绿色发展、居民福利增进与中国政府债务上限测算

李 程,马世博

(1. 天津工业大学 经济与管理学院,天津 300387;2. 四川大学 经济学院,成都 610065)

一、引言

20世纪90年代末以来,中国政府的“三高”即“高支高收高债”行为日趋明显,基于动态视角的观察,可以认为较高的财政支出是三高的逻辑起点。中国自1998年起便开始实施积极的财政政策,1998—2008年间累计发行长期建设国债达1.13万亿元。与此同时,地方政府债务也在快速膨胀。截止到2019年,国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示,中国各级政府负有偿还责任的债务已经高达10.72万亿元,地方债务的增长率也在高速攀升,截止到2020年,地方专项债务已经扩张到3.75万亿元,同比增长74.41%,这就涉及到债务的上限问题。随着中国债务规模愈发庞大,中国的债务风险也随之加大,对中国的政府债务率上限进行测算显得尤为重要。虽然财政部2020年已经公布中国2019年的政府债务率上限为38.5%,但随着中国经济转型正在进行,党的二十大报告中提出要“坚持可持续发展”,普适性的政府债务率上限似乎无法为中国发展提供更具有现实意义的指导,只有结合中国的可持续发展进程与实际情况进行更加细致的分析才有较为实际的意义。

可持续发展涉及平衡经济、社会和环境的需求。分析政府债务上限时,也需要考虑债务对社会公平、福利和环境的影响。对于中国而言,当前可持续发展的目标可基本概括为“碳达峰、碳中和目标”及“共同富裕目标”。绿色发展是实现双碳目标的一种重要手段,强调通过降低环境压力和资源消耗,实现经济增长与社会进步,使债务的增长不会削弱环境保护和可持续利用资源的能力。增进居民福利则能够确保债务的增长不会加大社会不平等、财富分配不均衡等现象。因此,基于可持续发展背景下的两个重要目标,分别从“绿色发展”和“居民福利增进”视角切入,以期对债务可持续性进行更加系统的分析,测算不同目标背景下的政府债务上限。

首先,双碳目标下的绿色发展强调了经济增长与环境保护之间的平衡和协调。中国在“十四五”规划中提到,要“坚持绿色发展引领,以生态环境高水平保护促进经济高质量发展”。生态环境部资料显示,2019年全国337个地级及以上城市中,有180个城市空气质量超标,在城市数的占比中高达53.41%。可以看出,中国的环境污染状况仍然不可小觑,这与中国的绿色发展理念存在差异。如果为了偿还债务,地方政府对环境污染型项目投资,虽然可以增加税收,但也会使中国的生态环境质量下降。因此,在绿色发展的视角下对政府债务率上限进行测算,探索政府债务的绿色上限。

其次,共同富裕目标下的居民福利增进则着重于关注人民的生活质量和福利改善。党的二十大报告中也提出“增进民生福祉”。2009年的四万亿投资计划以及2020年一千亿抗疫特别国债,增加了政府债务,但有助于刺激经济复苏、城镇化建设和就业率增加,也就是有利于增进居民福利。财政的收支结构对居民福利会同时产生正负外部性,政府债务支出具有经济正外部性时,能够促进社会福利增加,但同时也存在拥挤效应,存在着一种财政支出结构,它能促使经济增长与社会福利同时达到最优(潘文卿、范庆泉,2019)[1]。财政支出某种意义上也是债务支出,因此,进一步考虑居民福利影响下的政府债务上限也显得尤为重要。

总的来说,绿色发展和居民福利增进是相互关联的。通过推动可持续的绿色发展,可以为实现居民福利的增进提供持久的基础,分别从以上两个角度进行研究,对促进中国的可持续发展具有较强的现实意义。

学术界在政府债务可持续性的研究方面有着多种方法,早期,McCallum(1984)[2]从理论上证明了在动态有效经济中,跨期预算约束条件可以令政府债务可持续运行。在此基础上,Hamilton 和 Flavin(1986)[3]、Wilcox(1989)[4]以及Trehan 和 Walsh(1991)[5]通过实证检验,对政府债务的时间路径是否满足跨期预算约束进行验证。但自Bohn(1998)[6]开始,政府债务可持续性的研究便主要围绕财政反应和政府债务可持续性的角度进行。Bohn(1998)[6]在研究中放松了对财政变量间协整关系的严格要求,并论证了只要基础财政盈余率对政府债务率始终存在积极反应,政府债务就是可持续的,同时刻画了基础财政盈余率和政府债务率之间的线性关系。Ghosh等(2013)[7]在跨期预算约束的基础上,构建了包含政府债务率三次项的财政反应函数,并以发达经济体为样本进行研究,反映出政府在基础财政盈余方面的调整是有限度的,即存在 “财政疲劳” 现象。唐文进等(2014)[8]从中国居民储蓄率较高的实际情况出发,在财政反应函数中引入居民储蓄率,进而测算了中国政府的债务上限。王学凯(2016)[9]则从新兴经济体的角度出发,利用财政反应函数对29个新兴经济体进行了债务上限测算。张金清、聂雨晴(2020)[10]结合中国地方政府的财政反应特征,建立了地方政府违约风险评估模型,对中国31个省份的违约风险进行了评估。李丹、方红生(2021)[11]结合政府财政反应函数演变趋势和负债上限决定机制,分析居民储蓄对政府债务可持续性的影响。除此之外,王俊(2015)[12]、夏诗园(2019)[13]、张祥华等(2020)[14]则利用KMV模型在地方债务风险预警方面进行了研究。沈雨婷、金洪飞(2019)[15]则使用结合熵权法和层次分析法的综合赋权方法,测算了中国31个省份的债务风险预警指数。

政府债务与绿色发展的相关研究方面,当前学界对二者之间直接关系的研究较少,而政府债务与绿色发展之间的关系也主要是一种间接关系。政府债务投向基础设施建设,基础设施建设又会对绿色发展产生影响。基础设施建设投资作为桥梁,扮演着重要的角色。Barro(1990)[16]指出,基础设施投资能够扩大生产的可能性边界,而公共资本的进入可以对经济的生产可能性的提高提供正面的帮助。张军等(2007)[17]运用GMM方法检验了可解释基础设施投资支出变动模式的重要变量,指出地方政府债务在基础设施投资方面的供给,释放出了较大的经济增长支撑力。可以看出,政府债务投资于基础设施建设着实可以提高中国的经济增长速度,但是否有利于绿色发展,则有待商榷。周程(2019)[18]指出中国80%的环境污染来自于火电、煤炭等重污染行业,而基础设施的建设往往需要这些高污染的行业作为支持,为了治理环境污染,政府则需要再次投入大量资金进行管控。罗党论等(2016)[19]指出重污染企业的投资虽然能带动当地总产值增长,但也会再次造成严重的地方环境污染,在这种循环之下,中国的生态环境很难进行改善,绿色发展也受到一定程度的抑制。

在政府债务和居民福利方面,Aiyagari 和 McGrattan(1998)[20]分析了从1980年开始美国国债的发行情况,并构建了最优债务下的宏观经济模型,推导出美国国债处于何种规模时,可以控制整体经济的福利损失。林细细、龚六堂(2007)[21]利用该模型进一步对中国的国债情况进行了福利效应分析,考虑了政府债务政策变化所带来的福利损失。文雁兵(2014)[22]对政府规模的扩张偏向与福利效应进行了实证检验,认为政府规模的短期扩张可以提高经济发展与居民福利,但长期膨胀则会损失经济效率与社会公平。赵维良、张卓希(2010)[23]采用主成分分析法计算了居民福利指数,认为文化教育在居民福利中发挥着重要的作用。吴士炜、汪小勤(2016)[24]同样指出健康、教育和社会安全性与稳定性等方面是衡量居民福利的主要指标。周程(2019)[18]从居民福利最大化的视角切入,通过实证检验,证明了地方政府债务和居民福利之间存在着“倒U型”的关系。在政府当前积极的财政政策的影响之下,虽然教育、医疗卫生和社会保障方面的支出持续增长,但中国依赖大规模基础设施投资拉动经济增长的模式仍然存在,在这种情况之下,中国的居民福利难以提高。

现有文献从各个角度对中国政府的债务上限进行了测度,也研究了政府债务和环境保护及居民福利的关系,但是少有文献将这三者结合起来进行分析,政府债务的上限取决于财政反应空间,这个空间不仅体现出政府还本付息的能力,而且应该放到有利于环境保护和居民福利提高的更宏大的视角中进行研究,才能体现出财政可持续性的更本质更深远的内涵。

相对于既有文献,本文从理论和实证角度研究中国绿色发展和居民福利增进视角下的政府债务上限。第一,考虑到中国政府债务膨胀速度较快,从可持续发展角度切入,基于双碳目标下的绿色发展和共同富裕目标下的居民福利增进展开分析,探究了政府债务同绿色发展和居民福利增进之间的作用机制,丰富了现有文献在政府债务方面的研究内容。第二,在对政府债务可持续性进行测度时,现有文献研究的缺陷是并未考虑政府债务的上限在不同因素的影响下可能出现差异,因此,本文测算了“政府债务率理论上限”“绿色债务上限”和“居民福利债务上限”,从三个依次递进的角度对政府债务的可持续性进行了纵向深入研究,所得出的上限将更为贴近中国“坚持绿色发展引领”的长期规划,更符合增强人民幸福感的发展目标,也可以为中国的政府债务控制提出更具有现实意义的政策建议。

二、理论分析

(一)债务上限概念的扩展

自1917年开始,美国财政部正式从法律上认定了债务上限这一概念,而债务上限最初确定的根本目的便是对政府的融资行为进行法律上的约束和限制,防止政府滥用发行债券的手段来满足日常开支的需求,并在理论上试图进一步避免可能出现的因大规模举债所导致的“资不抵债”问题。美联储前主席 Bernanke(伯南克)于 2012 年提出“财政悬崖”理论,指的也是政府的预算约束和偿付能力问题,反映美国联邦政府无节制举债时,财政收入不足,被迫选择应急削减财政赤字的极端情形。

政府债务的上限主要取决于政府的还款能力,如果财政收入不能弥补债务还本付息的要求,甚至出现借新还旧的情况,此时就容易发生债务危机。李嘉图等价定理强调了政府的跨期预算约束,和家庭不同之处在于,政府一般没有破产的情况,到期的债务可以通过新债务来偿付,而且政府的债务是没有抵押品的,这时,政府的偿付能力就决定了公共财政的安全状况。如果政府没有足够的偿付能力,财政就会陷入困境。偿债能力取决于财政收入,而财政收入和经济增长是密切相关的,经济增长水平高,财政收入才有保障,而经济增长又取决于经济发展方式。经济发展方式转变后,财政支出的方向会发生变化,经济增长、财政收入都会随之而变,政府的债务上限也会和以往有所区别。因此,研究债务上限问题,可以从经济发展方式角度入手,分析发展方式内涵发生变化时,政府偿还能力的变化。

从经济发展方式来看,目前有两个方面值得关注:一是在碳达峰、碳中和目标下经济的绿色发展,二是共同富裕目标下有利于居民福利增进的经济发展。这两个方面都会使政府的财政收支结构发生改变,进而影响政府债务的可持续性,因此,在原有的债务上限基础上,本文将绿色发展和居民福利纳入到政府债务上限的测算中,认为这个上限应该符合绿色发展和居民福利最大化的要求,避免环境污染和损害居民福利,而不是仅仅考虑还本付息无法兑现的风险。

(二)绿色债务上限的理论分析

在当前碳达峰碳中和目标指引下,中国正在向绿色发展方式转变。如果政府没有利用好绿色资源和产业结构优化所带来的正效益,依旧沉浸在以往的经济发展模式中,该种模式所产生的经济效益已经远远不及绿色发展结构下的经济效益,政府债务的可持续性就会下降,政府应该及时调整经济发展战略,尽快完善产业结构,并合理运用绿色发展模式带动经济增长。

但是,按照绿色经济发展方式,政府的财政收入和偿债能力短时间内可能会下降。结合中国的实际情况进行分析,考虑环境保护和能源消耗等因素在内时,中国的发展进程必然会受到一定的约束和限制,即在完全按照绿色发展模式推动经济运行的情况下,中国短期内的经济运行状况无法达到现在的水平,因而也会降低中国的债务承受能力。根据《中国环境宏观战略研究》,在过去的十多年间,全国各地在环境恶化与资源枯竭治理方面的支出占国民生产总值的比重高达10%,中国在环境能源保护等方面的支出呈现逐年上涨的态势。同时,由于很多污染企业被关停,政府的财政收入可能会减少,进而也无法获得更高的债务融资额度,这些都会使政府的偿债能力有所下降。

中国依赖大规模基础设施投资拉动经济增长的发展模式较为明显,虽然近年来环境保护支出增长较快,但其投资总额仍不及基础设施投资,从代际效应的角度考虑,遏制环境污染和资源滥用,可以为我们的后代提供更良好的生活环境,虽然由于经济增长下降导致债务的承受能力在短期内会出现下滑趋势,也会遏制政府进一步的债务融资,但此时牺牲的经济效益将会在未来中国更优的经济运行模式中得到弥补。

基于以上分析,提出假设1:测算出的绿色债务上限将低于测算出的政府债务率理论上限。

(三)居民福利债务上限的理论分析

居民福利的提升从途径上来看可大致分为直接提升与间接提升。教育、医疗等方面的提高会使居民福利得到直接的增加,而宏观经济形势改善、就业率提高等方面的提升则会间接带动居民福利提升。直接影响和间接影响两种方式对比来看,虽然最终的结果都会使居民福利得到增进,但直接影响的响应效果会更为迅速,间接影响会相对缓慢。目前中国债务投向多集中于基础设施建设等方面,属于居民福利的间接增进,其作用效果也可以根据现实情况得到反馈。因此,本文将以居民福利的直接增进渠道为研究对象,探究居民福利直接增进下的政府债务上限会发生何种变化。

居民福利债务上限主要取决于政府债务支出和债务偿还两方面。从债务支出来看,如果政府当前的债务额度并未达到使居民福利最优的水平,仍有可提高的债务空间,政府继续进行债务融资直至“居民福利债务上限”,有助于改善居民福利,此时积极的财政政策能够更好地提高人民生活质量。从债务偿还来看,随着债务增加,债务偿还会形成对未来还本付息的压力,可能导致税收增加或者债务货币化,通胀率上升,这显然会对居民福利产生负面效应。因此,政府债务考虑居民福利的上限取决于这两个效应的综合作用。

从政府债务的支出来看,根据司海平、李群(2020)[25]的研究,中国2009—2017年间的城投债总额中,有37.76%的资金投入到了建筑业中,而文化、体育和娱乐业的投入占比仅为0.08%,这虽然促进了基础设施建设,有助于经济增长、就业率的提高和居民福利增进,但其增进效果和直接增进相比则较小。同时,中国在教育、医疗方面的债务支出较少,导致其对居民福利直接产生的正向影响相对较小。

从政府债务的偿还方式来看,站在代际公平的角度考虑,若政府发行的债务额度较大,那么政府在未来进行债务清偿时将会面临一定的财政压力,而这种压力的一部分会通过税收来缓解,即未来政府进行债务清偿时,税收增加的可能性较大,在税收增加的情况下,居民福利状况也会受到一定的影响。同时,当政府在债务累积额度较高时,往往会考虑通过变卖政府资产的方式进行补偿,如土地出让等(何杨、王蔚,2015)[26],这会导致房地产价格上升,对居民福利也会造成影响。

因此,若要以提高居民福利为发展目标,一方面,可以适当地对中国当前的经济发展模式做出调整,适度减少高污染行业的投资,在教育、医疗等行业投入更多的资金,可以使居民福利得到更为直接的正向影响;另一方面,为了应对未来可能出现的偿债压力,政府可以适当控制债务发行额度并采取合理的债务偿还策略,使中国政府债务可持续发展。在此种情形下,由于直接影响居民福利的教育、医疗等方面的投资项目短期盈利性较差,可能无法在短期内带来较大的经济增长,政府的还款能力有所下降。但随着接受良好教育的青年一代和接受优质医疗资源的人群同时为中国经济建设做出贡献时,中国的经济增速将会再次稳步提升,居民福利也会随着债务的增加而持续提升,而此时居民福利的提高,不再是因为教育和医疗等直接因素的影响,而是因为中国社会整体发展质量的攀升而提高,这是由内而外的,自发性的稳定增长。

基于以上分析,在考虑了居民福利最大化和长远利益后,提出假设2:居民福利债务上限的测算值将会低于政府债务率理论上限的测算值,且居民福利的变化将随着政府债务的增加而呈现出倒U型趋势。

三、政府债务上限测算模型的构建

(一)基础模型的构建

根据Bohn(1998)[6]和 Ghosh(2013)[7]提出的政府债务可持续性分析方法,用Dt表示第t期末的政府债务余额,St表示第t期末的政府基础财政盈余,rt表示政府的债务利息率,由此可得:

Dt+1=(1+rt+1)Dt-St+1

(1)

参考Bohn(1998)[6]的思路继续推导,我们应该将研究的重点放在政府债务与GDP的比值上。在式(1)两边同时除以GDP可得:

(2)

其中,g表示经济增长率。

dt+1=(1+rt+1-gt+1)dt-st+1

(3)

用dt表示第t期末的政府债务率,即政府债务占GDP的比重,st表示第t期基础财政盈余率,即财政盈余占GDP的比重。

在式(3)的两边同时减去dt,可得到政府的预算约束方程:

dt+1-dt=(rt+1-gt+1)dt-st+1

(4)

根据上式可以发现,政府债务和基础财政盈余之间存在着相关关系,当(rt+1-gt+1)dt>st+1时,dt+1>dt即下一期的政府债务率将会上升,反之则会下降,根据该方程,可以对中国债务率的动态变化进行观测。

在财政反应函数的构建方面,Bohn(1998)[6]构建线性的财政反应函数对政府债务的可持续性进行了分析,结果如下所示:

st+1=α+ρdt+βZt+1+εt+1

(5)

式(5)中,ρ是财政反应系数,反映的是政府债务率同基础财政盈余率之间的相关关系,Zt为除政府债务率之外其他影响基础财政盈余率的因素,εt+1为误差项。

Bohn(1998)[6]假设政府债务和基础财政盈余之间是呈线性关系的,这种思路的缺陷是没有考虑到政府对基础财政盈余做出调整的能力是有限度的。所以,从Ghosh 等(2013)[7]的债务与可持续性分析框架来看,政府财政有可能出现“财政疲劳”的现象,即政府债务率和基础财政盈余率之间有可能出现非线性关系,因此,在Bohn 和 Ghosh研究的基础上引入了政府债务率的一次项、二次项和三次项,如式(6)所示:st+1=α+dt+dt2+dt3+βZt+1+εt+1

(6)

此外,考虑到中国拥有较高的居民储蓄率,政府的财政调整不仅会受到债务额度的影响,还会受到居民储蓄的影响,因此,从唐文进(2014)[8]等的角度出发,引入居民储蓄存款,构建更符合中国国情的财政反应函数:

st+1=α+dt+dt2+dt3+βZt+1+θSDt+1+εt+1

(7)

式(7)中,SDt+1为居民储蓄率,即t+1期居民储蓄存款与GDP的比值,θ则反应了居民储蓄率与基础财政盈余率之间的关系。

(二)绿色债务上限测算模型的构建

在原有模型的基础上,引入绿色GDP指标代替传统GDP,通过此种方式计算出中国的“绿色债务上限”,该上限更贴近中国的绿色发展理念。

1.绿色GDP的测算

绿色GDP指标的测算参考沈晓艳等(2017)[27]的方法,利用传统GDP减去自然资源损失价值和环境污染损失价值之和,再加上资源环境正效益,如式(8)所示,从而计算出绿色GDP的数值。

绿色GDP=传统GDP-(自然资源损失+环境污染损失)+资源环境正效益

(8)

其中,自然资源损失价值代表中国的能源资源消耗,数据来自于国家统计局;环境污染损失价值由中国的治理废水项目完成投资、治理废气项目完成投资、治理固体废物项目完成投资和工业污染治理完成投资四项加总而得,数据来自于国家统计局。生态环境正效益的计算参考金雨泽等(2014)[28]的园林绿地生态效益的计算方式,其中,固碳释氧经济价值=绿地面积×(每平方米绿地一年可吸收的CO2数量×每吨碳所需缴纳的碳税+12×使用工业制氧法产生一吨氧气的成本)、吸收SO2价值=绿地面积×园林绿地每年可吸收SO2的量×削减每单位所需的费用。

2.绿色发展视角下模型的改进

从绿色发展的视角出发,对基础模型进行改进,在式(2)中将传统GDP替换为绿色GDP,可得到以下公式:

gdt+1=(1+rt+1-ggt+1)gdt-gst+1

(9)

其中,用gdt表示第t期末的政府债务和绿色GDP的比值,gst表示第t期的绿色基础财政盈余率,即基础财政盈余占绿色GDP的比重。

二次整理后,可得公式如下:

gst+1=μt+1+gdt+gdt2+gdt3+θgSDt+1+εt+1

(10)

式(10)中,gSDt+1是绿色居民储蓄上限,即居民储蓄存款余额和绿色GDP之间的比值,μt+1是除债务率外其他可能影响绿色基础财政盈余率的因素。

(三)居民福利债务上限测算模型的构建

1.居民福利指数的测算

在居民福利指数的测度方面,本文参考了阿玛蒂亚·森提出的可行能力理论,森指出“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。可行能力因此是一种自由,是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”(2)阿玛蒂亚·森:《以自由看待发展》,北京:中国人民大学出版社,2002:62。,由此可以看出,森的可行能力理论包含着多种方面的内容,包含着一种多维度的福利观念,这种福利观念被国内外学者所接受,用于社会福利方面的研究。

表1 居民福利指数指标体系

2.居民福利增进视角下模型的改进

在居民福利增进的视角下,我们首先建立了居民福利指数和基础财政盈余率之间的关系:

WIt=φst

(11)

结合式(7),可推出居民福利指数与政府债务率之间的关系:

(12)

其中,WI表示居民福利指数,在此前学者的研究中,dt的三次项是研究的焦点,根据Ghosh等(2013)[7]的研究,政府财政可能会出现“财政疲劳”的现象,唐文进等(2014)[8]也认为,由于存在“财政疲劳”现象,因此dt三次项的系数小于0是测算政府债务上限的前提条件,即政府的财政调整能力是存在一定限度的。

四、测算结果及分析

借鉴以上学者的研究,对政府债务上限进行测算,为了使测算结果更符合实际,从“绿色发展”和“居民福利增进”的角度出发,分别计算其对应的政府债务上限,可以更有针对性地对中国财政政策的实施和经济发展提出切实有效的建议。

(一)指标选取与数据处理

在指标选取方面,本文所研究的债务是全口径的国家债务,由国债、地方政府显性债务和地方政府隐形债务(用城投债代表)加总而得,国债和地方政府债务的数据均来自于Wind数据库。利率数据的计算参考唐文进等(2014)[8]的方法,根据地方债务和国债分别占债务总数比例,计算一年期存款利率和一年期贷款利率的加权平均值,最终得到政府债务的加权利率。居民储蓄存款余额的数据来自于Wind数据库,基础财政盈余为财政收入与剔除了债务利息的财政支出之间的差值,财政收入和财政支出的数据均来自于国家统计局。控制变量Z的选取,参考此前学者的研究成果,以中国的名义GDP增长率表示。GDP的数值来自于国家统计局。绿色政府债务率、绿色基础财政盈余率和绿色储蓄存款率则分别由政府债务余额、基础财政盈余和居民储蓄存款三个变量与绿色GDP相除而得。在居民福利指数的测算方面,考虑到2007年中国的财政收支项目实施了较大改革,所以测算时选取的样本区间为2008—2019年。变量描述性统计如表2。

表2 描述性统计

(二)政府债务率理论上限的测算

考虑到原始模型中的被解释变量基础财政盈余率和解释变量政府债务率之间可能存在着相互影响的关系,即有可能引起内生性问题,为了避免引起参数估计的有偏性和非一致性,使估计结果更为准确,本文使用GMM方法,对政府债务率理论上限的财政反应函数进行估计,估计结果如表3所示。

表3 政府债务率理论上限的财政反应函数估计

根据表3的实证检验结果,测度政府债务率理论上限。整理得到:

(13)

式(13)是关于dt-1的三次方程,图1是式(13)的图形表示,方程的解中较大的根即为政府债务率的上限,对应图1中的B点。对于式(13)中可能影响债务上限的其他因素,本文选取2017—2019年的均值为这些影响因素进行赋值:(rt-gt)的3年均值为-0.075,gt的3年均值为0.098,SDt的3年均值为0.709,且暂不考虑εt的影响,将这些数值一并带入到式(13)中,得到政府债务率理论上限为66.45%,这一数值与唐文进等(2014)[8]测算的84.78%和王学凯(2016)[9]测算的130.50%相比较小,但与欧盟规定的60%债务率警戒线相接近。此外,截止2019年末,中国政府债务率实际上限为38.50%,与本文测算的政府债务率理论上限相比,中国目前仍然存在一定的债务空间,这也说明,在不考虑环境因素和居民福利的情况下,当前中国的债务风险水平整体可控,债务可持续性较强。

图1 政府债务率理论上限的决定机制

(三)绿色债务上限测算

运用前文方法计算出绿色GDP后发现,如图2所示,中国当前绿色GDP的数值明显低于传统GDP的数值,即中国在能源资源消耗和环境污染处理等方面所产生的负效益与绿色资源产生的正效益加总后,要明显小于中国当前的发展模式下所产生的经济效益。

图2 传统GDP与绿色GDP的比较

采用与政府债务率理论上限相同的方法测度绿色债务上限,根据表4的实证检验结果整理得到:

表4 绿色债务上限的财政反应函数估计

-0.012+εt=0

(14)

其中,ggt是绿色经济增长率,gdt是绿色债务率,gSDt是绿色居民储蓄率;式(14)是关于gdt-1的三次函数,图3是式(14)的图形表示,本文在绿色债务上限的计算过程中,依旧选取了各影响因素2017-2019年的三年均值为其进行赋值:(rt-ggt)的3年均值为-0.073,ggt的3年均值为0.103,gSDt的3年均值为0.732,同样暂不考虑εt的影响,将数值代入到式(14)中,得到绿色债务上限57.03%,对应图3中的D点。与政府债务率理论上限(66.45%)相比,处于较低水平,说明绿色发展下的经济运行模式无法产生与现有经济模式相同的经济效益,因而也无法获得更高的债务融资额度,符合假设1的情形。在此种情形下,虽然中国现有的经济发展结构看似更优,但实际上,当前中国的发展模式依旧主要是依靠基础设施投资拉动经济增长,该种模式虽然会使经济增长的速度更快,但也对环境造成了损害和污染。所以,绿色债务上限也可以看作是一种将生态能源和环境保护等因素考虑在内的政府债务率理论上限,绿色债务上限低于政府债务率理论上限也证明了考虑环境因素在内时,中国的发展进程必然会受到一定的约束和限制,但由于代际效应的存在,恰恰应该追求一种绿色可持续的发展理念。另一方面,与政府债务率实际上限(38.50%)相比,绿色债务上限的理论值大于政府债务率实际上限,说明即使中国完全按照绿色发展结构进行投资发展,中国债务的可持续性仍然较强。在这种情况下,由于无需担心债务的可持续性问题,中国政府可以更加坚定地坚持绿色发展引领,以生态环境的高水平保护促进经济高质量发展。

(四)居民福利最大化的债务上限测算

根据前文的方法测算出居民福利指数后,进一步通过回归分析建立了福利指数WIt和st之间的关系,回归结果如式(15)所示。同时,采取与政府债务率理论上限和绿色债务上限相同的方法进行参数估计,结果如式(16)所示:

WIt=-24.0417st

(15)

(16)

式(15)和式(16)共同刻画了政府债务率和居民福利指数之间的关系,与政府债务率理论上限和绿色债务上限不同,本文选取图4中E点所对应的债务率作为居民福利债务上限的数值,也就是可以使居民福利达到最优时的债务率,其值为27.09%。

图4 居民福利债务上限的决定机制

此外,图4与图1、图3存在一定差距,这种差距主要归纳为两点:

第二,图形中的图线数量存在差异。在图1和图3中,计算政府债务率理论上限和绿色债务上限时,是通过计算财政反应函数与经增长率调整的债务利息支付线(rt-gt)dt-1的交点所得出的,因此在图1和图3中存在两条图线。在图4中,计算居民福利债务上限时,是通过寻找居民福利最优点所对应的债务率来确定的,因此图4中仅有一条图线。

从居民福利债务上限的计算结果来看,一方面,居民福利债务上限明显低于政府债务率理论上限(66.45%),说明更多地考虑居民福利在内的经济发展模式,短期内无法产生与现有经济模式相同的经济效益,因而也无法维持更高的债务融资额度。同时,如图4所示,当政府债务率较低时,仅靠政府的财政收入,无法维持政府较高的财政支出,经济发展缓慢,居民福利也难以提升。而随着政府债务率的提高,政府资金充裕,居民福利得到显著提升,直到E点,居民福利达到直接增进下的最佳状况,此时政府的债务支出结构也在居民福利增进方面达到最优水平,这一阶段也可以称之为政府债务“主动调整有效”阶段。E点之后,虽然政府债务率持续增加,但小幅增加的资金不足以支持政府在E点的最优支出结构上对每一个支出项同时分配相应的资金,简而言之,政府无法在资金小幅增加的情况下继续维持此前居民福利直接增进下的最优支出结构,那么居民福利的直接增进效果也就无法继续维持在最优水平,开始呈现出下降趋势,直到F点,这一阶段则是政府债务的“主动调整疲劳”阶段。最后,当债务融资的数额超过F点,即超出债务的合理范围之后,会出现“居民福利主动调整失衡”的现象,在此阶段,由于政府可获得的资金过于充沛,即在全面满足最优支出结构的情况下政府仍有空闲资金,居民福利在这种条件下自然可以高速攀升。当然,这种超高的债务额度在现实生活中往往是非常少见的,如欧盟规定了60%的债务警戒线,所以我们认为一国的债务率往往被控制在合理的范围内,在这个合理的范围内,居民福利指数与政府债务率呈现明显的倒U型关系。符合假设2中的情形。

另一方面,居民福利债务上限(27.09%)小幅低于政府债务率实际上限(38.50%)。首先,这说明当前中国的债务结构有待优化,应该适当增加民生类支出,小幅降低其他方面的债务支出,使债务支出结构更加均衡,进而使居民福利得到更好的提升。其次,当债务负担变得过高时,政府可能会通过增加税收来融资并偿还债务,这可能会导致未来居民需要支付更高的税收,以支持政府的债务偿还。因此,为了避免政府当期的高额债务可能会反应在居民未来的税收负担上,对居民福利产生负面影响,政府债务率上限在考虑了居民福利后应该变得更低。

总的来说,中国当前的债务支出实际上更多地是向着居民福利间接增进的方向发展,与直接增进相比,虽然同样有效,但在居民福利增进上产生的效果可能存在一定的滞后性。因此,以居民福利直接增进为导向的发展模式,应该突出政府债务向惠及民生的领域支出,并减少不必要的政府债务负担。

(五)测算结果的综合分析

对三种视角下分别测算的政府债务上限进行对比分析,可以看出,政府债务率理论上限>绿色债务上限>居民福利债务上限,居民福利由于会受到政府财政支出结构和生态环境的双重影响,所以根据其计算的居民福利债务上限处于较低水平。绿色债务上限在资源消耗和生态环境污染等方面的影响下略低于政府债务率理论上限,但高于居民福利债务上限。与以上两个上限不同,中国当前政府债务率理论上限状况良好,与欧盟规定的60%警戒线相差无几,但仅根据政府债务率理论上限对中国政府的债务可持续性进行分析,可能会与实际存在偏差,因此在面对实际情况时,需要结合绿色债务上限和居民福利债务上限一同分析,将三者结合,会有更强的指导意义。

五、结论和政策建议

在Ghosh 等 (2013)[7]和唐文进等(2014)[8]的政府债务可持续性分析框架下,从绿色发展和居民福利增进两个视角切入,构建了基于绿色发展视角的财政反应函数和基于居民福利增进视角的财政反应函数,并测算了政府债务率理论上限、绿色债务上限和居民福利债务上限,对中国政府债务的可持续性进行了纵向深入分析,并从三个角度出发,对中国政府债务的可持续性做出了全面的评价。结论如下:

第一,中国政府债务率理论上限为66.45%,高于中国2019年的政府债务率实际上限38.50%,说明在不考虑绿色发展和居民福利增进的情况下,中国目前拥有较为充裕的债务发展空间,较强的债务承受能力,债务的可持续性也较好。

第二,从绿色发展的视角出发进行测算,中国的绿色债务上限为57.03%,虽然高于中国2019年政府债务率实际上限,但是考虑环境因素在内时,中国的债务空间受到了一定程度的挤压。绿色上限的测算值小于政府债务率理论上限,与假设1相吻合。

第三,从居民福利增进的视角进行分析,考虑居民福利因素在内时,中国的居民福利债务上限,即考虑财政支出结构和居民税收负担影响的政府债务上限为27.09%,低于中国的政府债务率理论上限,小幅低于中国2019年公布的实际政府债务水平。说明虽然中国当前的政府债务已经在很大程度上考虑了居民福利的优化,且仍有可改善的空间。

根据上述结论,相应的政策建议如下:

首先,在政府债务风险控制方面,不能仅仅关注国外通行的警戒线,应该结合中国国情进行调整。在举债的额度控制上,应该注意减少污染类行业的资金支持,增发绿色专项债,有效适配绿色重点投资领域,使之成为公益性较强的创新型融资工具,促进地方经济社会绿色转型发展,推动生态环境友好型基础设施建设。同时,将政府债务和居民福利挂钩,探索债务的收入效应和未来税收负担的平衡点,建设多层次债券市场,促使居民基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买政府债券,这样就构成了对地方政府债务的制约。

其次,为了规避债务风险,提高政府债务可持续性,中国政府应该完善预算管理体系,并强化前瞻性的赤字管理,将地方债务的增长速度放缓。随着中国债务规模的不断扩大,政府有必要进一步完善预算管理体系,并研究未来3至5年期的滚动赤字管理体制,从源头控制支出,并做到有效控制支出,有预见性地缩减支出,通过合理严谨的预算管理体系,减轻债务压力,降低财政风险。

再次,中央政府和地方政府应该分别从全国和区域两个层面探索债务发行的适度性。一方面,增发国债应该逐渐加大对具有全局性的公共消费性服务品的支出,尤其是在脱贫攻坚与社会救助方面发挥重要作用,并探索发行绿色国债,有助于国家绿色低碳转型发展重点项目得到“清单”式金融服务,在绿色经济发展中发挥基础性、战略性和长期性作用;另一方面,地方债应该服务本区域,控制好地方债的风险,不应只停留在债务规模本身,而应关注债务的使用过程及效果,增强区域经济发展的后劲,改善当地的营商环境,提升地方政府债务使用效率,服务好地方的环保产业和民生工程。

最后,为了使政府债务能够达到使用最优化,中国政府应该继续完善财政支出结构。1990年以来,中国各级政府依靠投资基础设施建设拉动经济增长的模式日趋明显,这些建设项目虽然对地方经济有着一定的带动作用,但同时对地方自然环境造成了污染,部分重工业较发达省份的生态环境日趋恶劣,甚至威胁到了当地居民的身体健康,进而影响到了居民福利。在此种情况之下,中国的各级政府需要积极响应“十四五”生态保护规划中的内容,坚持绿色发展引领,转变政府的财政支出结构,将更多的债务资金投入到教育、医疗和生态环保等产业中,减少污染性项目的投资支出,同时可以适当地舍弃一些具有高经济收益同时存在高污染的产业,虽然这种行为在短期内会对中国的经济增长产生一定的负面影响,但从长期效果来看,考虑到代际效应,中国更应该追求这种绿色发展理念,做到在改善生态环境的同时,提高居民福利,建立动态的财政支出增减机制。