新时期城中村消防安全治理困境与纾解策略——基于潮州市湘桥区凤新街道的调研

周培桂 杨勇彪

引言

伴随新时期城镇化进程的加快，城中村人口、社会、科技、安全等难题日益凸显，其中消防安全成为城市风险治理的痛点和难点。城中村以自建住宅为主，存在数量密集的“三合一”场所及“九小”场所等，各类灾害事故风险隐患较大。近年来，我国城中村火灾案件频发，给人民生命财产安全带来较大危害，如2018 年昆明市西山区“12·2”火灾8 死3 伤、2019 年上饶市广丰区“7·12”火灾4 死、2022 年上海市普陀区“2·8”火灾3 死、2023 年北京市丰台区“4·7”火灾2 死1 伤等。根据国家消防救援局统计，2023 年上半年我国自建住宅发生火灾10.1 万起、亡360人，42.9%的火灾系电气原因引起，超负荷用电、私拉乱接电线、违规充电等用电安全仍是最大火灾隐患，加之住宅违规承担生产、储存、经营等功能现象较普遍，又进一步放大了消防安全风险。笔者采取实地走访、深度访谈、查阅政策文献等方法对潮州市湘桥区凤新街道进行调研，审视城中村消防安全治理现状及共性制约因素，进而提出治理策略建议，希冀对提升国内城中村消防安全治理水平有所裨益。

潮州市湘桥区凤新街道情况简介

（一）凤新街道概况

潮州市地处粤东地区，素有“海滨邹鲁”“岭海名邦”美誉。1992 年潮州市湘桥区政府在北部城区设立了凤新街道，是省陶瓷专业镇(街道)、手拉壶之乡,也是市区商业集聚区（图1）。截至2020 年6 月，凤新街道辖4 个社区、12 个行政村（如表1 所示），行政区域总面积26 平方千米。凤新街道人口数量约3.51 万人，人口密度达到1350 人/平方千米，现有中学2 所、小学11 所、卫生院1 所、菜市场6 个，建成凤新工业园区、大新乡工业区、西塘工业区等工业生产阵地10 个，各类门店1600 多家，登记在册的个体工商户2271 户。新时期凤新街道正处于城镇化深度转型阶段，“城中村”社会情况复杂，人员密集，风险点位多，社会治理和消防安全防范压力大。

表1 潮州市湘桥区凤新街道区划详情

图1 湘桥区凤新街道行政区划位置图

（二）消防接处警情况统计分析

消防接处警情况变化是治理效能提升的直观体现，横向比对2019 年至2020 年数据，凤新街道近两年区域内警情数下降43.78%，人员和财产损失下降32.66%，消防治理成效显著。根据全国火灾与警情统计系统搜索，凤新街道“2021 年1 月1 日”至“2022 年12 月31 日”消防接处警数据表明，该街道共接报警情199 起，死亡1 人，受伤1 人，造成直接财产损失98.7 万元。其中火灾103 起，抢险救援49 起，社会救助39 起，分别占警情总数的51.8%、24.6%、19.6%；其他警情8 起，共出动车辆420 辆，出动人员2198 人次。

以火灾警情为例，该区域起火原因、时间及场地有规律可循，成为风险评估预判的重要依据。从起火场所类型看：共发生建构筑物火灾56 起，其中居住场所33 起，占58.9%，厂房火灾9 起，商业场所8 起，分别占建构筑物火灾（56 起）的16.1%、14.3%；非建构筑物火灾27 起，主要为小型室外输配电设备火灾，共18 起；交通工具火灾14起；垃圾及废弃物火灾6 起。从起火原因看：电气火灾48 起，占46.6%，其中电气线路故障引发火灾36 起；用火不慎引发火灾25 起，占24.3%；生产作业操作不当引发火灾6 起，占5.8%；乱丢烟头、遗留火种引发火灾17 起，占16.5%；其他原因7 起。从起火时间看：上午8 时至14 时时间段共发生火灾31 起，下午18 时至24 时时间段共发生火灾32 起；由于白天时间（8 时至20 时）用火用电多，生产作业及大功率电器工作时间长，呈现白天时间较晚上时间（20 时至8时）火灾起数多的现象。

新时期城中村消防安全的共性难题

（一）消防安全治理体系有待健全

初期城市化进程中，因村落建设规划不到位，致使城市“粗放型”扩张。目前，我国城中村普遍人口密集，小场所数量多、业态复杂，消防安全管理水平不高，镇（街）、个别村（社区）消防管理经常是“临时管”甚至“没人管”。主要体现在部分基层网格消防工作弱化，急需打通“最后一公里”，街道空间范围内轻工业工厂和家庭小作坊低设防，少数农贸市场、加油站、娱乐场所、地下空间等场所的消防安全管理标准不高，行业部门协同配合机制尚不健全，保障防灾减灾、应急救援和消防安全的经费投入还有所不足。另外，社会消防安全治理的智能化程度不高，具体表现在线上线下基于消防综合大数据的态势感知体系建设滞后，各部门应用系统数据交流程度不高，对社会管控的应用支撑能力不足，体系化建设有待健全。

（二）老旧建筑物火灾隐患突出

当前，国内部分城中村存在私自改造、违规建筑现象，部分建筑物存在防火间距不足的问题。其一，为了利益最大化，房东往往会加盖楼层和在楼房分隔区域搭建出租屋，增加出租屋数量，改变原有建筑布局，形成“棚户区”，存在较大安全隐患。其二，城中村房屋通常使用砖混结构，个别出租屋屋顶上覆盖着易燃的泡沫彩钢板加层，无法达到消防技术规范所要求的耐火等级。其三，部分城中村电气线路存在私拉乱接现象，个别出租屋电器设备老旧缺乏日常维护保养，完好率较低，极易引发火灾。其四，多数城中村电动车违规充电、停放等安全隐患问题亟待解决，电动车入楼入户造成人员伤亡的风险也较高。

（三）消防安全设备设施配置不足

城中村建筑稠密、耐火等级低、消防设施缺失、消防车道堵塞、消防水源匮乏、消防管理混乱，抵御火灾能力薄弱，造成城中村火灾事故频发。当前，国内部分城中村缺乏市政消防管网，消防安全设备设施欠账率较高。部分消防设施缺乏维护保养，设备老化、损坏等问题严重，发生火灾时易出现消防水源供应不畅问题。多数建筑改造成作坊、宾馆、商店等，建筑消防给水设施配置不足，贻误灭火初战、人员疏散逃生最佳时机，也易造成较大人员生命和财产损失。

（四）群众消防安全意识薄弱

国内城中村居住人员具有流动性较大、文化素质和受教育程度普遍较低等特点，外来务工人员大多数缺乏消防安全知识，缺乏预防和处置火灾以及火灾发生时自救和互救的能力。由于外来人员高度聚集，居住场所空间狭小、杂物乱堆乱放、用火用电混乱，部分人员违规进行安全生产操作，生产与住宿合二为一、违法堵塞消防通道、违规设置防盗网（窗）、无防护措施丢弃火种、外立面广告牌和灯箱遮挡外窗等现象时有发生，消防安全隐患较大。出租屋租赁双方消防安全责任普遍不明确，租赁合同签订时极少涉及房屋消防安全设施设备的维护和保障内容，未明确约定消防安全责任，在发生火灾事故后容易发生赔偿责任纠纷。

凤新街道城中村消防治理实践

（一）凤新街道消防治理工作介绍

凤新街道地处湘桥区核心地段，启动治理前城中村房屋密度大、违章建筑多、村内道路狭窄弯曲、普通消防车难以进入，同时存在消防水源不足、工厂企业安全隐患较多、疏散条件不足等“安全梗阻”。2021 年年初，凤新街道在湘桥区消防救援大队的业务指导下，主动对接应急、住建、公安、城管及水电气公司等部门，将基层消防治理作为城乡基层治理的重要内容，全力推动基层消防治理体系和治理能力现代化建设。主要措施包括：

（1）落实社区（村）微型消防站“24 小时”值班制度，制定月值班表，确保值班人员在岗在位，配备消防摩托车及器材装备，实现“巷道有消防摩托车，村道有水罐消防车”。

（2）加强“基层消防安全治理平台”应用，减少填表报数，力戒形式主义，发动社区（村）采用“基层消防安全治理平台”小程序开展“三小”场所、群租房、出租屋等场所的火灾风险排查，敦促社区（村）居民群众落实整改。

（3）坚持“边排查，边整治”，按照排查整治流程，对发现的隐患问题落实跟踪销号、闭环管理，对存在火灾隐患拒不整改的单位采取停水停电措施，并上报区消防救援大队依法实施行政处罚。

经过两年多的消防治理，凤新街道已形成“消防列清单、区里抓督办、镇街抓落实、村居当先锋”“将消防工作沉到一线、一抓到底”等工作新格局，形成“凤新街道四化”（社会化、法治化、智能化、专业化）治理模式，成为城中村消防治理的较好样板。

（二）凤新街道城中村消防治理经验总结

1.坚持“专业思维”，打造“综合治理+专业消防”的治理模式

凤新街道建立落实消防救援所单位及人员责任、工作制度、建设标准，将消防安全治理融入城乡风貌改造提升和创文创卫，同步开展房改、电改、水改、气改、队改等“六改”工作。创新“中心+网格化+信息化”的基层消防治理模式，获评全国十个社会治理最佳案例之一。街道坚持系统思维，打造了消防救援所，也是街道的消防救援指挥中心，专门突出消防救援职能，培养基层社会治理“专科医生”。消防救援所设所长1 名，副所长2 名，成员4 名，承担辖区消防安全治理工作。由街道分管领导担任所长，消防救援的专职副所长由基层消防经验丰富的工作人员担任，建立了工作例会、网格治理、宣传培训等机制，确保基层消防工作扎实有序开展。

2.坚持“系统思维”，采取“信息化+网格化”的治理方法

当前，凤新街道已建立了消防指挥中心进行实时指挥、调度、跟踪和处理，实现消防治理“一站式”集中办公、“一站式”集中管理和“一站式”集中服务，也掌握全街道的消防安全排查进度、整改进度，把握全街道的高危场所、重点单位，实现“风险防控”一目了然（图2）。根据辖区内人员密集、高层建筑众多、城村结合、大型企业扎堆等特殊性，将街道按照网格分为三级:一级网格以街道为单位；二级网格以村、社区为单位；三级网格以村（居）民小组为单元，并建立“村排查、村自纠、街整治、街督办”机制，参照“双随机、一公开”模式下达各村消防巡查员巡查任务，应用“基层消防治理平台”小程序登记排查情况，实现无纸化排查。

图2 消防救援所信息化消防治理平台界面

3.坚持“快速救援”，建立“中心站+卫星站”的力量体系

凤新街道以消防救援所周边的云梯村微型消防站（图3）、陈桥村微型消防站为中心，借助城中村“十个一”提升工程，把两个微型消防站打造成符合标准的小型消防站，作为“中心站”。同时，街道消防救援所指导实现辖区另外10 个城中村微型消防站作为“卫星站”，均配备小型水罐消防车和个人防护装备等各种器材装备，与辖区内重点单位的微型消防站形成联动，实现“火点村站第一出动、中心站联动支援，卫星站多点应援”的救援新模式。同时，街道消防救援所定期组织队员开展业务培训、随机拉动和考核考评，每半年组织1 次业务技能大比武，不断提升微型消防站“打早灭小”的作战水平。

图3 凤新街道云梯村消防站

新时期城中村消防安全的治理策略

（一）完善消防政策法规制度

应结合各地城中村的实际情况及新形势，把城中村当作城市的一个重要组成单元加以正确的引导和培育。首先，尽快出台地方消防法规、公共消防基础设施建设等方面的地方政府规章、规范性文件等制度性文件，完善地方消防法规体系建设，为法治消防提供政策法规支撑和保障。其次，形成带队督查或专题研究消防工作的长效机制，由市消防安全委员会牵头成立火灾事故调查组，通过警示通报、召开火灾事故现场会、约谈政府领导、挂牌督办、排查整治、实地调研评估、每日曝光、暗访通报等系列措施，形成“责任大闭环”。最后，在做好顶层设计和政策保障的基础上，积极推进应急、消防、卫健、宗教、文广旅体、市场监管、民政、教育等多部门落实会商研判、数据共享、情况函告、联合检查等制度，形成“消防当推手、市里抓督办、县（区）抓落实、镇（街）主负责”的工作机制。

（二）综合治理安全风险隐患

应加快落实风险隐患综合治理的样板做法。

（1）制作村（社区）火灾风险地图，摸清城中村内各类经营性场所台账，逐家建立隐患清单和整改清单，建立村（社区）火灾风险、隐患点台账，并制作火灾风险地图，在主要集散通行区域广泛张贴。

（2）发挥市政、消防、应急、城管、公安、住建等部门职能，共同整治消防安全隐患。从“简单化、易操作”的消防安全基本要求出发，根据产证拆除城中村内违章建筑，退还公共土地，对出租屋内外进行清理整顿，完善规划布局同时加强消防道路管理，彻底消除城中村内的隐患点，保证城中村出租屋消防安全规范化管理。

（3）建立城中村消防安全管理机制，结合镇街机构改革，建立“应急办统筹、中小网格员实施、专职消防队和村居微型消防站配合”的基层消防防控体系。村民委员会成立消防巡察组，定期对村内各类经营性场所和居民住宅进行防火巡查。消防救援机构和公安派出所定期、不定期深入城中村，了解村委会的工作情况，指导开展各项消防工作。

（4）重点整改“三合一”及电动车入楼入户问题，存在住宿刚需场所，按照物理分隔、出口独立、增设消防设施的原则进行整改。各村合理规划电动车、新能源汽车停放和充电地点，引入第三方充电服务公司进行管理，居民住宅区全部落实电动自行车集中管理要求措施。

（三）推进消防基础设施建设

应持续推进国内城中村消防基础设施建设，结合本地实际，把不断改进消防设施布局视为本地消防工作的重中之重，并给予足够的经费支持。

（1）还清消防设施设备欠账，在城中村范围内全面覆盖消火栓和消防给水管网。在无法覆盖的区域，采取修建消防水池等方式解决消防用水，在有天然水源的区域设置消防车取水平台、取水口（图4），持续完成全市城中村消火栓增补工作。

图4 凤新街道打造城中村池塘消防取水口

（2）以村（社区）为单位建立微型消防站，针对不同地区自然环境、建筑特点、生活习惯，配置适合农村地区使用的消防车、消防水泵等消防器材装备。

（3）完善城中村建筑内部消防器材设施主要单项，并做好后期维护保养工作，对城中村室内外电气线路进行全面检查和升级改造，后期落实定期检测，逐个建设新能源、电动自行车集中充放点。

（四）创新特色消防宣传方式

多措并举创新特色消防宣传方式，提升城中村群众消防安全意识。

一是各街道消防救援所联合综治办、司法所等职能部门，在村（居）宣传栏、公交站、公园等场所拓展建设消防宣传阵地，定期发放宣传资料，以城中村所发生火灾的实例教育警示居民警惕火灾，编写朗朗上口、通俗易懂的口诀，告知居民火、电、气的正确使用方法。

二是各城中村加强消防智慧科普传播模式应用，制作各类消防宣传海报，微型消防站工作人员开展日常消防巡游宣传活动（图5），车载应急喇叭定期播放防火知识，使消防安全意识入心入脑。

图5 凤新街道开展日常消防巡游宣传活动

三是组织对各街道城中村内不同行业系统、基层组织、大中小网格开展线上线下消防安全知识大培训活动，借鉴治安“巷长”制度，创新打造消防宣传主题巷、消防邻里互助巷等，统筹人员熟悉火情社会面风险管控。

结语

城中村消防安全是城镇化转型过程中社会治理的难点与痛点，涉及因素众多，亟须引起各方重视。本文以潮州市湘桥区凤新街道为调研对象，以小见大，多维分析消防安全治理现状，挖掘存在的共性问题，提出完善消防政策法规制度、综合治理安全风险隐患、推进消防基础设施建设和创新特色消防宣传方式的治理策略，以期提升新时期防灭火初始效能，推进我国形成城中村公共消防安全治理新生态。