“双碳”目标下我国碳配额初始分配的法治进路

○冯子航

安徽大学法学院暨经济法制研究中心 安徽合肥 230601

引言

应对气候变化挑战是全球共同的目标和责任，鉴此，包括我国在内的很多国家和地区均建立和发展碳交易制度以控制和减少温室气体排放。我国积极融入全球气候问题的综合治理，并在2020年提出“双碳”目标的重要战略部署，以应对气候变化挑战。党的二十大报告中再次强调“双碳”目标，表示要健全碳交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

基于碳交易制度对碳排放量的限制，碳排放行为已转化为一种法律行为，排放企业的碳排放量额度由其经初始分配得到的碳配额数量决定。我国一直积极建立和发展碳配额初始分配制度以更好发挥碳交易机制的减排效用。2011年10月，国家发展改革委批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市开展碳交易试点工作，开始探索和推进各试点地区碳配额分配制度的建立和完善，2013年各试点碳交易市场开始上线交易。2019 年我国开始建设全国统一碳交易市场，碳配额交易从地方试点走向全国，交易体量和活跃度迎来新的发展。

除了代表控排企业可向大气环境排放温室气体的额度之外，碳配额正衍生出巨大的经济价值。我国碳交易制度允许控排企业和重点排放单位①二者意义相同，在各试点地区混用以指代被纳入碳交易机制的企业。后者为全国统一碳交易市场交易主体的特定名称，以下除特指全国统一碳交易市场交易主体之外，统称控排企业。属于全国交易市场覆盖行业且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的排放单位将被纳入重点排放单位名录。目前，发电行业被首先纳入，“十四五”期间，石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空行业将被纳入交易体系中。在碳交易市场买卖经初始分配获得的碳配额，碳配额作为一种交易商品代表着一定的经济价值。2021年7 月16 日，全国统一碳交易市场启动上线交易，碳配额开盘价为48元/吨，首笔成交价格为52.78元/吨，首日成交量16 万吨。截至2023 年7 月7 日，全国统一碳交易市场启动近两年，当日碳配额交易最高价为60元/吨，日成交量27.5万吨，累计成交量近2.4 亿吨，累计成交额109 亿元②相关数据来源：全国碳交易微信公众号。。经初始分配或后期购买的碳配额除了可以配额清缴方式进行履约外，也是控排企业重要的碳资产。另外，碳交易市场的金融属性正日益凸显，参考国际碳交易市场经验，未来碳配额有望被列为碳金融市场的基础金融工具，碳配额初始分配会对企业主体参与碳金融市场的积极性产生重大影响。碳配额总量界定和初始分配结果决定二级市场可流通的碳配额数量及碳配额单价，在很大程度上影响银行等金融机构购买碳配额以参与市场化投融资的可能性。

碳配额初始分配是碳交易制度的首要环节，是决定排放企业参与碳交易减排机制的重要前提。然而，目前从法律视角出发研究碳配额及其初始分配规则的相关文献较为缺失；同时，实践层面我国相关立法层级较低、内容粗疏，不足以为碳配额初始分配提供有力制度保障，且各个阶段、各个试点地区及全国的碳交易情况、市场发展情况不尽相同，每种碳配额分配方法各有优劣，无法贯穿适用碳交易制度发展的所有阶段。在全国统一碳交易市场起步的重要关口，亟需优化碳配额初始分配规则，完善碳配额初始分配法制保障，更好发挥碳交易市场机制的减排作用，契合我国积极应对气候变化的现实需求。

一、追本溯源：碳配额初始分配内容及理论基础

（一）碳配额及初始分配

1.碳配额的引入。为降低全球温室气体排放量，应对气候变化，1992年的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）和1997年的《联合国气候变化框架公约的京都议定书》（以下简称《京都议定书》）构建了碳交易机制。作为《公约》的补充条款，《京都议定书》首次以法规形式限制温室气体排放，确立了基于配额的国际排放贸易机制（ET）。在国际排放贸易机制下，《公约》附件一中所列的国家如果排放温室气体超过其被许可的排放量，可以从拥有富余排放量的国家购买碳排放量。该机制将这种以排放减少或消除量为形式的交易对象称为“分配数量单位”（Assigned Amount Units）。

为积极响应《公约》和《京都议定书》的倡议和要求，很多国家和地区均建立了碳交易制度，利用市场机制来减少本区域温室气体排放。欧盟碳交易机制（EU-ETS）以《欧盟2003 年87 号指令》为基础，自2005 年1 月开始运行，采用总量交易（Cap&Trade）形式。在该交易机制下，被确定纳入限排名单的控排企业可以经分配获得欧盟碳配额（European Union Allowances，简称EUA），拥有多余碳配额的企业还可在碳交易市场中向有需要的企业或其他组织出售。澳大利亚从2008年开始引入碳交易机制，公布一系列法案以建立和发展碳交易制度。在澳大利亚碳交易制度中，控排企业可获得的温室气体排放配额被称为碳单位（Carbon Unit）。

2011 年，我国在七个试点地区引入碳交易制度，明确经初始分配获得的碳配额可在试点地区进行交易。最早对碳配额进行规定的官方法律文件是上海市在2013年发布的《上海市碳排放管理试行办法》，该文件将碳配额界定为控排企业排放温室气体的额度，是上海市碳交易制度中的交易标的。直至2014年底，国家发展改革委发布《碳排放权交易管理暂行办法》，才明确碳配额在我国碳交易制度中的交易产品地位，是政府分配给控排企业指定时期内的碳排放额度。在我国，和碳配额一样具备抵销温室气体排放量功能的碳交易产品还有CCER（核证自愿减排量），但CCER项目备案申请审批暂缓已逾六年之久。与碳配额相比，CCER 必须依托减排项目存在，且每年可用于抵销的CCER 还有比例和来源限制。全国统一碳交易市场对CCER的抵销使用限制更为严格，可使用比例仅有5%，且优先使用林业碳汇和农业类项目。因此，在我国碳交易机制中，碳配额交易系统最具普适性和便捷性，碳配额是目前最具广泛性的碳交易产品。

2.碳配额初始分配：碳交易制度运行基础。在我国碳交易制度中，碳配额初始分配是指碳交易主管部门在总量控制制度之下，通过法定方式将碳配额首次分配给负有减排义务的控排企业。

碳配额初始分配环节决定了哪些控排企业可以获得碳配额，以及获得多少碳配额。初始分配获得的碳配额数量决定控排企业本年度的温室气体排放量，影响企业生产经营成本和碳配额清缴情况。生态环境部2022年底公布的数据显示，全国统一碳交易市场第一个履约周期在发电行业开展碳配额现货交易，有847家重点排放单位存在配额缺口，缺口总量1.88亿吨，有178家重点排放单位未按时足额完成配额清缴，参与全国碳市场第一个履约周期配额分配和清缴的29 个地区中仅有5 个省市按时履约率达到100%③数据来源于生态环境部2022年底发布的《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》。。如果分配的碳配额无法抵销控排企业本年度的碳排放量，控排企业就必须购买碳配额以完成配额清缴，否则会受到行政主管部门处罚，甚至会等量核减其下一年度经初始分配可获得的碳配额数量。

碳配额初始分配是决定市场机制能否顺利发挥减排作用的基础环节，影响不同行业之间生产要素的重新分配，关乎控排企业参与碳交易市场的积极性。目前，全国统一碳交易市场仅纳入发电行业，试点地区除发电行业外，还将水泥、钢铁、造纸、民航等高排放行业纳入地方试点碳交易市场。各行业经初始分配获得的碳配额数量有所差别。以深圳市举例，塑胶行业、机械设备制造业、食品饮料业、通信业和印刷业是参与该市碳交易的五大行业，各行业控排企业数量、规模、碳强度等均有不小差别，因此不同行业企业经初始分配获得的碳配额数量大不相同。另外，即便是同一行业内部，各控排企业经初始分配获得的碳配额数量也有所差别。深圳作为全国塑胶行业最发达、企业最密集城市，该行业内部企业碳强度差别极大，2009 年已高达45.9。若单纯为了形式上的公平，分配给各企业相同数量的碳配额反而有失公允，也会挫伤高排放控排企业参与碳交易市场的积极性。因此，深圳市以控排企业工业增加值为标准，将塑胶行业控排企业划分为大规模企业组和中小规模企业组，对各组控排企业分配不同数量的碳配额。

（二）科斯定理：通过产权合理界定消解经济负外部性

科斯定理可以用来治理市场失灵问题。市场失灵的重要表现之一是经济的负外部性，环境污染就是典型的经济负外部性。每一个市场主体在追求自身利益最大化时，可能会无限制地向自然环境排污，根据科斯定理可通过合理界定产权，依靠市场的自发调节，将这种外部性内在化，以解决环境问题。碳配额的初始分配环节就类似产权合理界定环节，以分配碳配额的方式将控排企业向大气环境排放温室气体的数量确定下来，进而通过碳交易市场有效发挥作用来消解为发展经济而产生的大气环境污染。我国碳交易制度发展初期相关法律文件多使用“碳排放权”一词，直至2021年才将“碳配额”与“碳排放权”等同。在碳交易制度发展初期以“权利”来命名恰恰反映了建立在以碳排放量计算为本质的交易基础之上的产权意识。

在建立碳交易制度之前，排放主体的碳排放量并无上限规定。排放企业在自身逐利性的驱使下，从经济本位出发进行生产经营活动，向大气环境任意排放温室气体，经济活动的负外部性日益显著。在我国碳交易制度中，一旦排放企业在固定时期内的碳排放量达到一定条件或标准，该企业就会被纳入控排企业名单或重点排放单位名录，强制进入碳配额交易体系。在碳配额初始分配环节，拥有分配权力的行政机关依照科学合理的分配方案，在总量控制制度之下，将代表可排放温室气体额度的碳配额分配给控排企业，控排企业始获得向大气环境排放定量温室气体的指标。当控排企业拥有的碳配额数量不足以清缴当年度碳排放量时，可以通过购买的方式获得其他控排企业剩余的碳配额以完成清缴任务。

碳配额的法律内核是碳排放权，是权利主体向大气环境排放温室气体的权利，该权利的客体是大气环境容量，是典型的环境资源要素。因其自身特性，大气环境所有权的排他性支配无法实现，大气环境资源的所有人便无法确定。但碳配额一经初始分配，控排企业便拥有了定量的碳配额。碳配额的实质是向大气环境排放限量温室气体的权利凭证，是受行政机关严格管控的有限性权利。从碳配额的法律属性来看，其本身是一种“环境商品”。这种“环境商品”看似由控排企业持有，并且剩余碳配额可在二级市场交易，但实则该种“持有”并非“所有”。碳配额初始分配更像是一种行政机关出于保护全社会整体环境公益的目的，规制控排企业进行温室气体减排的手段。

二、制度考察：我国碳配额初始分配框架与国际经验

（一）我国现行碳配额初始分配制度解构

碳配额初始分配环节并非行政主管部门单一的“分配”动作，需要依托准入名单制和总量控制制度，在控排企业的参与配合之下，通过多种分配方式和分配方法完成。

1.控排企业准入名单制。排放企业想要通过生态环境主管部门的初始分配获得当年度的碳配额，首先需要达到一定条件，以进入控排企业名单或重点排放单位名录。成为控排企业之后，便可以进入试点地区或全国统一的碳配额交易体系，通过有偿分配或无偿分配方式，由生态环境主管部门向其发放一定数量的碳配额。

从全国统一碳交易市场碳配额初始分配的企业准入条件来看，根据2020 年12 月生态环境部印发的《2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，发电行业及其他行业自备电厂的排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的企业将被纳入重点排放单位名录，纳入该名录的重点排放单位才可以获得主管部门分配的碳配额。我国上海、广东、湖北等试点地区也多将纳入行业年度或连续年度平均碳排放量、碳排放强度等因素作为标准，划定本试点区域内的控排企业范围，并由生态环境主管部门公布名单。

2.碳配额总量控制制度。碳配额初始分配必须在总量控制制度之下进行。为科学设定试点地区和全国的碳配额总量，碳交易试点地区及全国统一碳交易市场要考虑碳交易市场覆盖范围、国家重大产业发展布局、经济增长预期目标、控制温室气体排放目标，以及能源结构、碳排放强度等微观因素以确定每年度碳配额目标总量。如，北京市根据国民经济和社会发展计划确定减排目标，进而划定碳配额总量。全国统一碳交易市场的碳配额总量设定由生态环境部完成，先由省级配额分配主管部门核定本行政区划内各排放企业所需的碳配额数量，汇总后形成省级碳配额总量，再将各省级碳配额总量叠加，设定全国发电行业的碳配额总量。

碳配额的总量设定是碳配额进行初始分配的首要环节，也是碳交易制度发挥减排作用的重要基础。若碳配额总量设定过高，就意味着所有控排企业的总温室气体排放量过高，碳交易制度的减排效应便无从发挥，在碳配额可以进行交易变现的当下，拥有过多冗余碳配额的控排企业将会获得不菲资产，影响市场公平竞争环境。

3.碳配额初始分配方式。碳配额的初始分配方式是指控排企业以何种方式首次获得生态环境主管部门分配的碳配额。根据控排企业获得碳配额是否需要支付对价，目前的碳配额初始分配大致可以分为免费分配、有偿分配和混合分配三种方式。免费分配方式是我国碳交易制度发展初期最主要的碳配额初始分配方式。根据表1来看，七个试点市场大多采用了历史法确定碳配额的数量，对绝大多数碳配额进行免费发放。全国统一碳交易市场暂时仅纳入发电行业，以基准线法作为分配方法。有偿分配方式在我国使用较少。

（二）欧盟、美国碳配额初始分配实践经验

受《公约》和《京都议定书》的号召，欧盟碳交易体系自2005 年启动，现已进入第四个发展阶段。欧盟作为率先研究和发展碳减排技术的国家联合体，在国际碳交易领域的地位举足轻重，在碳交易市场、配额分配及减排技术等方面始终保持领先地位。虽然美国国家层面的碳交易立法体系由于联邦立法程序问题未能建立，但是许多州政府和排放企业都在积极致力于通过碳配额交易来削减温室气体。以拍卖法作为主要分配方法的RGGI（区域温室气体减排行动）体系独具特色；明确减排目标的加州总量控制与交易机制与我国的碳交易制度相似，都是先根据相关因素确定各地的碳配额，利用市场机制进行交易运作以应对区域内的气候变化挑战。

1.运行完备的法律体系和监管流程。欧盟、美国的碳配额初始分配制度依靠多层次且独立的立法架构运行。欧盟的碳交易制度以《公约》和《京都议定书》作为国际法渊源，出台《国家分配计划》《改进和扩大欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》等多部文件对碳配额初始分配进行管理。虽然由于立法程序问题，美国始终无法出台国家层面的碳交易法律文件，但各州都有独立且完善的相关文件作为碳配额初始分配的制度支撑。

对碳配额初始分配的监督管理层面，欧盟采取设立专门机构负责的严格模式。欧盟碳交易制度运行伊始，欧盟委员会就专门设立了欧盟中央管理处，负责确定欧盟年度碳配额总量、进行碳配额初始分配，以及与碳交易相关的监督管理工作。各成员国内部均建立了专门针对碳配额初始分配和碳交易市场的监督管理机构，与欧盟中央管理处对接工作，实现了自上而下的分层监督管理模式。虽然美国国家层面的碳交易制度缺失，但对于地区性碳交易体系中碳配额初始分配环节的监督和救济手段仍受司法权主导。其以控排企业根据异议对环境主管部门提起法律诉讼作为主要的救济途径和监督方式，以司法机关监督行政机关，大幅提升了监督的实质效果。

2.科学划分碳交易发展阶段和控排企业类型。欧盟碳交易体系已走过其规定的三个时期，迈入第四个发展阶段，每一阶段的制度设计都根据碳交易制度发展的实际情况而有所区别。第一阶段将积累碳交易相关经验作为主要目的，涉及的行业有钢铁、水泥、石油等；第二阶段欧盟通过《改进和扩大欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》，对碳配额总量设定方式进行了根本性修订，明确由欧盟委员会统一确定碳配额总量设定目标；第三阶段将氧化亚氮、全氟化碳等温室气体列为控排对象，该阶段欧盟范围内的温室气体减排量每年以1.74%的速度下降；在第四阶段已启动市场稳定储备机制（The Market Stability Reserve，MSR），根据当前碳交易市场流通的碳配额量进行碳配额的调拨和提取，以平衡碳交易市场供需情况。

在美国加州总量控制制度与交易机制之下，加州政府为了鼓励经济效率较高和社会需求性较强的控排企业积极参与碳交易市场，将碳交易机制发展划分为三个阶段，同时按照温室气体排放量将控排企业划分为高排企业、中排企业和低排企业，在不同发展阶段对不同类型的控排企业实行不同的碳配额分配规则，以期达到控排企业间碳配额分配的相对公平，实现稀缺资源的有效配置。在第一阶段，至少90%的碳配额进行免费分配；第二阶段开始对全部高排企业、75%的中排企业和50%的低排企业免费分配；第三阶段高排企业免费分配方式不变，中排企业免费分配比重下降至50%，低排企业下降至30%。

3.逐步从紧的总量设定。碳配额初始分配必须在总量控制制度之下进行，是各国的共识。总量控制制度是世界各国碳配额初始分配制度中应用最广泛、最有效的规则之一。

欧盟碳交易发展初期为了消解成员国对于碳交易制度的抵触情绪，采取自下而上的“国家分配计划”模式，由成员国向欧盟委员会上报本国所需的碳配额数量，欧盟委员会审核批准通过的各成员国申报碳配额的总和即为欧盟碳配额总量。欧盟各成员国为了减少减排成本，降低参加碳交易制度对本国经济造成的损失，往往会向欧盟委员会多报碳配额数量，造成本国碳配额过剩。“国家分配计划”浪费碳配额资源的同时也导致碳交易市场碳价不稳定和价格低迷，2006 年春季碳价急剧下滑，欧盟碳交易市场发生巨大波动，这对欧盟碳交易制度的发展产生重大消极影响。此后，欧盟认识到“国家分配计划”的弊端，通过《改进和扩大欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》建立了欧盟统一的总量限制制度，由欧盟委员会集中行使碳配额总量设定的权力，摒弃自下而上的“国家分配计划”模式，遏制成员国虚报行为，严格控制碳配额总量，保持碳配额单价稳定。

美国的RGGI体系和加州总量控制制度与交易机制均分阶段进行碳配额总量设定，而且每进入新一阶段，碳配额总量就会逐步下降。RGGI 的第一步就是设置明确的温室气体排放总量，为每年度的温室气体排放设置明确上限。RGGI碳配额总量设定模式同欧盟第三阶段一样，集中行使设定碳配额总量的权力，避免了总量设定过于宽松造成的资源浪费和碳价低迷等现象发生。为了让各州逐步适应RGGI，减少经济发展与温室气体减排的冲突与矛盾，RGGI 还设定了三年的缓冲期。在三年的缓冲期内，各州的碳排放量上限保持不变，不再逐步收紧，为各州和控排企业留出调整经济结构、改进生产技术以适应RGGI体系的时间。逐渐从紧的碳配额总量设定有利于稳定碳价，促使企业探索技术革新，促进温室气体减排工作顺利进行。

4.较高的有偿分配比例。根据市场规律，有偿分配是资源配置的有效方式。较高的有偿分配比例有助于将碳配额分配至需求更高的控排企业，实现稀缺资源的有效配置，稳定碳交易市场。

为鼓励更多排放企业参与碳交易市场，尽量消解欧盟各成员国经济发展与温室气体减排的矛盾，欧盟在第一、第二阶段采用的主要分配方式是免费分配，其后出于减排效果的考量，在第三阶段对碳配额初始分配方案作出重大调整，采用拍卖方式分碳配额的比例大幅提高，取消了电力部门的免费配额，其他部门的碳配额拍卖比例逐渐提升到100%。

RGGI是全球范围内第一个采用有偿分配方式中的拍卖法进行碳配额初始分配的碳交易体系，且可拍卖的碳配额比例较高，各州均保持在25%以上，纽约州、马萨诸塞州和新泽西州可拍卖的碳配额比例甚至高达100%。由于当时美国气候挑战异常严峻，RGGI 体系发出强有力的温室气体减排号召，各州控排企业逐渐接受了碳配额有偿分配方式。美国加州总量控制制度与交易机制也在新阶段逐步降低中排企业和低排企业的免费分配数量，提高碳配额有偿分配比例。

三、困境分析：我国现行制度设计与减排目标之间的抵牾

（一）制度基础薄弱：粗疏式立法无法提供有力制度保障

1.低层级立法致威慑力缺失。从表2 可以发现，我国碳交易制度相关法律规范的法律层级较低。碳交易制度的法律文件多为规章和规范性文件，其中规章包括国家发展改革委和生态环境部发布的规范全国统一碳交易市场相关行为的部门规章，还有各试点地区的地方政府规章。《碳排放权交易管理暂行条例》属于行政法规，但该条例仍停留在草案修改稿阶段。目前规范我国碳交易市场运行的最高法律层级文件仍停留在规章层次。

表2 我国碳交易制度中有关碳配额初始分配的法律文件一览

碳交易市场是严格执行碳配额总量控制制度和年度控排企业名单要求的强制市场，其强制效力应当来自法律规定。为维护碳交易市场的稳定，从碳配额初始分配阶段开始，就应当有高层级的法律规范加以规制。上位法缺失使得碳配额初始分配管理规范缺乏权威性。如，对于传统能源领域中经济实力强劲的大型控排企业，低额度的罚款不会对其构成任何威慑力，相应规范文件的法律约束力就被弱化，甚至是形同虚设。碳交易相关法律规范的权威性缺失会导致碳交易市场的部分潜在主体难以形成稳定预期，无法提高排放企业的市场参与度，阻碍全国统一碳交易市场发展。

2.模糊式规定致可操作性不足。为提升控排企业参与碳交易市场的积极性，碳配额分配多采取免费分配方式，各地对于免费分配方式的具体规定较详细，但采取混合分配方式进行碳配额分配的试点地区对于有偿分配的规定模糊、具体实施细则缺失。纵观我国碳交易制度中有关碳配额分配的法律文件，各碳交易试点地区及全国统一碳交易市场有关碳配额分配监督管理的规定不甚具体，很多试点地区对于碳配额分配的监督管理未做任何规定（见表3）。湖北省采用论证会和听证会的模式监督碳配额的初始分配，但具体如何开展、有异议又如何救济并未在文件中明确。

表3 我国试点地区及全国发电行业碳配额分配相关规定一览

碳配额初始分配是碳交易制度运行的基石。试点地区及全国统一碳交易市场的相关法律文件，对于碳配额初始分配标准、有偿分配方法的选择、监督管理模式等方面的规定模糊，致使相关条款可操作性低，相关法律规范无法在实践中落实。碳配额初始分配的制度设计流于形式，会阻碍碳交易市场的后续运行，也会导致控排企业失去参与碳交易市场的信心，难以实现碳交易制度的减排目的。

（二）现实定位偏离：经济本位与碳交易制度设立初衷相悖

我国碳交易制度仍处于初期发展阶段，纳入的控排行业和控排企业较少，为了避免控排企业的抵触情绪，吸引更多排放企业和高耗能行业参与碳减排工作，总量控制制度中的碳配额总量设定较为宽松，且可进行有偿分配的碳配额比例极低。

1.总量设定宽松。在碳配额总量控制制度下，深圳碳配额年度总量设定为0.33亿吨，北京市每年为0.5亿吨，重庆市每年为1.25 亿吨，天津和上海均为1.6 亿吨，湖北省年度配额总量为2.7 亿吨，广东省每年为3.83 亿吨。深圳市碳配额每年目标总量在试点地区最少，碳配额总量设定最高的是广东省，其次是湖北省。可以看出，碳配额目标总量设定依然以经济发展作为重要考虑因素。电力行业是全国统一碳交易市场第一批纳入的唯一行业，为避免控排企业的抵触情绪，减少企业减排成本，设定总量时从发电企业的需求出发，进行自下而上的简单加总。

在碳交易制度发展初期，温室气体减排势必会对经济增长产生一定的阻碍作用，因此七个碳交易试点地区的碳配额总量设定都比较宽松，但市场主体参与碳交易的积极性仍然不高。根据《北京碳交易市场年度报告》中的市场活跃度计算方法，测算出深圳碳交易市场活跃度最高（59%），而北京、广东、湖北、上海、天津、重庆的市场活跃度均在10%以下。建立碳交易制度的目的是依靠市场机制发挥碳减排效用，以此积极应对气候变化挑战，但是在碳配额总量设定时忽视温室气体减排目标，以经济发展为出发点，不免与制度设立的初衷背道而驰。大气环境保护迫在眉睫，我国的碳配额总量设定也应该从生态本位出发，服务于保护大气环境的目标，契合建立碳交易制度的初衷。

2.碳配额有偿分配比例过低。总体来看，我国碳配额初始分配环节很少采用有偿分配方式。但是，碳交易制度是依靠市场机制实现温室气体减排的制度，相比于免费分配方式，有偿分配方式更能增强碳交易主体的信心。控排企业为获得碳配额付出的成本毫无疑问会体现在碳配额的交易过程中，控排企业为覆盖减排成本，会提高碳配额的交易价格，保护碳配额的稀缺性。碳配额价格提升也会提高控排企业参与碳交易市场的热情。

从目前实践来看，全国统一碳交易市场一直采用基准法免费分配碳配额，虽然有些试点地区采取了有偿分配方式进行碳配额初始分配，但可进行有偿分配的碳配额比例微乎其微。深圳市、北京市免费分配的碳配额比例达到95%，广东省可以拍卖法发放的碳配额比例仅为3%，天津市、重庆市、上海市则全部采用免费发放模式。碳配额有偿分配比例过低，使得大部分控排企业免费获得了大量的碳配额资源，造成了稀缺资源的闲置和浪费，阻碍碳交易的顺利推进，与设立碳交易制度的初衷相悖。各级生态环境主管部门出台的相关法律文件都提到碳配额初始分配应适时引入有偿分配方式，但放眼全国范围内的碳交易市场，可以采用有偿分配方式的碳配额比例很低，且无任何增长趋势。

（三）兜底框架松散：配额管理割裂及监管力度薄弱

1.配额管理无法统筹地区间、行业间巨大差异。一方面，地区间差异明显的规则设计及分割管理的模式不利于全国统一碳交易市场的运行。各省间碳排放量的空间差异明显，试点地区之间省级碳交易的链接机制一直未能建立，由于跨省交易碳配额的试点经验缺乏，导致全国统一碳交易市场中跨省交易碳配额没有可供借鉴的试点经验。就发电行业来说，全国统一碳交易市场和各试点地区采用的分配方法都有所差异。天津市和广东省的部分机组采用历史强度法进行碳配额初始分配，全国发电行业、广东省的燃煤和燃气机组及其他试点地区采用基准线法进行碳配额初始分配。另一方面，在应对气候变化挑战的大环境下，碳配额的稀缺性和经济价值不言而喻。每年度定量的碳配额是根据控排企业名单进行分配的，经济较落后且工业产值较低的西部地区仅有少量排放企业被纳入名单。由于生产方式粗放，西部地区控排企业获得的碳配额甚至不足以覆盖自身的碳排放需求，未能依靠碳交易机制获得交易碳配额的收入以实现技术升级，减排成本的提高反而为经济落后地区带来压力。

另外，行业间碳配额初始分配的割裂同样不利于全国统一碳交易市场的构建。全国统一碳交易市场目前仅纳入发电行业，占全国碳排放量60%的其他高排放行业暂未进入全国统一碳交易市场。试点地区各行业间的碳配额初始分配方法也有所不同。以重庆市各行业间的碳配额初始分配方法为例，水泥、电解铝行业采用基准线法，陶瓷、烟草制品、酒制品、平板玻璃等行业采用历史强度下降法，机械、电子设备、汽车制造等行业采用历史总量下降法，钢铁、造纸、有色金属、玻璃制品、化工等行业则将各方法组合搭配使用。行业间碳配额初始分配的标准和方法不一，导致碳配额初始分配环节的公平性受到挑战。

2.监管薄弱致相关主体违规行为多发。与违规行为可获得的经济利益相比，违规成本过低，目前的罚则设置未对控排企业形成足够威慑力。排放企业都是市场经济中的“理性人”，一切行为均以营利为根本目的。一些排放企业为追求经济效益、规避减排责任，以少报排放量、迁移厂址等手段使自己不参与碳交易市场。另外，由于碳配额资源的有限性及其日益凸显的经济价值，控排企业受逐利性驱使，为获得更多的碳配额做出造假相关数据、瞒报虚报碳排放量等不诚实行为。全国统一碳交易市场的第一个履约期内，生态环境管理部门针对控排企业违规行为共开出罚单141张，其中16家控排企业涉嫌数据造假，9 家控排企业篡改报告材料，4家控排企业未履行记录原始数据和管理台账的义务。控排企业的违规行为导致碳配额资源浪费，背离碳交易制度设立的减排初衷。

碳交易市场与股票市场、债券市场相比，更需要数据支撑。企业的历史碳排放数据影响该企业是否被纳入控排企业名单，以及可经初始分配获得的碳配额数量。为确保控排企业上报或公开的碳数据真实、准确、完整，目前我国采用“双随机、一公开”方式对其进行核查。主要通过政府采购方式由具有公信力的第三方核查机构对控排企业碳数据进行核查并出具核查报告。第三方核查机构出具的碳核查报告是配额管理部门进行总量设定和碳配额分配的重要依据。但是，由于我国碳交易及碳核查工作起步较晚，还未具备丰富实践经验和强有力的监管模式，第三方核查机构存在篡改伪造检测报告、制作虚假检测样本、核查程序不合规等突出问题。2021年10月，生态环境部组织开展碳排放报告质量专项监督帮扶，中碳能投科技（北京）有限公司和辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司被发现存在篡改伪造部分控排企业检测报告、授意指导制作虚假检测样本等弄虚作假问题；北京中创碳投科技有限公司和青岛希诺新能源有限公司两家碳核查机构被发现存在报告“挂名”、核查走过场等程序不合规问题。

四、顺利推进我国碳配额初始分配环节的法治进路

（一）制度基础补遗：碳配额初始分配相关立法精细化

1.加快国家层面碳交易立法进程。将我国参加的国际性法律文件或有关碳减排的国际承诺转化为国内法。我国在2016年已加入《巴黎协定》，意味着我国要遵循“净零排放”的相关规定。因此，我国碳交易立法体系可以将净零承诺转化为国内法规定，可将“双碳”目标和碳交易制度写入《大气污染防治法》中，提升我国碳交易制度立法体系的法律层级。另外，加快推进《碳排放权交易管理条例》的出台，完善行政法规层级的法律规范。有了国务院的行政法规，《碳排放权交易管理办法（试行）》设定的控排企业的义务和罚则条款便具有了合法性。高层级的法律文件可设定处罚力度更大的责任条款，《碳排放权交易管理条例》可以增强对未履约或未完全履约的控排企业的处罚力度，如提高罚款金额、延长停业期限、减少向违约控排企业免费分配的碳配额比例等，避免出现小额罚款无法约束控排企业谎报历史排放量、弄虚作假碳数据等违规行为的尴尬局面。有了国家层面的碳交易法律规范作为指引，各试点地区会根据高层级法律文件的相关规定逐步调整地方性碳交易制度，实现各试点地区碳交易法律制度的统一和区域间碳配额初始分配的相对公平，方便形成区域间碳交易的链接，加快全国统一碳交易市场建设的步伐。

2.制定专门的碳配额初始分配管理规定。各碳交易试点地区应尽快出台碳配额初始分配管理细则。可借鉴重庆、广东的经验，根据各试点碳交易管理的地方政府规章制定专门的碳配额初始分配细则，对碳配额初始分配进行监督和管理。可在细则中标明参与碳配额初始分配的控排企业的条件、碳配额管理的主管部门，明确碳配额数量确定的依据及碳配额分配方法等。生态环境部可以依据上位法制定《碳配额初始分配管理办法》，将碳配额分配的具体细则和监督管理的方式以条文形式具体化，提升碳配额初始分配法律条款的可操作性。可在其中明确纳入全国统一碳交易市场的行业，并依据碳排放强度和碳减排技术划分控排行业类型，明确每一类型适用的碳配额初始分配方法；另外，要确定碳配额主管机关，明确该机关发放、核查碳配额，以及监督管理的具体职责及相关流程。

（二）规则定位纠偏：秉持生态本位观优化碳配额初始分配规则

1.碳配额总量设定逐渐从紧。科学划分碳交易制度发展阶段，根据各阶段实际情况逐步收紧碳配额总量设定。我国碳配额的初始分配必须要在总量控制制度之下进行，总量控制制度发挥着保护大气环境及保证碳配额稀缺性的作用。根据市场规律，当碳配额总量设定从紧，经过碳交易市场发挥资源配置的功能，需求性更高的企业将会得到碳配额。随着我国碳交易市场的发展，生态环境主管部门要充分考虑碳交易制度的减排效果，逐步收紧总量设定。可以借鉴欧盟碳交易机制和RGGI体系的相关经验，依据“30·60”目标科学合理划分我国碳交易市场发展的若干阶段，针对各阶段碳交易发展的现实情况，以减排为首要目的，逐步从紧设定年度碳配额总量，再自上而下确定各省的碳配额总量，避免出现碳配额资源的闲置和浪费。为达成“30·60”目标，2020—2030 年势必需要付出巨大努力，在这个阶段需要做好能源结构和产业结构的重大调整，因此碳配额总量设定和碳配额初始分配方案应积极配合结构调整的实际需求。2030—2060年为实现碳中和目标，要加快温室气体减排工作步伐，每十年划分为一阶段，碳配额总量设定要根据减排目标从紧设定，且碳配额总量下降速度必须逐阶段加快。

2.提高碳配额有偿分配比例。随着全国统一碳交易市场的逐步成熟，在碳配额初始分配环节应尽快扩大有偿分配方式的适用范围。有偿分配是最能体现“污染者付费原则”的碳配额初始分配方式，同时也是对碳交易市场影响最小的分配方式。在有偿分配方式之下，由控排企业依据自身排放所需，通过支付对价来获得碳配额，提升控排企业参与温室气体减排行动的自主性，而且以有偿分配方式发放碳配额，依靠市场对资源配置起到决定性作用，避免稀缺资源的浪费或闲置。

提高碳配额初始分配中以拍卖法进行分配的碳配额的比重。坚持市场化方向，完善市场交易机制，反映污染物真实成本。拍卖法是有偿分配方式中最有效的方法，让市场自由竞价来实现价格发现的功能。拍卖法的本质是运用价格机制和拍卖手段，使碳配额这种“环境商品”在碳交易的初始阶段体现出更多的市场性与公平性。碳配额拍卖分配法让市场发挥价格发现功能，再依托拍卖机制本身具备的公正性，可以使控排企业在公开、透明的情况下有偿获得确定的碳配额。若担心市场本身的盲目性、滞后性和逐利性会导致碳配额价格的不稳定，可以借鉴澳大利亚的碳定价机制，由生态环境主管部门规定碳配额单位价格的浮动区间以稳定碳配额价格。在碳交易市场价格出现较大波动时，再采取政府固定价格出售的方法，向控排企业有偿分配碳配额以稳定碳交易市场。

3.划分控排企业和控排行业不同类型。不同行业或同一行业中的不同企业在碳排放强度、减排技术等方面都各有差异，因此需要以一定标准划分控排行业、控排企业类型，针对各类型细化碳配额初始分配方案。我国可以借鉴美国加州总量控制制度与交易机制划分企业类型的经验，以碳排放量、碳排放强度加入修正系数为标准，划分我国碳交易市场中控排行业和控排企业的类型。首先可以根据加入修正系数计算得出的碳排放强度来划分控排行业的不同类别，将控排行业分为高排放强度行业、中排放强度行业和低排放强度行业；然后按照温室气体排放量将同一排放强度行业内的控排企业划分为高排企业、中排企业和低排企业。对不同类型的控排行业和控排企业实行不同的碳配额分配方式，以期达到控排行业间和控排企业间碳配额初始分配的相对公平。如高排放强度行业的高排放企业免费分配的碳配额比例应高于其他行业类型中的控排企业，以从紧的总量设定和免费分配方式向高排放强度行业内的高排放企业发放碳配额，以从紧的碳配额额度限制控排企业的碳排放量，促进减排目标的实现。低排放强度控排行业中的低排放企业由于碳排放量较低，对碳配额资源需求低，在碳配额初始分配环节应以“有偿分配为主，免费分配为辅”的模式进行配额分配，用免费分配的碳配额吸引低排放企业参与碳交易制度，承担碳减排的共同责任；同时，用有偿分配方式令控排企业按照自身需求得到碳配额，保证碳配额这一稀缺资源的利用率。

（三）监管框架响应：统筹配额管理及加强行为管控

1.统筹把控地区间、行业间碳配额初始分配。以“简单加总模式”确定全国发电行业碳配额总量未考虑到各区域间的现实偏差。生态环境部须统筹把控各省、各地区碳配额初始分配的平衡，可在核算各省级碳配额总量时，加入地区修正系数测算，充分考虑我国各省、各地区之间经济发展水平、产业结构、减排技术水平、减排潜力等方面的客观差异。借助全国统一碳交易市场的建立和运行，经济欠发达的西部地区如果可以作为碳配额的主要卖方，利用好销售碳配额获得的收益，将有助于尽快实现生产技术的转型升级和地区经济的良好发展。

为实现减排目标，我国碳交易市场应尽快纳入除发电行业外的其他高排放行业，对其排放行为进行统一管控。在其他高排放行业被纳入全国统一碳交易市场之前，各试点地区应以生态环境部发布的相关法律文件为依据，结合本地区实际情况，统筹考虑各行业碳配额分配的规则设计。试点地区多样化的管理模式及标准不一的碳配额初始分配方案无疑导致各试点地区、各行业之间碳配额的异质性，增加碳配额跨地区交易的难度，无法为全国统一碳交易市场提供跨地区、跨行业交易样本。各试点地区可根据高层级法律文件的相关规定逐步调整地方性碳交易制度设计，统筹考虑各行业、各地区碳配额初始分配的规则设计，降低地区之间碳配额的异质性，方便形成区域间碳交易的链接，使碳配额在省际进行自由流通，为全国统一碳交易市场的繁荣发展助力。

2.行政机关严格管控。对碳配额初始分配全过程进行严格管控。碳配额产生到消灭的全过程都必须受到行政机关的严格管控，碳配额初始分配是碳交易市场运行的基础环节，因此该阶段对于碳配额的行政管控万不能缺失。从碳配额总量设定环节到碳配额初始分配阶段完成，各级生态环境主管机关都必须严格执行碳配额初始分配的相关细则，实现对碳配额初始分配自上而下的分层监督。必要时协同市场监督管理部门、中国人民银行、证券监督管理机构及其他部门对碳配额进行监管。必须通过全国碳排放权注册登记系统对碳配额进行登记和管理，全程记录碳配额的分配、变更、注销等信息。另外，碳配额初始分配过程中的信息披露和风险防控也至关重要，碳配额分配主管机关应建立碳配额初始价格涨跌幅限制、最大持有量限制、大户报告及风险警示等制度，以便维护碳价稳定和交易安全。

对控排企业进行严格管控。控排企业是碳交易市场中的主体，是碳交易制度有效运行的重要因素，因此在碳配额初始分配阶段需要严格管控控排企业相关行为，促使其承担温室气体减排的共同责任。在碳配额分配管理规范中将控排企业违规行为类型化，并加大对控排企业违规行为的处罚力度，避免控排企业使用欺骗手段获得碳配额或者以虚报排放量、依靠地区管控标准的差异规避进入碳交易体系的违规行为。

加强对第三方核查机构的监管力度。控排企业的历史碳排放数量、碳排放强度、碳配额清缴情况等碳数据是决定碳配额总量设定，以及控排企业是否被纳入碳交易体系、可获得碳配额数量的关键指标。因此，出具这些重要碳数据报告的第三方核查机构必须具有相关资质证明。有关部门要随时掌握核查机构的专业人员配备、核查设施、风险基金或保险建立等情况，加强对第三方核查机构相关资质的监督检查。除此之外，为保障重要碳数据的准确性和真实性，第三方核查机构的核查质量也是监督工作的重点。可以通过建立专家评审、抽查等工作机制对核查报告进行质量评估，对错误识别碳核算边界、碳数据核实不到位、核查程序不规范的第三方核查机构进行相应处罚。