业态类型，同时数字金融业态中“自然演进的”（Organic）金融业态与“人为创设的”（Fabricated）金融业态密切嵌套，需要监管机构通过功能监管与穿透式监管的协同实现穿透和剥离，抑制数字金融发展的无序。近年来，穿透式监管已然成为金融监管机构探究金融业务“底细”的利器，例如2022年1月，中国人民银行印发《金融科技发展规划（2022-2025年）》提出要对金融科技创新实施穿透式监管。在此背景下，针对数字金融业务的混业属性，以及金融创新的不断包装和嵌套，数字金融功能监管需抓紧明确跨界、交叉型金融产品的穿透式监管规则，秉持“实质重于形式”的原则厘清数字金融业务性质，根据业务功能、业务性质进行有效监管。

其二，在数字金融架构的监管方面，需加强功能监管与嵌入式监管的协同。一方面，监管机构应采用与每个平台的规模、范围和作用相称的监管方法，根据数字金融平台的发展阶段，特别是在市场份额、主导地位和功能重要性等方面采取相应措施，同时还需充分省思数字金融平台经营者、平台内经营者等可能引发的风险挑战。另一方面，作为数字金融重要类型之一的去中心化金融使用技术替代中心化模式的中介，对中心化的金融监管带来了巨大挑战。对此，国际清算银行的经济学家拉斐尔·奥尔（Raphael Auer）在《嵌入式监管：如何让监管成为区块链金融一部分》（Embedded supervision： how to build regulation into blockchain finance）一文中提出了“嵌入式监管”（Embedded supervision）范式，即通过阅读市场分类账，可以自动监控基于数据的市场是否符合监管标准。①嵌入式监管利用“去中心化”结构内嵌的信任机制和自动化控制机制，能够有效缓解去中心化架构与中心化监管之间的制度错配。

其三，在数字金融主体的监管方面，需加强功能监管与行为监管的协同。数字金融中一些网络平台企业、金融控股公司凭借网络和数据优势，通过申获牌照、业务合作、技术外包、基础设施服务等多种方式，直接或间接涉足金融领域。同时，一些开展数字支付、网络借贷、智能投顾等业务的新型中介机构也纷纷入场，②通过数据、算法方面的技术优势进行各种操纵、掠夺问题。在数字金融功能监管法律体系尚不完备的情况下，行为监管可以达到鼓励创新、维护金融消费者权益和防控风险的目的。例如，可通过最低资本要求、风险监管要求、关联交易管理要求等的动态调整，以及规定数字金融机构应当承担自负盈亏、自救风险的主体责任，抑制数字金融机构的杠杆滥用等行为。此外，“在我们生活的地上世界里，如果法律在今天是社会控制的主要手段，那么它就需要宗教、道德和教育的支持”③。因而，数字金融的行为监管还需要将社会伦理责任等嵌入监管之中。

四、数字金融功能监管精准化实施的“技”“法”协同保障

与机构监管相比，数字金融的功能监管有其优势，但仍然存在一些问题，例如功能监管关注的是数字金融特定的各种业务和产品，而不是金融机构本身，所以难以完整地获得一家数字金融机构的所有业务和风险信息，这就需要加快推动数字金融功能监管的精准化实施及法律变革。此外，还需重视监管科技（监管沙箱）的试验性、动态性价值发挥。

（一）数字金融功能监管精准化实施的法律尺度

数字金融功能监管不能无差别地、机械性地进行监管，而是应当坚持类型化思维，从辨别金融创新与假借创新之名的商业破坏出发，后者应予以重点规制。对于属于金融创新的数字金融产品与服务需选择不同的监管时机，充分统筹“个案”和“长时段”的不同尺度。个案介入旨在及时、有效管控数字金融具体业态的风险；长时段审查之价值在于数字金融关涉虚拟时空终端，通过长时段的观测，有利于准确把握创新与风险之间的界限，实现数字金融监管尤其是在元宇宙等虚拟时空中的监管目标，提升数字金融功能监管精准化实施的水平。

数字金融功能监管还需重视“情景中的空间”理论，即在讨论一定的空间时，总是将其置于一个特定的场景下。可以说，技术嵌入金融构建的数字金融已深处“场景”时代。①例如，2022年1月，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》指出，支持在零售交易、政务服务等场景试点使用数字人民币。目前看来，数字金融确实在一些领域造成了较大的冲击，比如去中心化金融与元宇宙金融具有高杠杆率、顺周期性特点，缺乏风险应对的缓冲机制，同时其具有较强匿名性易被用于洗钱等犯罪活动。但在其他一些领域则还只是一种补充，比如互联网信贷领域的数字普惠金融等。具言之，数字金融功能监管需根据数字金融应用场景的风险层次、负担轻重，采取差异化范式实现数字金融监管的实质正义。

（二）数字金融功能监管精准化实施的法律数智化变革

数字金融功能监管的精准化实施需要加快监管法律的数智化变革。数字金融法律标准化是法律数智化的基础。2022年2月，中国人民银行等四部门发布《金融标准化“十四五”发展规划》指出，以标准化增强金融治理效能成为金融业重要共识和金融管理部门优先选项。我国法定数字货币等标准专项工作组已经成立，金融标准化正在逐步适应金融数字化的转型发展。晚近，中国人民银行发布《人工智能算法金融应用评价规范》，从安全性、精准性等方面细化了人工智能算法金融应用标准；全国金融标准化技术委员会发布《多方安全计算金融应用技术规范》对多方安全计算、数据能力等标准进行了规定。法律数智化以法律标准化为基础，基于“法律即代码”的规范表达，通过算法自动化决策以提升数字金融法律的智能化水平。比如，基于智能合约代码替代或补充法律合同的功能，从而增强法律的智能性、适应性和精准性，以应对数字金融风险的复杂性、不可预测性。实践中，英国金融行为管理局已经开发出“机器可执行的监管”（Machine-executable regulation），其以代码形式发布监管，具有即时、精准和自我实现的特点。②当然，在法律数智化设计中，技术要素是必然存在的，但那些社会要素也非常重要，例如道德代码与伦理嵌入是法律数智化的重要组成部分。

（三）监管科技赋能数字金融功能监管精准化实施的制度回应

国务院发布的《优化营商环境条例》第56条规定，政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，提升监管的精准化、智能化水平。在金融场域中，监管科技对于数字金融功能监管的精准化实施而言具有重要价值，现阶段亟需加快监管科技（监管沙箱）应用的制度回应。

第一，监管科技应用的宏观制度供给。无论是监管沙箱，抑或其他监管科技的规范运行，均需要技术、法律和伦理规范等实现整合和互补。其一，构建监管科技的标准体系。金融数据是监管科技运用的必备条件，需基于《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》为数据自动化采集、风险智能化分析等提供法律保障，通过对金融数据生命周期每个阶段的数据收集、分析、共享等过程进行标准化，建立金融数据二次使用、交易的法律规则。①在分业态、分市场细化数据粒度、采集范围等要素基础上，依托金融数据标准体系及行业规范如《基于SM9标识密码算法的技术体系框架》等完善监管科技的标准体系。同时，“在充分试验、经验成熟条件下，固化相关规则并上升到法律法规”②。其二，完善监管科技的人工干预机制。可以在监管科技的数理模型、代码程式中配套设置人工干预系统，设计一种既能保障金融安全又能促进金融创新的自動决策与人工干预的平衡结构。其三，推动监管科技伦理规制的功能发挥。中国人民银行印发《金融科技发展规划（2022-2025年）》提出要构建金融科技伦理规范体系，监管科技应用亦需要确定相对稳定的伦理框架和逻辑体系，通过法律规范对监管科技注入伦理要求并施加相应责任以增强伦理规制的有效性和约束力，能够确保数字金融监管科技的应用符合科技伦理要求。

第二，监管科技应用的微观制度供给。囿于篇幅，此处以我国实际应用较为广泛的监管沙箱为例进行分析，从监管主体、测试项目、测试时长等方面提出制度完善建议。在监管主体方面，针对数字金融超级混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，数字金融功能监管需要加强数字金融监管沙箱测试中监管机构间的协调。例如我国香港地区首先在金融管理局主管的银行领域应用监管沙箱，随后推广至保险业和证券业，并设立了金融科技聊天室实现监管沙箱协调运作。同样，英国金融行为监管局发起的全球监管沙箱（Global sandbox）提供跨境测试环境，解决不同司法管辖区面临的共同挑战或政策问题，获准的创新项目可在多国同时进行测试。有鉴于此，我国可授权有关机构申请使用其认为最适合的沙箱，该监管部门依据特定流程和标准对项目进行审核，通过审核后会同其他监管机构共同确定测试项目的最佳监管方案。

一是在测试项目方面。测试项目的选择需要坚持类型化思维以实现功能监管的精准化，以数字货币类型即数字人民币和私人数字货币进行分析：就数字人民币而言，《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》明确“人民币包括实物形式和数字形式”，目前来看数字人民币监管主体明确，监管框架明晰，因而可继续采取《中国数字人民币的研发进展白皮书》规定的试点监管模式。而对于私人数字货币，我国全面禁止与数字货币结算和提供交易者信息有关的服务，但域外私人数字货币正迅速发展，且我国司法实践中已经出现涉及私人数字货币的案件，因而我国仍有必要根据私人数字货币的功能和类型（如原生数字货币、比特币、以太币等）对私人数字货币的发行和流通等环节加以测试和研究。二是在测试时长方面。《中国金融科技创新监管工具白皮书》明确规定对于测试运行2年以上仍未能通过测试评价的，申请机构应按流程退出测试。截至2022年4月底，我国156项金融科技创新监管试点项目仅有7项出箱，占比约0.5%，且部分未出箱项目测试时间已达上限，这意味着大部分金融创新可能永远“毕不了业”。③鉴于此，需要在坚持风险防控、金融消费者权益保护的前提下，根据项目类型、风险层次和金融需求等指标加强数字金融监管沙箱测试时间的精准化设置。

结语

在技术勃兴的时代，数字金融因应时代需求迅速崛起，金融数字化转型为数字金融发展奠定了基础，区块链等新兴技术为数字金融运行搭建了底层架构。数字金融优势显著，但其同时带来了金融监管的多层面、多领域、多样化的监管挑战，可能对数字金融风险防控、金融消費者权益保护等产生实质性影响。因此，加快数字金融监管模式的转型及其精准化实施的制度供给，使其适应数字金融的监管需求具有重要的理论和现实意义。