风险预警的流程与机制

董泽宇

从风险的角度来看，人类已经进入风险社会，社会系统普遍存在脆弱性。中国是全球自然灾害最严重的国家之一，基本国情为灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。同时，我国生产安全事故易发多发，公共卫生事件时有出现，诱发群体性事件的社会利益关系错综复杂。在各类安全隐患与风险交织叠加的综合影响下，长期以来我国公共安全形势复杂严峻。在应对突发事件的过程中，事前的监测预警可以有效保护人民群众生命财产安全，减少危机事件造成的负面影响和损失，为经济发展和社会稳定注入更多确定性。

风险预警是指在对风险隐患、突发事件或危机进行监测分析和概率推算的基础上，由风险信息拥有者向风险利益相关者提前发出警告，促其采取防范应对措施的活动过程。按照发生概率大小，可以将风险预警分为高确定性的突发事件预警和低确定性的风险状态预警两种形式。从全周期、全过程的角度来看，风险预警通常分为风险监测、预警发布和预警响应三个阶段。本文以“风险—信息—行动”模式为核心，对风险预警的流程与机制进行深入分析。

风险监测：以风险为基础

风险监测是预警发布的前提和基础。通常情况下，在突发事件发生或可能发生之前会显露相关危险征兆，监测对象主要是可以预料的各类风险隐患。应按照“全灾种、全过程、全链条”原则，对各类风险隐患进行全方位监测，及时发现与干预危机事件。

（一）识别与明确风险隐患监测清单

风险识别是风险监测的首要目标。通过加强风险识别、隐患监测、事件感知与分析研判等工作，干预与终止“风险—隐患—事件—灾难”的链式演化进程，可以将危机消除在萌芽之时、成灾之前。1941 年美国安全工程师提出著名的海恩法则（Heinrich's Law），认为在安全领域每起严重事故的背后，必有29 起轻微事故、300 起未遂先兆和1000 起事故隐患，揭示出风险事件从量变到质变的演化轨迹。为有效防控突发事件，要把事故和隐患画上等号，将隐患视同事故，尽可能抓早、抓小、抓苗头、抓隐患。2015 年12 月习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上指出，针对易发重特大事故的行业领域，要“采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”。将风险隐患名称、类型、特征、分布区域等预设条件植入后台数据库中是开展风险隐患监测的前提条件。2021 年，广东省危险化学品安全生产风险监测预警系统接入全省1209 家危险化学品生产企业监控数据，实现全覆盖、实时监测和可视化管理。针对各种可以预料和难以预料的突发事件，要借助风险评估方式识别出风险监测的对象。国际标准化组织修订的《ISO31000风险管理指南（2018）》将风险评估分为风险识别、风险分析和风险评价三个环节。通过风险识别，将政府或组织可能面临的所有潜在风险与突发事件罗列出来，为风险监测提供依据。鉴于政府或组织拥有的资源和力量是有限的，无法将其平摊到所有类型的突发事件监测上，还需要通过风险分析和风险评价，进一步明确不同类型突发事件风险状况与优先等级，提高风险监测的针对性与科学性。

（二）实时感知风险隐患征兆与态势

通过各种传感器、神经元系统实时监测并感知各类风险隐患，可以抢占先机，提前防范化解重大风险。2015 年10月习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上强调要“加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力”。目前实时感知的风险监测设备已经应用到人类社会的各个角落。2020 年，《人类简史》作者赫拉利指出：“冠状病毒的流行可能会成为监控历史上的重要分水岭——很多国家原本抗拒的大规模监控工具部署会变得合理和正常；监控也会发生从‘皮肤上’到‘皮肤下’的戏剧性转变。”要坚持人技结合、新老结合、专群结合、点面结合、防治结合“五结合”原则，加强实时、动态、全面监测各种风险隐患。其中，人技结合是指人防、物防和技防（或智防）相结合；新老结合是指最新的现代化科技监测手段与传统、原始的监测工具相结合；专群结合是指利用专业机构、人员和设备进行监测，与利用基层信息员、群测群防员、灾害志愿者、热线电话等社会力量进行监测相结合；点面结合是指点上的灾害点位监测与面上的灾害区域监测相结合；防治结合是指监测防范与监测治理相结合。2020 年7 月6 日，湖南省石门县潘坪村雷家山地质灾害隐患区发生山体滑坡，垮塌山体达300 万立方米（图1）。由于在灾害事发前，北斗卫星高精度地质灾害监测预警系统通过监测地表位移、深部位移、水位变化、降雨量等情况，发现滑坡点有位移的现象后提前发出预警，当地政府紧急组织疏散14 户33 名村民，“依靠科技、人防，再加上一点‘土方法’”，成功避免了重大灾害和人员伤亡。

图1 湖南省石门县雷家山滑坡地质灾害现场

（三）动态监测承灾体与孕灾环境

灾害系统由孕灾环境、承灾体和致灾因子共同组成，在灾害形成的过程中三者缺一不可，而灾情是三者相互作用并最终呈现给外部社会的产物。由于某些新型突发事件在发生前并没有明显征兆或者人们对其缺乏认识，超出了监测范围和定义，导致针对致灾因子的风险监测失灵。例如，2023年7 月29 日至8 月1 日，北京、河北相继发生特大暴雨洪涝灾害，造成惨重的人员伤亡和财产损失。截至2023 年8月8 日24 时，北京因灾死亡33 人，失踪18 人。尽管气象部门事前对大气中的致灾因子——极端天气变化进行实时追踪监测，提前发布准确的暴雨红色预警，但由于无法精准结合地面上的山川湖泊河流等地质条件形成的孕灾环境，在网格化尺度上准确预测人员密集区域发生洪水、滑坡泥石流等次生灾害的暴发时间、影响范围、破坏强度、速度趋势等，导致没有达到期望中的预警效果。面对风险社会中不确定因素渐趋增强，各种难以预料的情形不断涌现，给风险监测带来了巨大挑战。风险监测不仅要对致灾因子进行识别监控，还要收集、汇总与分析承灾载体和孕灾环境信息，为风险监测提供系统支撑。以数字孪生技术为例，数字孪生（digital twin）是物理世界的数字映射系统。从互联网、移动互联网、物联网、数字孪生到元宇宙，逐步在城市各个角落安置海量的各类传感器，以城市神经末梢系统和城市运行管理平台为中枢实施城市精细化管理，可以呈现“万物互联”的新属性。利用数字孪生体开展实时持续和动态分类的隐患排查，有助于实现早发现、早研判、早预警、早处置的目标。

预警发布：以信息为核心

预警发布是预警管理的核心内容，在风险监测与预警响应之间起到承上启下的作用，需要不断分析、预测、调整预警信息并对外发布。徐富海（2012）认为预警管理的最重要任务是“将灾害的监测预警信息迅速、广泛、有效地传递给可能发生灾害地区的组织和公民”。

（一）加强灾情会商研判与风险评估

科学评估风险是预警发布的前提条件。为推动政府决策和社会治理科学化、精准化，2017 年12 月习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调要“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制”。要加强风险评估与研判，建立健全重大灾害会商研判机制，借助大数据、人工智能等现代信息通信技术手段，提高预警决策的科学性与准确性。大数据预测分析是在收集海量的“已经发生的过去”数据的基础上，根据事物各要素之间的因果联系，利用算法模型推测“即将发生的未来”的发生概率与结果。近年来山东、吉林等省份在“平安城市”“雪亮工程”等基础上融合大数据和人工智能技术，提高社会安全事件预警防范能力。例如，吉林公安厅利用“警务云”大数据系统采集与智能分析有违法犯罪前科的人员信息，实现预判与防范近期犯罪行为。风险评估与研判工作要坚持“三敏感”原则，即对敏感的时间、敏感的地点和敏感的事件予以特别关注。要广泛运用现代信息与通信技术，提高风险信息收集与分析的科学性与准确性，避免过度依赖个人经验判断带来的思想麻痹与经验偏差。

（二）及时、全面、精准发布预警信息

预警信息的精准度、时效性和覆盖面等要素直接影响后续预警响应和应急处置工作的成效乃至成败。2020 年7 月，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上指出“预警信息发布要到村到户到人”。要多渠道、全方位、及时准确发布各类突发事件预警信息，不断完善精准预警、靶向预警、短临预警、分区预警等预警发布机制。手机短信是目前向公众发送预警信息的主要手段，通过将5G 通信技术应用于短信预警，可以进一步提高预警短信发布效率。要加强预警精准发布管理，通过钉钉群、企业微信、安全码、5G 短信、电子围栏、小区广播、政务App 等信息技术，解决预警“最后一公里”难题，减少预警发布范围过大带来的劳民伤财等现象。2014 年12 月31 日上海外滩陈毅广场发生人群踩踏事件，造成36 人死亡、49 人受伤（图2）。事后通过采取大数据技术，对监测预警过程进行复盘分析，发现事发当晚上海外滩人群约为31 万人，区域密度极高且分布极度不均匀，严重超出场所能够容纳的人数。根据上海市政府公布的调查报告显示，黄浦公安分局指挥中心对“人员流量变化未及时研判、预警，未发布提示”，是造成这起事件的主要原因之一。

图2 2014年上海“12·31”外滩拥挤踩踏事件现场

（三）健全风险沟通与预警叫应机制

简单、机械地发布预警类型、级别、区域等公式化信息的模式无法展示风险场景，难以向公众传递全面的风险状况。不能被目标群体接收并理解的预警信息只是毫无意义的杂音、噪声，唯有能够刺激目标群体成功实施降低或者避免风险的行动的预警信息才是卓有成效的风险沟通信息。由于政府决策者和普通民众普遍存在风险感知偏差，部分地区和人员对风险敏感度不高，导致预警和应急响应不够及时到位，刘星（2022）提出应将灾害预警“从基于阈值模式转向基于风险模式”。风险沟通是预警发布的重要支撑与必要补充。要加强预警发布过程中的风险沟通，对可能发生的风险威胁进行全方位互动交流，确保各方充分理解预警信息中级别、范围、强度、发展趋势等方面内容的真正含义并采取适当行动。2022 年应急管理部与中国气象局联合印发《关于强化气象预警和应急响应联动工作的意见》，健全气象红色预警“叫应”机制。2022 年浙江省应急厅等4 部门联合制定出台《关于强化气象、地质灾害、山洪灾害预警和应急响应联动工作的指导意见（试行）》，建立预警和应急响应联动规则。杭州市临安区明确红色及橙色两级预警“叫应”规则，通过数字化政务软件“浙政钉”及时、精准地向预警责任人推送预警信息，如在10 分钟内未收看，则必须进行电话叫应，实现预警信息闭环管理与有效激活预警响应。

预警响应：以行动为导向

作为预警管理的最后一个阶段，预警响应是风险监测与预警发布的最终目标。在预警信息的指引下，需要相关政府部门、企事业单位、社会团体、志愿者组织以及广大公众及时采取备灾、避险与防御等预警响应措施。

（一）坚持底线思维与韧性管理原则

在预警响应中要坚持底线思维和韧性管理原则，完善在不确定条件下的预警响应风险决策机制。预警是建立在预测未来可能发生突发事件的基础上的一种大概率推断，其概率介于0 和1 之间。通常情况下预警的精确性与时效性成反比关系，对预警时效性要求越高，预警精确度则会越低。从预警的对象来看，每一次突发事件都有自身的特点，在潜伏、发展、暴发到恢复的全周期过程中也时刻处于变化之中，要求及时、动态调整预警发布与响应行动。但由于突发事件具有紧迫性、不确定性、关联性和复杂性等特征，难以精确做出预警发布与响应的决策方案。面对不确定风险情景带来的两难困境，决策者容易陷入决策迟疑与决策滞后。只有坚持底线思维，以“黑天鹅”型突发事件为参考坐标，全面评估与分析在极端条件下可能出现的各种灾害场景、演化规律与灾损后果，以大概率思维应对小概率事件，才能促使预警响应有效应对各种突发危机。要以突发事件情景构建为工具依托，以“情景—任务—能力”为主线，设置可能导致突发事件往最坏方向发展的场景变量，对比分析在极端场景下发布预警后需要完成的预警响应任务，以及既有的和期望的预警响应能力，并在此基础上不断完善预警响应流程与机制，加强响应能力和韧性能力建设。

（二）健全激活响应的闭环管理机制

发布预警并不意味着预警工作的结束，而是需要有效激活预警响应与应急响应，形成闭环管理机制。钟开斌（2020）认为“预警发布≠预警响应”，没有相应响应措施跟进的预警发布是无效的预警发布。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第四十四条和第四十五条明确规定县级以上地方各级人民政府在发布警报，宣布进入预警期后，要采取启动应急预案、调集救援队伍和物资等预警响应措施。作为响应行动的“发令枪”和“指挥棒”，发布预警意味着应急系统要实施平急转换，从平常状态过渡到应急状态，及时采取预警响应措施。以2021 年欧洲洪灾为例，截至当地时间7 月19 日下午，欧洲中西部地区遇难人数接近200 人，超千人失踪（图3）。在洪水重灾区，德国联邦和地方政府在洪水来临前多次发布洪水预警，没有在预警发布的及时性、准确性、覆盖面等方面出现重大失误，但是预警蕴含的风险信息并未被当地政府和民众真正理解与掌握并转化为有效的避险响应行动。德国联邦公民保护和灾难救助局负责人在接受媒体采访时称“问题不在于预警系统的缺陷，而在于地方部门和民众在对待这些预警消息时是否具有足够的‘敏感度’”。

图3 2021年7月欧洲多地遭遇洪涝灾害

（三）统一预警响应与应急响应行动

预警响应和应急响应均为响应行动，前者主要是在突发事件发生前采取的响应行动，后者主要是在突发事件发生后采取的响应行动，相比较而言，前者更侧重于主动防御，应对效果更佳。在可以预警的突发事件应对过程中，由于预警时间提前量通常较短，且预警响应与应急响应的具体措施大多类似，如果在发布预警与启动应急响应之间再增加启动预警响应环节，在科层制应急管理的层层传达指令与指挥调度下，可能会贻误应对时机。因此尽管《突发事件应对法》和大多数应急预案规定了预警响应措施，但在实践中地方政府往往跳过预警响应环节，直接进入应急响应状态，使预警响应措施停留在纸面上，难以落地执行。2019 年广东省印发《关于统一规范省自然灾害预警信息发布和启动（或结束）应急响应工作的通知》，强化了自然灾害预警发布与应急响应的联动机制。张海波（2020）认为“预警就是响应且是响应的第一程序”。应将预警响应与应急响应统一为预警应急响应，加强预警发布与响应联动机制。预警发布不仅要致力于激活预警响应措施，还要将预警的职能进一步延伸到应急处置环节，及早激活应急响应。

（四）完善避险为主的预警响应策略

应急管理主要是由突发事件、承突载体、暴露度和应对能力四种要素构成。由于人类对突发事件、承突载体的控制能力较弱，通常在发布预警以后留给受灾群体、政府部门和全社会的反应时间有限，短期内难以大幅提升应对能力，因此面对突如其来的危机事件，在接到预警以后，预警响应策略应以旨在减少暴露度的避灾措施为主。通过采取紧急疏散、撤离遇险人群，关闭公共场所，加强重点保护目标防御等措施，最大程度保护人民群众生命财产安全。以台风灾害为例，21 世纪初期我国东南沿海地区应对台风的理念逐渐从“抗台”过渡到“防台”。在2005 年“卡努”台风登陆前，浙江气象台发布中国首次重大气象灾害Ⅱ级预警应急响应命令，时任浙江省委书记习近平提出要以“不死人、少伤人”为目标，坚持不怕兴师动众，不怕“劳民伤财”，不怕十防九空等“三个不怕”原则，宁可十防九空，也不可万一失防，浙江全省紧急转移105 万名群众，将人员伤亡和财产损失降到了最低程度。在移动互联网和大数据分析技术支撑下，2020 年浙江省上线“浙江安全码”，在台风、洪涝等极端灾害发生前，通过对重点领域危险区域人员实施赋码管理与精准智控，可以将近300 万名灾区群众精准有效地转移到集中避灾点等地方，提高群众转移疏散的精准性与科学化水平。

结语

风险社会与生俱来的不确定性给人类带来了全新挑战，不仅重塑了传统的应急管理理论，也深刻改变了预警管理模式。风险因素贯穿于预警管理全过程，应在强化风险识别、分析、评价与感知的基础上，实现从突发事件预警到风险预警的转变。要加强以“风险—信息—行动”模式为核心的风险预警制度建设，健全以风险为基础的风险监测，以信息为核心的预警发布，以行动为导向的预警响应，不断优化风险预警流程，完善风险预警机制。