欧盟低碳经济发展实践经验及对中国的启示

李秀婷 王 建 曹晋丽

一、 引 言

随着全球环境问题加剧、 资源能源约束趋紧以及气候变化形势日益严峻, 大力发展以低能耗、 低污染和低排放为核心的低碳经济已成为各国寻求经济和环境可持续发展的战略选择, 是全球经济发展的必然趋势。 其中, 低碳经济概念初见于2003 年英国能源白皮书《我们能源的未来: 创建低碳经济》,而当前全球绝大多数国家都接受并积极践行低碳经济发展理念, 且已有198 个国家设定了“减碳”目标时间表①全球198 个国家“减碳”目标时间表出炉.(2022-12-20)[2023-08-07].https:/ /mp.weixin.qq.com/s?_ _biz=MzUyNjM5ODkwNA= =&mid=2247489468&idx=1&sn=359e33f1086a8d54c124065dfd169178&chksm=fa0e336bcd79ba7d505c5d1e6af4f605c316ad363f596dbef79f32680b9e212 579261e4082e7&scene=27.。 低碳经济在我国同样亟待推进, 改革开放以来, 特别是加入WTO 后, 伴随我国经济快速发展和工业化进程提速, 能源消费量和碳排放量呈现逐年递增态势, 2006 年我国超过美国成为全球最大的碳排放国(见图1)。 为确保高质量承担国际气候变化治理责任, 实现经济社会可持续发展目标, 我国积极践行绿色发展理念, 着力推进经济发展实现绿色低碳转型。 2020 年我国先后提出了“2030 年碳达峰”和“2060 年碳中和”目标。 党的二十大报告列专门章节对“双碳”工作给出了系统安排和战略部署。 然而, 相较于发达国家, 我国实现“双碳”目标时间更紧迫、 减排压力更大、 任务异常艰巨。 面对新形势新挑战, 我国需要深入研究并合理借鉴国际社会有益经验, 探索出符合中国实际的绿色转型发展之路, 建立与中国国情相适应的低碳经济发展模式, 促进经济实现高质量可持续发展。 欧盟作为全球公认的通过低碳发展成功实现绿色转型的经济体,其发展实践举措和经验更值得我国学习和借鉴。 因此, 本文在深入分析欧盟低碳经济发展成效的基础上, 系统梳理和总结欧盟实践经验, 并结合当前我国发展低碳经济所面临的现实困境, 提出加快实现我国经济绿色低碳发展对策。

图1 1990—2020 年欧盟、 美国与中国二氧化碳排放总量变化趋势

二、 欧盟低碳经济发展概况及成效

(一)欧盟低碳经济发展概况

自1973 年第一次发布《环境行动计划》以来,欧共体就开始了低碳经济的实践, 尤其是1993 年11 月《马斯特里赫特条约》生效, 欧洲联盟正式成立以来, 欧盟一直重视发展低碳经济, 制定了一系列低碳发展计划和政策, 致力于大力发展节能环保技术并开发清洁能源。 无论是碳减排和低碳经济发展理念的提出, 还是在发展实践上, 欧盟都走在了世界前列。 具体而言, 欧盟在低碳技术研发投入, 节能与环保标准、 碳排放指标的制定, 碳边境调节机制(CBAM)法案的提出和碳减排项目的推广等方面都率先推出了系统的实施政策和措施, 引领着成员国发展低碳经济并取得了举世瞩目的成效, 提升了其在全球低碳经济发展领域的优势。 而且欧盟CBAM 法案正逐渐获得许多发达国家的认可(许英明等, 2021), 尤其是2023 年5 月17 日该法案的正式生效, 将会进一步增强其在全球低碳经济发展领域的话语权和领导力。

(二)欧盟低碳经济发展成效

对于欧盟低碳经济发展成效的分析, 本文参照众多研究采用二氧化碳排放总量、 二氧化碳排放强度、 能源消耗强度、 能源生产率、 可再生能源消费占比等指标来刻画。

从欧盟碳排放总量的变化趋势看, 欧盟二氧化碳的排放总量在持续降低, 从1990 年的35.68 亿吨已下降至2020 年的24.65 亿吨, 众多相关研究也证实欧盟在1990 年已实现碳达峰。 相比较而言, 美国则在2005 年实现了碳达峰, 而中国自1990 年以来二氧化碳排放量快速增加, 在2006 年超过美国成为全球第一大碳排放国, 2020 年则达到109.45 亿吨,是同期欧盟排放量的4.44 倍(见图1)。 显然, 从碳排放总量的变化趋势来看, 欧盟实施的一系列碳减排措施取得了良好成效。

从单位GDP 的二氧化碳排放强度来看, 欧盟1990年碳排放强度为0.3 千克/2011 年PPP 美元GDP, 2020年下降至0.13 千克/2011 年PPP 美元GDP, 均低于同时期的全球和高收入国家的平均水平, 也远远低于中国同时期的水平。 中国虽然总体上碳排放强度下降较快, 但是2020 年仍高达0.48 千克/2011 年PPP 美元GDP, 比同期的全球平均水平高出了85%(2020 年全球平均为0.26 千克/2011 年PPP 美元GDP)(见图2), 是欧盟同期的3.69 倍。 相比而言, 欧盟单位GDP 的二氧化碳排放强度最低, 表明欧盟积极采取的碳减排措施有效降低了单位GDP 产出的碳排放量。

图2 1990—2020 年欧盟及其他经济体单位GDP 的二氧化碳排放强度

从欧盟能源消耗强度的演变趋势来看, 1994—2021 年间欧盟能源消耗强度总体上呈现持续降低的态势, 其间虽然1995 年之初开始上升, 并且于1996 年达到最高点197.36 千克石油当量/千欧元,但之后则持续下降至2021 年的128.02 千克石油当量/千欧元(见图3)。 这一明显的下降趋势表明, 欧盟采取的碳减排措施在能源消耗强度方面取得了较为显著的成效。

图3 1994—2021 年欧盟能源消耗强度下降趋势

从欧盟能源生产率①本文参考既有研究中普遍采用和通行的做法, 使用单位能源消耗能够带来的GDP 产出来衡量能源生产率。的演变趋势来看, 1995—2021年欧盟的能源生产率持续攀升, 由1995 年的4.27 欧元/千克石油当量提升至2021 年的9.936 欧元/千克石油当量, 经过长达26 年的持续发展, 欧盟能源生产率增长达到了原来的2.33 倍(见图4), 这一持续的攀升趋势表明, 欧盟实施提升能源生产率的措施成效显著。

图4 1995—2021 年欧盟能源生产率提升趋势

如图5 所示, 欧盟总体和分行业可再生能源消费占比情况都在稳步提升。 从总体层面看, 欧盟整体可再生能源消费占比从2004 年的9.6%提升到了2021 年的21.8%; 从行业层面看, 交通、 发电和供暖与制冷行业使用可再生能源用于发电的占比分别从2004 年的1.4%、 15.9%和11.7%提升到了2021年的9.1%、 37.6%和22.9%。 显然, 不论是欧盟总体还是分行业其可再生能源的消费占比都得到了持续提升, 可再生能源的积极开发和使用优化了欧盟能源消费结构, 有效降低了碳排放。

图5 2004—2021 年欧盟可再生能源消费占比变化情况

综上可知, 自1990 年以来, 欧盟不仅逐步降低了二氧化碳排放总量, 其单位GDP 的二氧化碳排放强度和能源消耗强度也在不断下降, 而且能源生产率和可再生能源消费占比也在不断提升。 以上事实充分表明, 欧盟积极的低碳经济措施大幅降低了碳排放量, 开发和使用可再生能源优化了能源消费结构, 成功实现了经济绿色转型, 其低碳经济发展取得了显著的成效。

三、 欧盟发展低碳经济的实践经验总结

自1973 年第一次出台《环境行动计划》, 欧共体就开始践行低碳经济, 尤其是2003 年英国提出低碳经济概念后, 低碳发展更得到了欧盟各国的普遍重视。 伴随着政府高度重视与全民积极参与, 欧盟已经构建形成了较为完善的低碳经济发展政策支撑和服务保障体系, 取得了显著的经济、 社会和生态效益, 为后发国家发展低碳经济提供了一系列可借鉴的宝贵经验。

(一)完善的制度保障: 制定科学完善的低碳经济规划和制度体系

早在20 世纪70 年代初, 欧共体就开始了低碳经济实践, 并在能源、 气候和环境等方面陆续制定了一系列的低碳发展规划、 政策和法律; 进入21 世纪以来, 欧盟继续制定和完善了一系列具有深远影响的低碳经济政策; 为确保绿色新政的顺利实施,2020 年后欧盟又制定了一系列极具针对性的政策和规划。 经过50 年的发展, 欧盟当前已形成了较为科学完善的制度体系(见表1)。 尤其是2023 年5 月17日欧盟CBAM 法案的正式生效, 将在其内部和全球贸易中产生广泛影响。

表1 1973—2023 年欧盟制定的重要政策文件和内容要点

梳理上述政策及其内容发现, 欧盟碳减排制度制定过程具有以下三个鲜明特点: 一是典型的自上而下特征, 即欧盟层面制定整体规划和政策, 各成员国根据整体政策和本国国情制定相应执行方案。二是部门分工明确且协调一致。 欧洲议会和欧盟环境部长理事会享有制定低碳经济政策的立法权, 经济和社会委员会以及地区委员会负责在制定政策时提供咨询意见, 欧洲法院负责解释法律条款并受理有关环境问题纠纷, 欧盟委员会负责法律的起草和执行, 欧洲环境署、 气候行动署和能源事务署则分别在各自领域内负责战略规划、 行动计划和统计咨询工作(吕晓蓓等, 2022)。 三是清晰的战略规划和具体实施路线图。 为保证《欧洲绿色新政》顺利实施和达成, 欧盟在多个行业制定了一系列碳减排政策和具体实施计划。

(二)先进的技术支撑: 注重低碳技术的研发与应用

低碳技术是实现低碳经济发展目标的关键和动力所在, 既包括涉及能源技术进步、 提高能源利用效率的技术, 也包括发展低碳产业、 促进能源结构转换的技术(蓝庆新等, 2012)。 欧盟对于低碳技术的研发与创新极为重视, 主要通过研究框架计划(Framework Programme for Research, 简称FP 计划)来促进绿色技术创新。 FP 计划是由欧盟委员会发起, 由各成员国以及其他合作国家的大学、 研究机构和企业共同参与的中长期重大技术研究计划(孙彦红, 2022), 也是欧盟投资最大、 涵盖内容最广的科技研究计划(杨成玉, 2021), 目前已经执行到了第九框架计划。 随着欧盟对低碳经济发展越来越重视, FP 计划也将更多资金向低碳技术的研发倾斜(见图6)。 从总研发经费变化趋势来看, FP1(1984—1987 年, 第一框架计划) 总研发经费为32.71 亿欧元, 到FP9(2021—2027 年, 第九框架计划)已经高达955.17 亿欧元, 是FP1 期间的29 倍;从低碳技术的研发经费占比来看, FP1 阶段只占7%, FP9 阶段则达到25.2%, 主要用于支持气候、能源、 交通、 农业和环境等领域的研究。

图6 欧盟研究框架计划总经费和低碳技术研发经费占比

此外, 欧盟还设立了许多其他有关绿色低碳技术的研发和应用项目。 根据欧盟委员会统计数据,其中比较有代表性的项目包括: 2018 年设立的“LIFE 计划”, 为6 类142 个新的环境和气候行动项目提供4.3 亿欧元资金; 2019 年设立的创新基金, 计划在2020—2030 年为碳捕集、 封存与利用技术(CCUS)、 能源存储和可再生能源发电等低碳创新技术的商业应用提供200 亿欧元资金; 2020 年发布《欧洲绿色协议》研发招标计划, 对能源、 交通、 建筑等11 个领域的绿色创新项目进行了招标, 资金总量高达10 亿欧元。 同时, 欧盟还注重研发和使用智能工业、 智能电网、 人工智能等数字技术, 着力通过数字经济带动绿色转型。

(三)灵活的财金手段: 充分利用财政金融工具

资金是保障绿色低碳经济转型和发展的根本。为实现低碳发展目标, 欧盟将气候行动纳入了整个欧盟主要的财政预算中, 专门成立了气候行动总司,负责统筹绿色低碳发展所需的预算支出。 根据欧盟委员会统计数据, 从2014—2020 年欧盟财政框架(MFF)中可以发现, 欧盟应对气候变化的预算支出逐年增加, 2014 年为161.74 亿欧元, 2020 年增长到344.51 亿欧元, 占比也由13.7%增长至21.0%。2020 年12 月17 日获批的多年度欧盟财政框架预算(2021—2027)会同“下一代欧盟恢复工具”将提供2.018 万亿欧元资金, 其中30%将用于应对气候变化。 除了多年期财政框架之外, 欧盟还设立了一系列与低碳经济相关的基金和计划(见表2), 以便为成员国低碳转型提供资金。 例如, 现代化基金(Modernisation Fund)是一项专门帮助保加利亚、 克罗地亚、 捷克、 爱沙尼亚、 匈牙利、 拉脱维亚、 立陶宛、 波兰、 罗马尼亚和斯洛伐克10 个低收入成员国家实现能源系统现代化和提高能源效率的基金。作为促进欧盟实现2030 年减排目标而设立的基金,该基金收入主要来源于两个方面: 欧盟排放交易体系(EU ETS)拍卖2021—2030 年总配额2%所得的收入, 以及5 个受益成员国向现代化基金转移的额外津贴, 这一基金的具体用途包括开发可再生能源、提高能源效率、 能源储存、 能源网络的现代化以及公正转型过程中的工人培训、 教育、 再就业和创业支出。

表2 2010—2022 年欧盟设立的低碳经济相关基金或计划

欧盟还充分利用自身发达的碳金融市场和绿色金融体系为低碳转型所需的资金缺口进行融资。2005 年建立的欧盟排放交易体系(EU ETS)是全球最早也是最大的碳市场, 其碳交易量占全球总量的85%以上。 经过十多年的持续发展, 其交易机制已较为成熟和完善, 且已成为欧盟发展低碳经济重要的市场化手段。 一方面, 通过“碳排放总量限制+贸易”方式, 有利于欧盟二氧化碳排放总量的持续下降; 另一方面, 经过2005—2020 年前三个阶段的发展, 欧盟碳市场已经进入第四个阶段(2021—2030年), 配额总量将逐年加速减少, 通过拍卖温室气体的配额能够为欧盟绿色转型技术研发和应用提供资金支持(杨成玉, 2021)。 当前, 欧盟绿色金融在全球处于领先地位, 其绿色金融制度和标准较为完善, 绿色信贷、 绿色债券、 绿色保险、 绿色产业基金等金融工具丰富, 金融配置效率高。 其中, 1973年联邦德国成立了全球第一家生态银行, 2003 年欧美10 家金融机构共同设立关于绿色信贷的“赤道原则”。 在这一过程中, 欧洲政策性银行在欧盟的绿色低碳发展融资中发挥了示范和带动作用。 此外,欧盟还是绿色债券发行的积极践行者, 其2021 年9月发布的“下一代欧盟”绿色债券框架是目前国际绿色债券最先进的实践框架(张平等, 2022), 为欧盟的绿色项目融资提供了重要的渠道。

(四)公众的积极参与: 推动绿色环保行动

经济社会的低碳转型是一个长期逐步改变的过程, 仅依靠政府的推动力是远远不够的, 还需要全民积极参与, 共建低碳社会。 欧盟一直以来极为重视培养社会公众的环保意识, 通过信息共享、 公众对话、 引领示范和积极作为等方式引导公众和利益相关者参与应对气候变化, 成功地开创了全民绿色消费和企业绿色投资的新局面。

在信息共享方面, 欧盟委员会网站设置了24 种成员国语言, 首页专设“能源、 气候变化与环境”专题, 及时向民众发布关于气候变化、 欧盟气候行动、各成员国实施进展、 国际合作、 新闻大事和气候融资等信息, 尤其是专设“公民”栏目, 内容包括“欧洲气候公约”“公众支持气候行动” “青年与气候” “气候知识测试”和“气候提示”。 这对于畅通公众绿色信息渠道、 积极参与环保行动具有重要的促进作用。

在公众对话方面, 欧盟及各成员国政府经常采取对话的形式与民众沟通, 积极回应公众对绿色低碳经济的关切。 例如, 2020 年4 月11 日, 法国、 德国、意大利等18 个欧盟成员国的环境部长发表公开信,希望“绿色协议”在欧盟复苏计划中发挥核心作用, 得到了100 多万民众和100 多个非政府环保组织的支持(杨成玉, 2021)。

在示范引领和积极作为方面, 欧盟及各成员国政府积极推行数字政府建设, 践行绿色无纸化办公, 在各个城市推行绿色低碳生活理念, 落实绿色消费政策。 例如, 欧盟推行绿色家庭计划,对于符合绿色低碳生活的家庭给予补贴(庞晶等,2012), 并且建立了绿色商品标识制度, 引导消费者购买绿色商品。 欧盟还建立了公正转型机制和公正转型基金, 针对绿色转型过程中受到影响与损害的企业和民众进行扶持, 降低转型的负面影响。 此外, 欧盟委员会从2008 年开始, 每隔一至两年就会进行一次关于气候变化的欧盟晴雨表特别调查以掌握欧盟民众对气候变化的认识、 态度以及行动。

(五)多元化的协作机制: 掌握国际降碳规则制定的主导权

气候变化具有典型的全球公共物品属性, 因此气候变化治理需要国际社会的共同努力与合作。 欧盟一直是低碳经济发展的支持者和实际践行者, 同时也有意把自身塑造成为全球气候变化和环境治理的倡导者和领导者。 《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等一系列国际重要环境治理规则的制定背后都有欧盟积极运作、 协调和推动的身影。

欧盟通过外交、 国际贸易、 对外援助和国际合作等政策, 以双边或者多边机制为载体, 积极输出自身的绿色规则与标准, 从而牢牢把握国际降碳规则制定的主导权和话语权。 欧盟明确承诺将坚定支持《巴黎协定》, 并将遵守该协定作为与欧盟开展全面经贸合作的核心要素(孙彦红, 2022), 鼓励经贸伙伴积极践行低碳发展理念。 目前, 欧盟已经与包括中国、 印度、 印度尼西亚、 南非、 拉丁美洲与加勒比地区, 以及美国等非欧盟国家或区域在低碳经济领域建立了长期的合作关系(见表3)。

表3 欧盟与非欧盟国家或区域在低碳经济领域的合作

此外, 欧盟还试图通过单边立法的方式抢占未来绿色贸易规则的主导权(孙彦红, 2022)。 为了防止“碳泄漏”造成碳减排目标无法实现, 欧盟单方面制定了CBAM 法案, 即对欧盟进口的高碳产品征收碳关税, 并作为《欧洲绿色新政》的核心政策之一。

四、 我国低碳经济发展面临的现实困境

(一)能源消费结构不合理

我国能源禀赋的特点是富煤贫油少气, 能源消耗结构偏重于煤炭、 石油等化石燃料。 虽然近年来随着石油、 天然气和其他能源消耗量的增加, 煤炭消费占比逐渐降低, 尤其是其他清洁能源消费占比上升较明显, 但我国当前经济发展还处于中高速阶段, 对能源的需求量较大, 在短期内我国二氧化碳排放总量仍将不断增长。 因此, 我国能源消费结构优化将成为推动我国发展低碳经济需要克服的重要难题。

(二)低碳政策体系尚不完善

我国政府对于低碳经济发展极为重视, 在制度建设方面做了大量的工作。 在立法层面上, 2006 年《可再生能源法》正式生效并于2009 年进行了修订,2007 年则修订了《节约能源法》。 在国家制度层面,2021 年9 月出台了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》, 10 月国务院出台《2030 年前碳达峰行动方案》, 住建部、 交通部、 工信部和多个省份则分别制定了分部门和省域的“双碳”工作方案或者意见。 需要注意的是, 目前我国低碳经济制度体系尚不完善: 一是我国低碳政策的制定涉及发改委、 工信、 能源、 交通、 环保等近20 个部门, 各部门在制定政策时缺乏有效沟通与协调, 存在标准不一致, 没有形成有效合力等问题;二是我国低碳经济领域的法律通常只涉及环保、 能源、 治污等较单一的方面, 综合性的低碳法律法规缺位, 而且相关的法律法规可操作性和保障水平不足; 三是我国低碳经济发展规划中指引性的政策较多, 但是缺乏政策实施、 监管、 评估和反馈机制,无法形成政策执行全过程的“闭环”(吕晓蓓等,2022); 四是我国低碳经济方面的制度体系偏向宏观层面, 缺乏明确的减排降碳具体实现路径和路线图。

(三)低碳技术相对落后

低碳技术是经济实现低碳转型的关键所在。 虽然近年来我国加大了对科技创新和研发的支持力度,但与发达国家相比, 我国在低碳领域的技术仍存在一定的差距, 比如可再生清洁能源开发与利用技术、碳捕集、 封存与利用技术(CCUS)、 提高能源集约利用效率的技术等都较为缺乏。 从前文图2 可知,我国单位GDP 产出的二氧化碳排放强度不仅远高于欧盟和高收入国家平均水平, 而且高于全球平均水平, 是由于我国的高碳能源消费结构所致, 也表明我国清洁能源使用技术比较落后还需要大力提升。虽然《联合国气候变化框架公约》中明确提出发达国家对发展中国家具有技术转移和援助的义务, 但是现实中我国只能通过国际技术贸易的方式高价购买国外技术。 而且由于西方发达国家对我国采取技术封锁和“卡脖子”政策, 我国在低碳技术方面不能单纯依赖进口, 自主研发才是真正的出路。 但自主研发需要大量的科研人才、 研发资金和设备的长期投入, 这对我国短期而言是一个巨大的挑战。

(四)资金支持缺口较大

要实现经济的绿色低碳转型, 资金支持是关键的保障因素。 我国要实现2030 年前碳达峰、 2060年前碳中和的目标, 所需的资金量巨大。 根据中国人民银行的估算, 我国要实现碳中和需要约130 万亿元的巨额资金; 清华大学的一项研究则表明, 实现碳中和的直接投资和其他相关投资合计需要300万亿~500 万亿元。 政府投资肯定难于满足需求, 剩余的资金缺口需要市场积极参与解决①双碳目标的实现不差钱? 错了, 资金缺口非常大.(2021-09-24)[2023-08-07].https: / /www.sohu.com/a/491841217_117460.。 绿色金融是其中一项重要的市场化的解决方式。 然而, 目前我国的绿色金融发展还存在制度体系不完善、 金融工具和产品不丰富、 资金配置效率低等一系列问题。未来大力发展我国绿色金融, 带动更多社会资本进入我国经济绿色低碳转型领域, 将是一项重要的工作内容, 也将面临重大的挑战。

(五)公众低碳意识不强

相较于欧盟, 我国民众的环保意识较弱, 绿色消费理念和低碳的生活方式尚未完全建立起来, 过度消费、 炫耀性消费和铺张浪费的消费习惯还普遍存在。 很多民众对于低碳的理解仅仅是“治理环境污染”“减少二氧化碳排放”, 甚至认为低碳发展是政府和企业的事情, 这导致全民参与低碳转型和绿色发展的氛围和意识薄弱。 与此同时, 我国非政府性的低碳环保组织数量较少, 活跃程度整体较弱,这也极大地影响了公众低碳意识的提升。

五、 欧盟经验对我国的启示

我国需要立足新发展阶段, 贯彻新发展理念,构建新发展格局, 要如期实现“双碳”目标, 必须坚持绿色低碳战略方向, 以健全的政策和服务保障体系为重要抓手, 推动减污降碳协同增效, 促进经济社会全面绿色转型, 实现经济高质量可持续发展。

(一)开发和使用清洁能源优化能源消费结构

针对我国能源结构不合理的现状, 从政府和企业两个层面着手优化能源结构是我国实现"双碳"目标和可持续发展的重要途径。 一是加大投入促进新能源产业快速发展使能源供应更多元。 政府需要加大政策和资金支持力度, 扶持企业加快新能源产业发展是我国能源结构优化调整的重要方式, 这就需要政府通过制度约束和资金支持促使企业进一步加强对多元化可再生能源和清洁技术的研发投入, 加快技术创新和推广应用, 增加多元化清洁能源使用的比例, 提升如核能、 风能、 太阳能、 核能、 生物质能等的消费占比。 二是提升能源利用效率加大降耗利用力度。 煤炭清洁化和降耗利用也是能源结构优化的重要途径, 政府需要通过自上而下的政策引导鼓励企业积极开发和使用可再生能源, 同时需要设立降耗减排提升能源利用效率的创新技术研发补贴机制, 减轻企业减排技术研发的资金压力, 尤其是需要鼓励企业加大对煤炭清洁化技术的研发和应用力度, 以促进减污降排提高能源利用效率, 推动我国能源结构优化。 三是需要政府协同企业与欧盟政府机构和企业建立更加紧密的合作机制, 学习借鉴欧盟优化能源结构的可再生能源开发技术和推广使用经验。

(二)完善低碳经济发展制度体系

我国可以从以下四个方面借鉴欧盟的制度设计经验: 一是清晰界定政策制定部门的权限与职责,加强政策制定过程中的沟通与协调, 避免出现政策的重复性以及制定的标准不一致和冲突的现象, 更好地形成制度体系的合力作用; 二是从国家层面制定符合我国国情的低碳经济发展中长期规划, 并明确具体阶段的温室气体减排的实现路径和路线图,通过自上而下的方式, 统筹各省份和各部门根据自身经济发展状况、 产业特点、 能源结构和碳排放状况制定相应的低碳发展规划和具体落实方案, 以保证国家层面的中长期规划落到实处, 强化政策执行过程中实施、 监管、 评估和反馈, 实现全过程的“闭环”; 三是突出法律的硬约束作用, 借鉴欧盟的成功经验, 根据我国国情适时制定我国的气候法,将减碳目标“法律化”, 以确保“3060”双碳目标的按时实现; 四是借鉴欧盟经验, 制定我国的“公正转型机制”, 对于我国特殊区域的低碳转型给予相应的扶持。 我国各省市资源禀赋和发展差异较大。 对于化石能源依赖较严重的地区、 资源枯竭地区以及从事污染行业的企业和从业者, 绿色低碳转型对其造成的影响较大。 我国可以通过设立公正转型基金,通过转移支付、 清洁技术应用补贴、 税费减免、 再就业技能培训和创业扶持等方式, 将负面影响尽可能降到最低。

(三)推进绿色低碳技术研发与应用

低碳技术创新及应用是实现绿色发展的重要支撑。 一方面, 要充分发挥我国的制度优势, 通过国家和地方政府科技计划, 着力推动绿色低碳领域战略性、 前沿性和重大关键共性技术的研发, 推动绿色低碳技术攻关, 特别是支持推进可再生能源技术、煤炭清洁高效利用技术以及新能源汽车等重点领域的研发。 同时, 通过设立科技成果转化引导基金,加速实现绿色低碳科技成果转移与产业化应用。 另一方面, 加快构建创新合作平台。 整合优化现有研发优势与技术基础, 充分发挥政府主导作用, 推动与企业、 高校和科研院所等建立长效合作机制, 打造“政产学研用”五位一体的协同创新载体, 构建绿色低碳技术创新联合体, 培育绿色低碳技术创新人才, 持续增强绿色低碳技术的创新能力。 此外, 还应加强绿色低碳技术国际交流与合作, 促进发达国家对我国的技术转让。 坚持自主研发创新的同时,进一步加大以节能减排技术为重点的先进技术引进力度, 助力我国建立完善清洁能源发展机制, 持续增强节能减排降碳的技术支持能力, 为绿色低碳经济稳定可持续发展注入新动能。

(四)强化财政金融政策的导向作用

我国经济绿色低碳转型面临的资金缺口巨大严重制约着绿色低碳转型, 协同推进降碳、 减污、 扩绿和增长, 急需财政政策和金融政策有效配合, 形成政策合力。 财政政策方面: 一是加大财政投入,丰富支持手段。 中央和地方政府应提高用于气候变化和环境治理的预算比重, 加大低碳经济财政支持力度。 同时, 综合运用财政补贴、 税收优惠、 财政贴息、 政府采购等多元化方式支持低碳经济发展。二是健全税收体系, 增设专项基金。 加快推进资源税和环境保护税改革与落实, 充分使用税收的调节和引导作用, 强化税收功能, 促进企业实现绿色技术创新与绿色转型发展。 同时, 增设绿色财政专项基金, 通过价格补贴、 免息、 贴息、 风险补偿等多样化补贴形式, 充分使用税收作为负外部性成本的补偿手段(王康仕, 2019), 鼓励引导企业加快绿色转型。 金融政策方面: 一是完善金融支持体系, 丰富金融产品供给。 积极引导金融机构全面树立绿色金融理念, 加快构建绿色信贷、 间接融资、 信用担保融资、 风险投资机制等支持体系, 并完善环境评级标准、 风险评估机制等配套机制, 充分发挥金融的支持和引导作用。 同时, 探索开发绿色信贷、 绿色债券、 绿色产业基金、 碳金融等金融工具, 为绿色低碳转型开辟更丰富资金供给渠道。 二是健全碳交易市场, 开发碳金融产品。 加快推动国内碳排放交易市场布局, 通过拓展绿色中间业务、 建立风险投资基金等业务创新助推碳排放权交易。 同时, 借鉴欧盟成功经验, 探索开发碳基金、 碳期权、 碳期货等碳金融衍生品, 丰富投资渠道。 此外, 充分发挥绿色财政金融的政策引导、 信号机制、 信号传递等功能, 引导带动社会资本参与绿色经济发展与低碳转型领域。

(五)引导全民参与低碳经济转型

欧盟通过信息共享、 公众对话、 引领示范和积极作为等方式, 经过长期的培育, 成功建立起全民节能环保、 绿色消费的低碳生活理念和方式, 并且民众主动积极支持并亲自践行政府的绿色发展倡议。我国可以借鉴欧盟的成功经验: 一是将“绿色环保”的理念贯穿在各教育阶段中, 从小教育学生树立低碳的生活观念; 二是加大对低碳经济的宣传力度,增强政府与民众对气候变化与环境治理等重大议题的沟通和互动, 既需要向民众传递政府的执政思想、规划和方针政策, 也需要直接听取民声民意, 增加公众对环保的参与度; 三是政府绿色示范和主动作为, 通过政府无纸化办公、 绿色公务出行、 绿色政府办公大楼等行动, 为社会公众树立榜样; 四是通过绿色能源供给、 绿色城市、 绿色社区、 绿色家庭建设推行低碳生活理念; 五是对生产、 消费和处理全过程符合绿色标准的产品建立绿色标识制度, 通过价格补贴等形式引导消费者购买绿色商品; 六是推动民间环保组织等非政府组织的发展, 鼓励环保组织定期或不定期开展环保宣传和绿色活动, 利用民间力量为我国低碳转型贡献智慧和力量。

(六)深度参与国际环境治理合作

气候变化和环境治理是全球关注的重要议题之一。 我国自2006 年超过美国成为全球二氧化碳排放量最多的国家, 也因此承受了较大的国际舆论压力。但我国作为积极寻求绿色可持续发展和负责任的大国, 一直以自身行动为全球碳减排作出贡献。 我国可以借鉴欧盟经验: 一是积极向国际社会宣传本国在碳排放和环境治理方面取得的成就与经验, 从而获得世界的认同; 二是积极深度参与全球气候变化治理活动, 在气候与环境治理规则制定中努力发出中国声音, 贡献中国智慧和解决方案, 提升国际话语权; 三是积极通过双边和多边机制与发达国家和发展中国家建立气候合作伙伴关系, 在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》的框架下, 在坚持“共同但有区别的责任”原则的基础上,通过南北对话和南南合作, 积极探寻与其他国家在温室气体减排、 能源效率提升、 清洁能源开发、 低碳技术研究与转让和气候治理等方面展开合作。