中国对外救灾的“四重响应模式”初探

李雪峰

新中国成立以来，我国始终在力所能及地积极参与对外灾害应对工作。近年来，在构建人类命运共同体理念的引领下，随着综合国力迈上新台阶及应急管理体系能力现代化建设的推进，中国特色对外救灾模式逐步形成。本文从我国近年来对外救灾的典型案例入手，对中国对外救灾的“四重响应模式”含义加以阐释，就进一步提升这一模式的效能提出意见、建议。

对外救灾的新实践

自应急管理部成立以来，我国实施了2019 年莫桑比克洪涝灾害、2022 年汤加火山海啸灾害、2023 年土耳其地震灾害三次重大对外救灾行动，践行了新理念，取得了新经验，带来了新启示。

（一）三次重大救灾行动的背景与基本情况

2019 莫桑比克洪涝灾害救灾。2019 年3 月15 日，非洲东南部莫桑比克、津巴布韦和马拉维三国遭受热带气旋“伊代”袭击，暴风、强降雨引发严重洪涝灾害、山体滑坡和河水决堤，人员伤亡和财产损失巨大，抢险救灾任务繁重。对此，中国国家领导人发出慰问电，国家启动救灾援助行动，在地中方机构积极投入救灾工作，应急管理部组织综合性国家救援队前出救援。中国的救灾行动得到受灾国和联合国的高度肯定。

2022 汤加火山海啸灾害救灾。2022 年1 月15 日，太平洋岛国汤加洪阿哈阿帕伊岛附近火山大规模爆发，引发海啸、火山灰等灾害，是汤加史上最严重的自然灾害。大量房屋被火山灰覆盖，海岸沿线房屋受损严重，全国电力、通信、航路一度中断，8.4 万人受灾，救灾物资需求极其迫切。对此，中国国家领导人发出慰问电，国家启动救灾援助行动，中方驻外使馆和有关企业积极投入救灾工作，解放军紧急出动执行运输任务，我国成为第一个向该国提供救灾物资援助的国家。

2023 土耳其地震灾害救灾。2023 年2 月6 日，土耳其中南部连续发生2 次7.8 级地震，造成巨大人员伤亡与经济损失，是土耳其百年来破坏性最为严重的地震灾害，需要大量国际紧急救援。对此，中国国家领导人发出慰问电，国家启动大规模救灾援助行动，在地中方机构全面投入救灾工作，包括中国救援队、中国香港特区救援队在内的33 支政府与社会救援队伍参与了救援行动（图1）。

图1 中国救援队在土耳其哈塔伊省地震灾区开展救援工作

（二）值得深入研究的典型对外救灾实践

上述三次救灾行动展现了大国担当、体现了改革成效、检验了运行机制、锻炼了救援队伍，表明我国对外灾害援助体系日益完善，救援救助能力显著提升。将其作为一组具有共性的案例加以研究十分必要。

第一，具有共同的时代特征。三次救灾都是在习近平主席2015 年提出“构建人类命运共同体”理念、2018 年提出共同、综合、合作、可持续的“普遍安全观”引领下，在我国应急管理体系做出重大改革之后实施的救灾行动，具有鲜明的时代特征。其成功背后的原因有待做出深入的学理阐释。

第二，取得良好的成效和反响。中国的救灾行动有力地支援了受灾国，展现了负责任大国形象，得到国际社会的广泛认同，表现为典型的中国特色与中国模式，体现了新时代中国式现代化的新成就、新风貌和新能力。其系统性经验做法值得全面总结。

第三，具有难得的启发借鉴意义。未来的对外救灾工作还会面临新的挑战，我们的救灾实践提质增效也没有止境。在总结经验的基础上，进一步探讨完善中国对外救灾工作模式，对优化对外救灾工作，乃至推进我国国家安全与应急管理体系能力现代化都具有重要意义。

中国对外救灾的“四重响应模式”

中国的对外救灾以中华民族守望相助的文化传统和新中国长期以来的大国担当精神与实践为基础，体现了新时代的精神风貌、综合国力、应急能力，其实践经验可以概括为“四重响应模式”。

（一）“四重响应模式”的基本含义

从上述典型实践看，中国对外救灾的“四重响应模式”是在构建人类命运共同体理念指引下，以国家领导人的对外慰问和对内指示为政治引领，以国家层面的紧急综合援助为基本部署，以驻外机构在当地参与救灾为第一响应，以国内专业力量前出救援为重要标志的四个层面系统救灾行动。对外救灾的“四重响应模式”是我国国家应急管理体系的重要组成部分，也是国家应急管理能力的重要表现。

（二）“四重响应模式”的主要内容

我国对外救灾的“四重响应模式”是以下四个层面的应急响应主体行为所形成的有机整体（表1）。

表1 中国对外救灾的“四重响应模式”

第一层：国家领导人政治引领。每当海外重大灾害发生，中国领导人会很快发出慰问电，中国政府会表达愿为对方提供力所能及的支持，帮助当地人民战胜灾害，重建家园的意愿；领导层也会对救灾工作提出要求。这些均可归纳为对海外救灾工作的政治引领。就上述事例而言，2019 年3 月20日，习近平主席分别致电莫桑比克、津巴布韦和马拉维总统，就三国遭受强热带气旋灾害表示慰问；2022 年1 月19 日，习近平就汤加火山爆发造成严重灾害向汤加国王致慰问电；2023 年2 月6 日，习近平就土耳其、叙利亚发生强烈地震分别向两国总统致慰问电。

第二层：国家启动综合救灾援助。国外巨灾发生后，我国会启动对外援助机制，开展以援助救灾物资、资金等为主要内容的紧急综合救助工作。2022 汤加火山海啸灾害发生后，物资援助方面，国家国际发展合作署统筹协调各成员单位，共同研究解决援助物资清单、采购、运输、装卸、防疫等具体问题，实现优质高效组货，“海陆空”立体式救援；现汇援助方面，中国政府提供80万美元紧急人道主义现汇援助，中国红十字会分两次向汤方紧急提供总计50 万美元现金援助。2023 土耳其地震发生后，中国政府第一时间启动紧急人道主义援助机制，首批向土耳其提供4000 万元人民币紧急援助，包括派遣重型城市救援队、医疗队，并提供土方急需的救灾物资；中国红十字会也向土方提供20 万美元援助。

第三层：当地中方机构参加处置救援。随着“一带一路”倡议日益深入人心和中国企业海外业务不断拓展，国外灾害发生后，在地使领馆与中资机构第一时间启动响应，成为最快速、最直接的参与救灾的救援力量。2019 莫桑比克洪灾发生后，在重灾区贝拉，中国路桥、中国水电、中国建筑、河南国际参与抢通灾区道路，华为参与恢复通信网络，中国建筑参与变电站修复等救灾工作；莫桑比克华人警民合作中心、莫桑比克中国和平统一促进会、莫桑比克浙江商会等也筹集大米和玉米面、食用油、饼干、衣物和毛毯等物资捐献给当地灾民。2022 汤加火山海啸灾害发生后，1 月19 日，中国驻汤加使馆紧急筹措了一批价值28 万元人民币的饮用水、食品等应急物资捐赠汤加政府，使我国成为世界上首批向汤加提供应急救灾物资的国家；1 月27 日，中国驻斐济使馆筹集以及部分由在斐济的中资企业捐赠的第二批价值100万元人民币的援助救灾物资运抵汤加。2023 土耳其强烈地震发生后，在土耳其工作的相关中资企业派出员工救援志愿者参与人员搜救；国家电投上海电力、沈阳鼓风机集团核电泵业等为维护设备安全运转做出努力；中联重科、三一集团、徐工机械、潍柴动力等调配机械设备前往地震灾区支援救援；华为提供了应对通信中断的备件、发电机和移动基站；中国远洋、海康威视等为灾区运送了救灾物资；中国工商银行、中国银行分别提供了不同数额的现金资助。

第四层：中国国内救援力量前出救灾。当受灾国需要国外专业救援力量参与救援时，中方会派出国家专业救援力量前出救援；近年来，越来越多的社会救援力量也积极参与到国外救援中。2019 莫桑比克洪灾发生后，应急管理部于3月24 日派出由65 名队员组成的中国救援队。该队携带 21吨搜救、通信、医疗等救援设备、物资前往莫桑比克重灾区贝拉市开展为期10 天的综合性人道主义救援行动（图2）。他们深入灾情和疫情严重的地区开展医疗诊治、防疫消杀、人员搜救、物资运送、勘察评估等工作；捐赠了总价值500余万元的帐篷、冲锋舟、搜救与防护装备、药品、医疗器械等物资。2022 汤加火山海啸灾害发生后，应汤加王国请求，中国军队克服火山灰等不利条件影响，派遣空军运输机、海军舰艇于1 月27 日和31 日分两个批次向汤加运送食品、饮用水、净水器、帐篷、移动板房、拖拉机、无线电通信设备等应急和灾后重建物资，发挥了应急救援突击队作用。2023土耳其地震中，我国共有包括中国救援队、中国香港特区救援队在内的 33 支救援队伍参与了灾区的救援行动，搜救出至少 35 名幸存者和 175 名遇难人员。其中，中国救援队于2 月7—17 日赴土开展了为期 11 天的人道主义救援行动，营救出6 名幸存者。

图2 中国救援队向莫桑比克当地居民赠送药品并讲解使用方法

（三）“四重响应模式”的运行特征

思想理念上，守望相助、命运与共。中华传统观念中，守望相助、一方有难八方支援的理念广为中国人所认同；新时代背景下，推动构建人类命运共同体思想日益深入人心。面对国外救灾需求，救受灾国人民于水火是中国政府和人民的共识，成为首要的国外救灾动力之源。

行动结构上，统筹谋划、共同参与。我国对外救灾工作以国家力量为主体、社会力量为辅助。首先，国家领导层统一领导、统一指挥。国家领导人的慰问电和对内指示对整个海外救灾工作发挥引领作用。其次，国家有关方面综合协调、分工协作。有关部门通过部际救灾协调机制发挥主要执行者的作用，对国家层面的紧急人力、物力、财力援助做出总体安排。再次，当地中方机构先期响应、全面应对。我驻外机构、中资机构与中资企业，尤其是国有企业带头第一时间主动开展自救互救，结合自身特点和能力全力参与到抢险救灾中。最后，国内救援力量重点参与、深度救灾。在受灾国需要时，应急管理部门组织的国家救援力量前出发挥主力军作用，人民军队发挥突击队作用，各社会救援力量也主动发挥辅助作用。

行动时序上，迅即反应、渐次行动。国外巨灾发生后，国家层面、国内有关部门、在受灾国的中方机构、国内社会力量等各层面分别开展信息搜集、形势研判、方案制订等工作。在实际行动顺序上，通常是在受灾国的中方机构最先就近采取救灾行动；然后是国家层面启动物资资金援助；最后是必要时国内政府与社会救援力量前出救灾。

行为方式上，国际规范、国家特色。我国对外应急处置与救援相关方注重遵从国际规范、尊重受灾国意愿。每次救灾行动都能够与受灾国、联合国前方机构等协调有序，取得良好协同效果、赢得各方广泛赞誉。在国家救援队伍内部管理上，充分发挥我国的政治优势。在国际救援行动中，队伍的临时党组织为救援行动提供了强大精神保障。通过加强行前政治宣传、思想鼓动和安全教育工作，在营地组织升国旗仪式等活动，不断坚定团结一致、顽强拼搏、为国争光的信念，鼓舞队伍士气，保障了队伍的凝聚力和战斗力。

应急准备上，体系保障、能力支撑。在体系建设方面，我国中央政府逐步完善了对外救灾援助的部际协调联动机制，外交外事、应急管理、交通运输等有关方面协调联动顺畅；国内外各层级大都有相应的应急预案或工作机制；官方与民间的国际化应急救援力量不断壮大；对外援助的应急物资保障体系建设稳步进行。例如早在2001 年，我国就成立中国国家地震灾害紧急救援队（中国国际救援队），该队在多次国际应急救援中发挥了主力军作用。又如，2021 年10 月21 日，中国—太平洋岛国宣布启动建立应急物资储备库项目；12 月3 日，中国—太平洋岛国应急物资储备库在广州市正式启用；次年初，这一刚刚启用不到两个月的储备库就迎来了汤加的灾害，在援助汤加的救灾行动中发挥了重要作用。

提升“四重响应模式”效能的路径

在已有成功经验的基础上，我国对外救灾工作也还有较大提升空间。一是协调机制运转效率可进一步提高，各方在人财物力资源流动协调上可以更快速、更顺畅。二是应急行动规范制度可进一步建立健全，各方力量在依法依规行动、相互衔接配合上可以更合规、更精准。三是紧急救援救助能力可进一步提升，救援队伍在国际救援专业能力与实战经验积累上可以更专业、更充分。四是应急国际合作能力可进一步增强，参与对外救灾援助的各方对国际救援规则与国际救援协作可以更熟悉、更娴熟。因此，为进一步提升“四重响应模式”的效能，我们应按照党的二十大报告关于坚持共建共治共享，推动建设一个普遍安全的世界，统筹自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，以新安全格局保障新发展格局等重要论述要求，加强各项相关工作。

（一）完善参与国际防灾减灾救灾的合作机制

按照党的二十大关于完善参与全球安全治理机制的精神，进一步推进构建全球防灾减灾救灾合作新格局，搭建国际防灾减灾救灾合作新平台。一是推动丰富和完善联合国防灾减灾救灾合作机制。二是推动完善“一带一路”沿线国家、金砖国家、上合组织、中国—东盟等多边防灾减灾救灾合作机制。三是构建必要的双边合作机制。应急管理部门可以与灾害频发国的应急管理部门建立对接机制，制定对接行动指南。

（二）加强对外防灾减灾救灾体系建设

按照党的二十大关于完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系的思路，完善自身对外防灾减灾救灾工作机制。一是完善国家层面有关部门参与的对外灾害应对协调与指挥机制。二是完善以驻外使领馆为首的我驻外机构现地防灾减灾救灾合作机制。三是有序推动有关地方政府与相邻国家和地区建立完善应急协同机制。四是建立健全我国社会力量参与国际防灾减灾救灾工作机制。

在国家层面协同方面，要重点建立完善包括外交部和驻各国使领馆、国际发展合作署、应急管理部，以及有关应急物资储备机构、应急救援机构、军队等力量共同构成的国家对外救灾协同机制，提高部门间协商协调、审批办理等的效率。要着重制订好涉有关区域和国家的救灾应急预案。要完善综合保障预案，以便在应急救援队伍前出时，交通运输（如民航专机）、后勤保障等工作能够按照预案迅速落实、无缝衔接。驻外使领馆应做好有关内外协同联动等应急预案。

（三）提升国外救灾援助的综合保障能力

按照党的二十大关于加强重点领域安全能力建设，加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益的战略部署，加快建设面向国际救援的应急救援队伍体系、应急交通支持体系、应急信息支持体系、应急物资储备支持体系。

要像部署全国应急救援队伍体系、应急救援基地、应急物资与交通保障体系那样，系统规划包括境内（国家国际救援队伍）与境外力量（境外中资企业救援队伍）在内的国家对外应急救援力量，系统建设国家对外应急物资保障基地，系统完善国家对外应急交通保障体系、国家对外应急资金保障体系。要充分调动友好国家、我地方政府、驻外中资企业、境外友华组织等方面的积极性，实行应急保障体系的共建共治共享。

（四）提高外派应急救援力量专业化规范化水平

要按照党的二十大关于加强国家区域应急力量建设的精神，提升外派应急救援力量的能力和水平。要在研究当代国际救援需求与救援队伍建设经验基础上，对国家和民间救援队伍做出模块化布局。针对不同任务特点，如各种典型灾害抢险救援、典型灾害医疗救治、各类灾害人员救助救济等确立若干分类别专家模块、救援队伍模块，对每个模块的人员、装备与保障配置做出规定。这样在境外灾害应急救援需求确认后，就能够以模块为单位，迅速派出通过国家认证的相应种类和数量的队伍。

在队伍能力建设方面，要加强国际救灾交流合作，加强应急救援队伍的国际认证工作，提升国际化工作能力。有关方面要加大开发国际救援培训课程的力度，引导救援力量熟知参与国际人道援助的流程和规则。对于社会救援力量，要制定社会应急力量参与国际应急救援的能力评测标准，通过测评的纳入中国社会应急力量国际救援名录，引导名录内民间救援队接入联合国国际救援体系。

结论

中国对外救灾的“四重响应模式”是已经基本成形的对外灾害援助新格局。这一格局的形成有着深刻的思想理念背景，以我国多年对外救灾的实践积淀为基础，并经近年来历次对外救灾成功实践所检验。该模式是中国式应急管理现代化新格局的重要组成部分，是推动构建人类命运共同体与落实全球安全倡议的重要实践。

“四重响应模式”要在未来的对外救灾实践中进一步发挥效能，就需要以中共二十大关于公共安全与应急管理的战略部署为指导，从体系与能力建设各方面提质增效，在完善合作与协同机制、提升专业化与规范化水平方面再上新台阶、取得新成绩。