岷县城中村改造政策执行阻因及破解路径

摘要：随着对县域城镇化建设的不断重视，国家出台了众多的相关政策，尤其对城中村改造方面提出了一系列改造政策，但在政策执行过程中出现了许多阻碍性因素。文章基于史密斯政策执行过程，从理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素方面对岷县城中村改造政策执行过程进行分析，发现岷县城中村改造的政策执行存在政策体系不完善，规划缺乏前瞻性；执行主体机械逐利，协调沟通不畅；目标群体对政策认知存在偏差，功利倾向影响政策执行以及各方面环境限制等阻碍性因素。因此，在岷县城中村改造过程中，需采取一定的措施去解决存在的困境，以提高政策执行效率，实现县城城中村的顺利改造。

关键词：县域城镇化；城中村改造；史密斯模型

文章编号：1674-7437（2023）08-0025-04       中国图书分类号：F299.27       文章标识码：A

城中村是指在城市化进程中，农村村落在城市建成区范围内失去或基本失去耕地、仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄，或全部或大部分耕地被征用、农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。岷县的城中村多数为在城建区范围内失去耕地，但仍然实行村民自治的村庄。大量的棚户区坐落于岷县县城中心，导致主城区环境、道路都受到极大的影响。城中村改造仍然是岷县所面临的主要任务，而这一任务在实施过程中面临着多方面因素的影响，需要多方协调去破解困境，以实现改造目标。

1   问题提出

党的十九大以来，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对于获得感、幸福感与安全感的要求也进一步加深，住房问题的解决关乎人民群众对于“三感”的提升，基于此，对城中村的老旧房屋以及棚户区的改造问题则尤为重要。城中村改造也受到很多学者的关注，杨灵、谭泽飞（2016）[1]认为城中村是由于城乡隔离的二元结构体制和局部利益的驱使而形成的，在城中村改造过程中政府要承担起统筹兼顾的主导职能；刘祯祯（2018）[2]的研究中则提出，由于全国各地城市发展的差异，城中村的形成与改造也具有明显的地域差异与时间差异，因此，在改造过程中要做到因地制宜、根据城中村的特征来选择适宜的改造模式；而孙冉、马浩腾、李晓琼（2022）[3]则从马斯洛需求层次理论角度分析城中村改造应做到以人为本，更好地满足城中村居民对美好生活的向往。但多数学者都致力于研究大城市以及东部发达地区的城中村改造问题，对于西部欠发达地区尤其西部县城城中村改造研究相对较少，且近年来城中村的相关研究也在随之减少，但西部地区县城的城中村改造工作近年来才开始大力开展。

西部地区发展速度缓慢，岷县作为西部地区发展较为落后的县城，城中村改造问题仍是县域城镇化过程中的重要问题之一。在岷县城中村改造过程中，很多政策都没有顺利执行以达到其预想的效果，为此，文章基于史密斯政策执行过程模型分析岷县城中村改造的政策执行阻因，以及政策执行制约因素的破解路径，以提高岷县城中村改造的政策执行效力，达到优化政策执行效果，实现政策目标，也为其他县城的城中村改造提供一定的借鉴意义。

2   理论介入

史密斯政策执行过程模型是美国学者托马斯·史密斯于1973年提出的，是公共政策分析的经典模型。史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素为政策执行过程中所牵涉到的重大因素[4]。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的、必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的要素（见图1）。

史密斯模型将理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素四个变量作为一个有机整体[5]。理想化政策则体现在政策体系与政策规划等方面；政策执行主体为岷县县级政府及城中村所在的乡镇政府和相关企业，需要多个部门的协调合作，共同致力于城中村改造的工作；目标群体主要为岷县的城中村村民，他们对政策的认知程度及接受程度都会对政策的执行产生影响；环境因素则主要包括政策执行地的经济、政治及社会文化环境。以上四个变量共同对城中村改造政策执行效果产生不同程度的影响。史密斯模型下岷县城中村改造政策执行分析框架（见图2）。

图2 城中村改造政策执行分析框架

3   史密斯模型下岷县城中村改造的政策执行制约因素

3.1   理想化政策：政策体系不完善，规划缺乏合理性

首先，城中村改造的过程是一个复杂而艰巨的工程，尤其对于岷县这样较为落后的县城来说更为如此，需要政府、村民和开发商共同努力，但在岷縣的城中村改造体系中尚且存在着许多不完善之处。例如，政府要考虑公共利益最大化，村民则关注自己的拆迁补偿数额，而开发商则主要关注如何使成本最低而效益最大，岷县在城中村改造中尚未寻找到三者诉求的最大公约数，未建立起完善、合理化的改造政策体系，不利于城中村改造的顺利进行。其次，规划缺乏合理性。例如，岷县在进行城中村下水道改造过程中，没有进行合理地规划，将多条下水道同时进行改造，导致县城多条主干道受到施工影响，严重影响了县城的交通，带来了一些交通安全方面的问题，对人们的生产生活产生了负面的影响。

3.2   执行机构：执行主体机械逐利，协调沟通不畅

政策执行机制是否协调顺畅，决定着政策的执行效果。岷县的城中村改造主要依靠县级政府及城中村所属的乡镇政府主导和企业主导的模式，但受经济发展水平以及各种社会、自然条件的制约，招商引资的力量薄弱，企业主导模式不够突出，因此主要依靠县乡两级政府来推动政策的执行。但是基层干部队伍与城中村建设任务不相适应，专业人才缺乏，获得的专业培训少，对政策解读存在一定困难，因此，在执行改造政策时会出现照搬其它地区的改造政策的现象，导致改造任务推进困难；同时，在政策落实过程中存在着政府与村民之间沟通不畅、协调成本高等问题，村民由于自身文化水平低、法律意识淡薄等原因使得其缺乏法律法规观念来保护自己合法权益不受侵犯，这就导致了改造过程中村民与政府之间的矛盾不断增加，改造的效果也就受到了严重影响。

3.3   目标群体：政策认知存在偏差，功利倾向影响政策执行

城中村的改造所针对的目标群体是岷县城中村的村民，岷县的城中村村民大多数文化素质较低，老龄化现象明显，接受信息能力有限，且加上政策宣传的不到位，导致很多人对于政策理解存在着一定程度的偏差，造成了村民对政策实施缺乏认识，进而导致部分城中村居民不积极配合政府工作。除此之外，还有个别村民存在功利倾向影响政策执行，他们对于安置房获得以及拆迁款补偿方面要求过多；城中村改造并非一帆风顺，部分村民为了获得更多的拆迁补偿款进行“生楼”、“种楼”[6]，带动周围村民纷纷效仿，甚至为了获取更多的赔偿而产生老赖行为；更有部分村民在提供补偿证明的过程中由于对政策解读不明确，多次材料提供不足导致改造工作推进困难。

3.4   环境因素：多重因素共同产生影响

从政治经济环境来看，岷县的经济发展较为落后，在城中村改造中政府的财政投入不足，对于改造对象的安置及补偿不到位，且城中村改造涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、城市管理体制等各方面，改造政策在执行过程中存在一定困难。从社会文化环境来看，一方面岷县有回族、藏族等多个少数民族聚集区，不同的文化习俗及宗教信仰对于城中村改造工作存在一定程度的影响。另一方面，县城的高中学校周围居住者大量的陪读人员，这部分群体对于廉价的自建房需求量大，租户也依靠自建房出租作为主要收入来源，因而对城中村的改造也会产生抵触心理，且这些自建房区域生活垃圾没有得到妥善处理，对周围的环境产生负面影响，电缆电线、管道等布局也不合理，容易造成区域内火灾高发，为城市的发展建设及改造工作增加了难度。

4   岷县城中村改造政策执行制约的破解路径

4.1   创新完善多元协调政策体系

在城中村改造过程中，政府与村民、企业的合作是必不可少且不可或缺的，岷县在进行城中村改造时，首先，政府要完善相关规划，加快基础设施建设。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是改造和管理的重要依据，城中村的持续健康发展必须坚持规划先行，充分了解城中村的现状和村民需求，加强规划的控制和管理。其次，要加强改造政策及制度方面的宣传工作，通过定期开展村民参与活动来增强群众对于城中村改造规划及相关政策法规等方面知识，提高村民对于国家有关规定以及各项制度的了解程度。最后，要加大招商引资力度，尽可能地发挥企业的作用，多元协调，使政策体系更加完善，推进城中村改造工作顺利进行。

4.2   加强政策执行监督管理

由于部分政策执行主体在政策执行过程中机械逐利，部分村民对政策解读不准确、功利倾向严重，相关企业也会因为追求自身利益的最大化而违背政策的规定，因此，在政策推行过程中要加强监督管理。具体而言，应建立完善的监督机制，成立专门的机构来负责监督城中村改造政策的有效实施；同时，也应该加大力度宣传政府以及有关部门出台的城中村居民搬迁政策、拆迁补偿方案等相关文件，来约束人们行为并按照相关文件要求来解决利益相关问题，减少三方之间的矛盾冲突。

4.3   因地制宜选择改造方式

不同地区的城中村会呈现区域差异性，例如，与西安联系较紧密的关键词有“改造”“模式”等，而与深圳联系较紧密的关键词有“集体经济”“制度创新”等，这意味着不同城市的城中村研究呈现出差异化的研究倾向[7]，岷县在城中村改造过程中，应根据自身实际情况选择合适的改造方式。首先，经改造安置的村民的就业和保障问题，政府应该给予重视。近些年，岷县中药材产业快速发展，种植面积从2013年的17 100.08hm2增长至2022年的43 846.89hm2，产量由6.05万t增加至万16.3万t。因此，岷县应当发挥其“中国当归城”的作用，引导中药材企业完善管理标准，延长产业链，增加村民的就业机会，提高村民的经济收入。其次，岷县城中村有少数民族聚集区，改造过程中要将民族问题放在首位，在改造过程中要注重对博物馆、清真西华寺以及庞统庙的保护，不得在改造过程中引发民族矛盾，影响国家的安全稳定。再次，岷县地形环境复杂，既有长江流域的陡峭山地，又有甘南高原的平缓草原和秦岭的山林草地，要根据当地的地形条件来制定具体的改造政策，不能采取生搬硬套的方式照搬其它地区的政策，否则将会弄巧成拙，浪费大量的人力物力财力等资源。最后，要加强岷县的教育投资力度，完善教育基础设施建设，优化住宿环境、丰富食堂餐品种类、加强校园及周边安全保障，一定程度上可以减少陪读现象，进而控制杂乱无章的自建房建设规模，这对于推进城中村改造的困境有一定的缓解作用。

5   结束语

在县域城镇化的过程中，城中村改造有着至关重要的作用，是一个不可忽视、不可或缺且有深远意义的项目工程。文章主要基于史密斯政策执行模型分析了岷县城中村改造的困境及其破解路径，对于岷县城中村改造工作的推进有着一定的借鉴意义。

作者简介：李小元（1998-），女，汉族，甘肃定西人，在读硕士，研究方向为公共政策。

参考文献：

[1]杨灵，谭泽飞.城市化进程中城中村改造问题分析[J].南方农业，2016，10（30）：72-73.

[2]刘祯祯.中小城市城中村改造模式研究[J].山西建筑，2018，44（34）：32-34.

[3]孙冉，马浩腾，李晓琼.基于马斯洛需要层次理论的城中村更新策略[J].城市建筑，2022，19（18）：12-14.

[4]周瑾，邢玉莹，张聪.史密斯模型下乡村人才政策执行阻因研究[J].河北开放大学学报，2022，27（04）：76-79.

[5]李俊杰，陶文慶.兴边富民行动政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析[J].民族学刊，2021，12（09）：48-55+119.

[6]胡倩.安顺市西秀区城中村改造政策执行问题分析[D].贵阳：贵州大学，2021.

[7]袁定欢，黄小琦，鲍海君，等.深圳市城中村改造政策主题及演变过程分析——基于2009-2019年政策文本分析[J].城市规划，2021，45（02）：92-98.

[8]龚文斌.高质量发展要求下的城中村改造思考——以广州市城中村改造为例[J].住宅与房地产，2022（24）：53-57.

[9]王诗乐.利益相关者视域下上海市城中村改造政策执行问题研究——以浦东新区S镇为例[J].行政科学论坛，2017（11）：52-55.

[10]徐晓鹏.城中村改造安置区的社会空间结构转型与治理研究——基于“制度-生活”分析框架[J].农村经济，2022（08）：70-79.

[11]赵秋华.保定市莲池区“城中村”改造的问题及对策研究[D].北京：北京交通大学，2022.

[12]马盛强.珠海市城中村改造问题及对策研究[D].广州：华南理工大学，2021.

[13]陈樑.浅谈“城中村”改造项目的难点及应对措施[J].上海房地，2021（07）：21-23.

[14]韦长传，仝德，袁玉玺，等.城中村研究热点及区域差异——基于CiteSpace的文献计量分析[J].地域研究与开发，2022，41（03）：68-74.

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