城市安全风险防控要素分析与对策研究

柴华

随着现代社会的发展，大规模城市化进程使得生产生活空间高度关联，产业链、供应链、价值链日趋复杂，新产业、新业态、新模式大量涌现，安全风险形势日益复杂严峻。2021 年12 月30 日，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》中指出，“我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，安全生产仍处于爬坡过坎期，各类安全风险隐患交织叠加，生产安全事故仍然易发多发”。近年来，重特大生产安全事故如天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、湖北十堰“6·13”重大燃气爆炸事故、宁夏银川富洋烧烤店“6·21”特别重大燃气爆炸事故等时有发生，成为影响我国经济社会发展的关键问题，城市安全风险防控难度日益加大。

本文基于“人、物、环、管”四要素基本理论，从人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不利因素、管理上的缺陷四个方面，结合典型案例分析法，总结了城市安全风险防控面临的实践困境，并提出了相应的对策建议。

城市安全风险防控基本现状

安全风险是指安全事故（事件）发生的可能性与其后果严重性的组合。城市安全风险起源于城市本身，与之共存并随其发展，根据所处阶段不同而发生性质变化。当前城市安全风险防控工作主要存在四个方面的问题。

（一）安全生产整体水平不高

《中华人民共和国2022 年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年各类生产安全事故共死亡20963 人。工矿商贸企业就业人员10 万人生产安全事故死亡人数1.097 人，比上年下降20.2%；煤矿百万吨死亡人数0.054 人，上升22.7%。道路交通事故万车死亡人数1.46 人，下降7.0%。尽管全国安全生产形势在保持稳定向好的发展态势，但也必须清醒地认识到，近年来重特大生产安全事故时有发生，直接暴露出部分城市安全发展理念不牢、安全责任落实不到位、本质安全水平不高、安全预防控制体系不完善等瓶颈性、根源性、本质性问题。

（二）传统领域事故多发频发

随着工业化、城镇化持续发展，城市内部各类生产要素高度聚集且流动加快，各类安全风险愈加凸显，传统高危行业领域事故多发频发。在交通运输领域，民航铁路、危化品运输、道路运输和水上交通等安全风险突出；在矿山领域，非法违法开采问题突出，非法盗采现象屡禁不止，隐蔽性灾害（如透水、地面沉降等）防范治理受限；在化工行业领域，老旧装置、企业违法违规生产经营以及违规作业风险突出；在住建领域，非法违法建设问题突出，地下施工作业事故、城市燃气爆炸事故多发频发。

（三）新兴领域安全风险凸显

随着新工艺、新技术、新材料、新能源、新业态的不断涌现，城市安全生产结构发生变化，潜在的风险因素随之增加，新矛盾和新问题呈现增多态势。近年来，新能源汽车产业发展势头迅猛，但电池安全风险突出，据统计，2021 年我国新能源汽车起火约3000 起，新能源汽车起火事故率为万分之0.9～1.2。同时，信息安全风险集中在客户个人数据泄露、系统遭受侵入控制、服务中断等多个方面。此外，功能安全风险愈加凸显，就智能驾驶功能而言，由于受感知端识别精度及算法对场景处理能力的限制，极易引发复杂环境下的辅助功能失灵。

（四）安全生产治理能力不足

现阶段城市安全生产治理能力与现实需要之间存在一定差距。具体来说，一是安全生产综合监管和行业监管职责需要进一步理顺，体制机制还不够完善，相关部门或领导对安全生产综合监管和行业监管的关系在理解上存在部分偏差，部门之间职责交叉、推诿扯皮的现象不断，工作关系不顺，难以形成有效的监管执法合力；二是安全生产监管监察执法干部和人才队伍建设滞后，发现问题、解决问题的能力不足，同时基层存在“人少质弱”和“摊薄弱化”的典型问题；三是城市重大安全风险辨识及监测预警、重大事故应急处置和抢险救援等方面的短板突出。

城市安全风险防控要素分析

综合国内外典型事故案例进行比较研究发现，不同城市因区位特征、气候条件、产业类型等影响因素不同，安全风险存在明显差异，但引发事故的原因却存在共性，不外乎人的不安全行为（人）、物的不安全状态（物）、环境的不利因素（环）以及管理上的缺陷（管）。美国著名安全工程师海因里希曾调查75000 件工伤事故，发现有98%是可以预防的。在可预防的工伤事故中，以人的不安全行为为主要原因的占89.8%。日本劳动省通过对50 万起工伤事故调查发现，只有约9%的事故与物的不安全状态无关。同时，城市化也带来资源过度消耗、环境污染、生境退化等诸多问题，环境的不利因素如气候变化、自然灾害频发、自然资源基础脆弱等极易形成各类安全风险，是事故发生的主要诱因之一。此外，管理上的缺陷涉及预案、体制、机制等诸多方面，涵盖人、物、环等多个要素，是导致事故的本质原因。

事故致因理论在城市安全风险防控研究中起到重要作用。从事故致因理论出发，可以将城市安全风险看作是由人、物、环、管等不同要素相互影响、相互作用、相互制约而共同形成的，严密的城市安全风险防控网络应重点关注人、物、环、管四大要素（图1），并统筹好城市发展和城市安全两件大事。

图1 城市安全风险防控要素分析

（一）人的不安全行为

从人员自身的危险和有害因素来看，人的不安全行为产生的原因主要包括心理和生理层面的危险和有害因素，如：心理层面的无意识、非理性、机能失调等，生理层面的健康状况异常、生理缺陷等；从人为性质的危险和有害因素来看，人的不安全行为产生的原因则是指行为性危险和有害因素。如：技能方面的不了解、不熟练等，组织方面的渠道不畅通、信息不对称等，环境方面的昏暗作业、噪声、高温等。

（二）物的不安全状态

物质能量意外释放是导致物的不安全状态的直接原因。系统中可能发生意外释放的各种能量或危险物质被称为第一类危险源，其本质特征往往决定事故后果的严重程度；而导致约束、限制能量措施失效或破坏的各种不安全因素被称为第二类危险源，其防护层特性决定了事故发生的可能性的大小。由此可见，有效防控物的不安全状态应重点从危险源的本质特征和防护层特性两方面着手。

（三）环境的不利因素

环境的不利因素之所以产生，一方面是自然灾害等不可抗力影响，这种情况往往是不能预见、不能避免并不能克服的客观存在。另一方面是作业环境不良等非不可抗力影响，可以通过有效辨识生产作业环境中的危险因素、综合分析其影响程度和产生原因、明确控制环境不利因素的目标和任务等来制定措施或计划。

（四）管理上的缺陷

根据风险防控生命周期理论，任何环节上的漏洞或疏忽都可能造成管理上的缺陷，进而导致事故发生。由此可见，要准确把握风险管理的生命周期，细化各环节、各阶段的要点和难点，尽可能地避免管理上缺陷的形成，推进城市安全风险防控工作有效落实。

城市安全风险防控实践困境

随着经济社会的不断发展，城市面临的安全风险发生了巨大变化。本文以湖北十堰“6·13”重大燃气爆炸事故为例（图2），围绕人、物、环、管四大要素进行典型案例分析，研究城市安全风险防控面临的实践困境。

图2 湖北十堰“6·13”重大燃气爆炸事故

2021 年6 月13 日6 时42 分，位于湖北省十堰市张湾区艳湖社区的集贸市场发生重大燃气爆炸事故，造成26人死亡，138 人受伤，其中重伤37 人，直接经济损失约5395.41 万元。事故直接原因是天然气中压钢管严重腐蚀导致破裂，泄漏的天然气在集贸市场涉事建筑物下方河道内密闭空间聚集，遇餐饮商户排油烟管道排出的火星发生爆炸。

根据《湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故调查报告》，涉事建筑物东南角下方河道内的天然气管道，紧邻芙蓉小区排水口，长期受河道内潮湿环境影响，且管道弯头外防腐未按防腐蚀规范施工，导致潮湿气体在事故管道外表面形成电化学腐蚀，腐蚀产物物料膨胀致使整个防腐层损坏，造成管道腐蚀，加上管道企业未及时巡检维护，整改事故隐患，导致管道壁厚逐步减薄造成部分穿孔。泄漏的天然气在河道密闭空间积聚，形成爆炸性混合气体。泄漏点上方的聚满园餐厅炉灶处于燃烧状态，炉灶上方吸油烟机将炉灶火星吸入排烟管道直排至河道密闭空间，引爆密闭空间内爆炸性混合气体，致事故发生。

值得一提的是，事发前1 小时十堰市110 指挥中心已接到管道泄漏报警电话，并派出民警到现场处置，燃气公司也派出抢修人员到现场处置。抢修8 分钟后，抢修人员告知公安、消防人员处置结束、可以撤离，民警与消防员在现场继续观察警戒和做好安全监护，4 分钟后发生爆炸。

分析发现，人的不安全行为产生的关键原因是人员安全意识严重不足。具体包括：商户违规铺设排烟管道至地下河道，在燃气泄漏发生后依旧明火营业，造成火星违规排至河道；现场抢修人员进入燃气泄漏现场未携带燃气检测仪，未及时关闭事故管道下游端燃气阀门，未按企业预案要求采取疏散人员、禁绝火源等应急措施，在燃爆危险尚未消除的情况下向公安、消防救援人员提出错误建议，严重误导现场工作；现场抢险人员未及时评估险情并尽快疏散河道上方涉事建筑物内的相关人员；巡检责任人员未定期对涉事燃气管道进行巡检并及时维护；相关监管人员存在监管执法不严格、跟踪督办未落实、走过场等明显问题；现场其他人员在未做任何个体防护的情况下随意进入燃气泄漏现场查看情况等。

导致物的不安全状态的关键原因是物料安全把关不足。重点表现在运输管道破裂和燃气自身特性两个方面：一是燃气运输管道受环境腐蚀破裂导致燃气泄漏积聚；二是当燃气在地下河道等相对密闭的环境内不断聚集且达到一定浓度时（甲烷在空气中的爆炸极限为5%～15%），极易受火源影响而触发威力巨大的爆炸。

环境的不利因素主要体现在环境监测预警失效。自然环境方面，受河道潮湿环境和密闭空间影响，管道外表面因电化学腐蚀导致部分穿孔进而引发燃气泄漏，又因管道压力传感器长时间故障、监测预警功能失效而导致燃气在密闭空间内积聚。社会环境方面，地方上对重大风险监测预警工作落实不到位，特殊时期不敏感，敏感时期抓不紧。

管理上的缺陷主要表现在管理环节漏洞频出。一是风险识别方面多元主体参与不足。企业主体责任未能落实，安全投入、培训、生产等不到位，部门监管责任缺失脱节，常态化的安全生产检查机制不完善、监管执法不严格，地方党委政府地方统筹发展和安全意识不够。二是风险评估和监测不到位。风险评估方法、流程以及标准不够健全，监测设施设备投产不足。三是风险控制策略不够灵活。应急预案流于形式、应急演练走过场、应急反应迟缓，政企间应急联动机制不完善，基层应急处置能力和经验不足。

城市安全风险防控对策研究

城市安全风险防控是新时代推动经济发展和社会安全的重要组成部分，在准确把握现阶段城市安全风险防控现状的基础之上，围绕人、物、环、管四大要素，聚焦典型事故案例进行深入剖析，揭示城市安全风险防控对策用以破解实践困境（图3），着力提升城市安全风险抵御能力和防控水平。

图3 城市安全风险防控对策研究

（一）人：增强安全意识

人既是城市安全风险防控的主体，又是防控的客体。意识作为行为的先导，防控人的不安全行为的关键在于增强人的安全意识。首先，强化教育培训是基础，贯以行为科学是原则。安全教育培训是避免事故发生最直接、最经济、最有效的手段之一，深入研究行为科学有助于揭示人的行为规律，进而达到预防为主、防控人为事故发生的目的。其次，运用激励理论是手段，改善作业环境是条件。科学的激励理论运用和积极的作业环境改善对控制人的不安全行为起到了积极作用，是维护城市安全的重要举措。最后，落实检查监督是保证，营造安全文化是根本。检查和监督可以有效防控人的不安全行为，将安全文化视作管理思路，着力培养多元主体安全意识，是防控城市安全风险的根本。

（二）物：系统安全设计

物作为能量载体，是城市安全风险防控的重点要素。物的不安全状态既反映了物的自身特性，也反映了人的素质及其决策水平。结合能量意外释放理论，有效防控物的不安全状态的关键在于系统安全设计。一是进行本质安全设计。通过选择安全的物料、工艺、设备等，在源头上消除或控制危险源，遵循人机学设计原理用以规避人为失误。二是进行防护层分析。针对本质安全设计之后的残余风险，通过设置若干防护层如增设监测设备、设置物理屏障等，使得系统风险降低到可接受水平。三是功能安全保障。即任一随机故障、系统故障或共因失效都不会导致安全系统故障。安全相关系统可以是独立于设备、过程控制的系统，也可以是设备、过程控制系统本身具有安全功能。

（三）环：依靠科技支撑

环境的不利因素极有可能诱发人的不安全行为或物的不安全状态，依靠科技支撑防控环境的不利因素是维护城市安全的重要手段。一方面，针对自然灾害等不可抗力因素，要依靠科技支撑不断强化对环境风险的全面排查和监测预警，同时积极推进科学风险评估和制度设计，解决风险损失分担问题。另一方面，就作业环境不良等非不可抗力因素而言，要加强科技手段在城市规划、建设、运行、管理过程中的应用，通过合理选址布局、营造良好作业环境、构筑城市安全风险监测预警网络、打造系统化综合信息平台等，筑牢城市安全发展防线。

（四）管：落实闭环管控

管理上的缺陷将会直接导致对人的不安全行为和物的不安全状态的约束作用降低或失效，进而导致事故发生，有效防控管理上的缺陷关键在于落实闭环管控。

一是构筑风险识别多元参与防线。城市安全风险防控工作的基础和前提是了解“防控什么”和“谁来防控”，应在明确主体责任的同时，引导企业、社会组织、公众、专家学者等多元参与，积极构筑城市安全风险识别多元参与防线。

二是推动风险评估工作精准落地。在进行城市安全风险有效识别的基础上，应根据风险源特点选择适用的评估方法，通过不断完善评估体系，提高风险评估工作的科学性和精准性，进而进行“防控力度”科学精准配置。

三是加强风险监测预警系统建设。城市安全风险识别和评估工作是为了实现风险监测预警，通过建设城市安全风险监测预警系统，及时向决策层发出预警信号并提前采取预控对策，将风险解决在萌芽之时、成灾之前。

四是运用风险控制动态调整策略。城市安全风险控制是指城市管理者在综合考量各类风险及城市自身承受能力后，及时制定风险规避、转移、自留或减缓等策略，并根据风险变化情况及时调整，有效防控各类安全风险。