临沂市水权改革实践及建议

邵秀丽

（临沂市水文中心，山东临沂 276000）

近年来，随着临沂市迈入全面建设现代化强市的快速发展阶段，用水需求日益增加，水资源紧缺，供需矛盾突出。在实施用水户水权确权登记，明确用户权益基础上，探索开展水权改革，利用市场机制优化配置水资源，有助于破解水资源瓶颈制约，提高水资源利用效率和效益，进而撬动区域水利行业改革创新的新局面，保障临沂市经济社会可持续发展。

1 水资源利用现状

1.1 水资源紧缺制约经济社会快速发展

临沂市水资源贫乏，人均水资源量仅为473 m3，不足全国人均水资源量的1/4。且降水时空分配不均，汛期集中降雨占年降水量的70%左右，短时强降雨形成的雨洪资源难以开发利用，水资源紧缺日益成为制约临沂市快速发展的重要因素。统计资料显示，2021 年度临沂市万元国内生产总值用水量为31.68 m3，万元工业增加值用水量13.17 m3，用水水平接近发达国家水平，水资源利用水平进一步提升难度很大。当前，临沂市依然处于抢抓机遇、加快发展的阶段，对水资源的需求日益增加。在暂无外调水的情况下，如果没有当地水资源的有力支撑，临沂市水资源紧缺的现状长期存在。

1.2 用水结构不合理加剧水资源短缺

近年来，在现有经济产业结构情况下，临沂市用水结构比例失衡，特别是农业用水占总用水量的比例高达51%～61%。而渠系水利用系数仅为0.64 左右，有近一半的水在输送过程中被浪费掉。在春灌农忙时节，降雨严重偏少，农业灌溉用水挤占了其他行业用水，减少了水资源的有效供给，而经济快速发展增加了工业对水资源的需求，对水资源承载能力构成巨大压力。

1.3 水资源浪费现象普遍

在群众的旧观念中，水是取之不尽，用之不竭的，加上水价偏低，各行业浪费水现象普遍存在。工业企业特别是高耗水企业用水回用率低，经污水处理厂处理后的再生水利用率偏低，农业大水漫灌依然存在，城镇供水管网漏失率居高不下，居民在生活中浪费水行为时有发生，节水形势亟待改善。

2 主要做法

2.1 制度化引领

开展水权市场化初期，核心是建立一套明确的交易规则和程序，制定公开透明的交易制度规则，维护水权交易双方合法权益。2021 年12 月28 日，临沂市结合实际情况，制定印发《临沂市水权交易管理实施办法（暂行）》，进一步明确了临沂市水权交易的基本原则、主要目标、交易类型和许可范围、交易方式和程序、交易期限和费用以及监督管理责任。兰山区、平邑县分别出台《临沂市兰山区水权交易管理实施办法（试行）》《平邑县水权交易管理实施办法》；罗庄区、河东区、费县等6 个县（区）相继制定了水权交易实施方案。

2.2 创新型探索

按照“一县一方案”的工作思路，创新推出“交易平台+水权转让+取水备案”的模式，实现交易平台多样化、交易对象自由化、交易方式透明化、政府监督公开化，开创临沂市取水交易的先河。2021 年8 月20 日，沂水县借助中国水权交易所平台，促成山东诺好佳食品有限公司与山东润德康食品有限公司达成两年共1 万m3的水资源使用权交易，标志着临沂市首笔同行业间水权交易在沂水县落地，提供了可借鉴、可推广的“沂水样板”。2021 年12 月9 日，莒南县陡山灌区灌溉管理所借助山东省公共资源（国有产权）交易中心，采用网络竞价（协议成交）交易方式，将持有的500 万m3取水权使用权有偿转让给莒南县水务发展集团有限公司，标志着山东省首例跨行业间水权交易在莒南县正式落地，开创了“农业辅助工业、工业反哺农业”的全新格局，在山东省起到示范引领作用。

2.3 规模化发展

2021 年以来，临沂市水权交易改革围绕“节水增效”，落实县（区）主体责任，大力推动水权改革先行先试。在取水户取水权确权方面，工业用水权全部登记，农业灌溉取水确权全面推进，累计取得取水权人数3 456 个，发放取水许可证照3 799 本，许可取水量17.8 亿m3，建立了取水基本单位名录信息库，同时对新进和退出取水权人及时更新、动态管理，为下步水权交易奠定坚实基础。在具体水权交易方面，12 个县（区）均开展了水权交易，共完成水权交易49 例，成交水量587.41 万m3，成交金额107.36 万元，初步完成“从量到质”的变化。

3 存在问题

3.1 改革不平衡不充分

一方面鉴于临沂市县域县情差别大，经济产业结构差异明显，造成用水量不同；沂河水系、沭河水系、东运河水系等5 大水系自然禀赋迥异，水资源总量不均，水系间联通差等条件，造成多数县（区）改革广度、深度不足，特别是区域水权交易未迈出实质步伐。另一方面用水户参与积极性还不够高，购买意愿不强和惜售现象并存，水权交易市场普遍不活跃。

3.2 制度配套滞后

当前，水利部门试点水权交易改革尚处于起步阶段，还缺少《水法》等上位法的支撑，法律体系尚未完全定型，赋予水权改革的改革创新空间较小，不足以满足水权改革的需要。各部门沟通和联系不强，部门间缺乏改革协同性，未出台相应的激励政策，缺乏水资源税、节水等方面政策支持。

3.3 交易价格偏低

从2021 年交易情况来看，当前水权交易普遍存在价格偏低的问题。取水权的平均成交价格仅为0.67 元/m3，远低于居民与工业用水价格，虽然为用水地区及企业带来了经济效益，但不利于发挥水权交易市场价格杠杆的作用，进而降低了转让方的水权交易意愿。莒南县农业灌溉用水户水权成交价格仅0.1 元/m3，对相关农户及农户组织来说，节水并出售用水指标的收益过低，不利于水权交易的后续发展。

3.4 行业参与度不足

根据2021 年临沂市水权交易统计数据，参与水权交易的主要为工业，农业等其他行业鲜有参与，交易数量和水量较低。工业方面完成交易44 例，占交易总数的90%，但交易取水户仅占取得水权总户数（1 936 户）的2.3%，交易水量为85.66 万m3，占交易总水量（587.41 万m3）的14.6%，工业取水户交易积极性不高，交易水量偏低。农业方面仅莒南县陡山灌区灌溉管理所完成交易1 例，为农业用水出售至工业，实现跨行业水权流动。农业水权交易量同用水量、耗水量相比过小，仍有较大的节水潜力和水权交易空间。

4 建 议

4.1 构建多部门协作机制

目前，临沂市水权交易改革以水利部门为主导，实施力度有限，可以结合节水联席会议制度，建立发展改革、财政、行政审批、水利、税务、工信、农业、行政执法等政府部门间工作协同推进机制，强化政府服务保障，实现改革联动，共同推进水权交易改革事业；并成立由部门间专家和技术人员组成的技术指导组，对水权交易法律法规、交易类型和许可范围、交易方式和流程等开展技术指导和培训。

4.2 积极出台政策，加大支持力度

水权改革是对现行取用水管理制度的调整和创新，应积极争取上级改革试点政策支持，并探索建立地方水权改革容错纠错和“红线”制度，释放改革活力。进一步建立符合临沂市实际的政策办法。发展改革部门可探索推动形成更合理的水权交易定价机制，财政、水利部门设立节水奖励基金，税务部门实行水资源税收减免、抵扣等，促进水权交易市场进一步发展。通过多种手段的协同推进，激活用水户节水活力，推动市场化机制在优化水资源配置中发挥更关键的作用。

4.3 拓宽水权交易广度

一是在临沂市范围内推广农业用水交易，激励更多农户建设节水项目并通过水权交易获益，从而更有效实现水资源的节约利用与合理分配；二是引入更多元化的交易类型与主体，不仅在同行业之间交易，也探索更多跨行业、跨区域间的交易，从而进一步扩大市场规模、增加市场活力，创造更多经济价值与生态价值；三是在交易水资源类型上，探索通过市场机制实现雨水、再生水资产化，并将其纳入水权交易市场，提高对雨水、再生水等非常规水资源的利用率。

4.4 加大监督力度

各级水行政主管部门要加强水资源用途管制，强化水权交易市场监管，完善计量监控体系，拓宽农业、生态用水监控范围，推进水资源管理信息化，提高水资源监控能力和预警水平。建立第三方影响评估和补偿机制，加强社会监督，使水权交易有序规范开展。

4.5 做好宣传引导

充分利用电视、报纸、网络平台、手机客户端等宣传媒介，通过设立专栏、专题、短信推送等方式，加大水权改革宣传力度，大力宣传水权改革新政策、新进展、新成效，推动用水结构、方式转变，提高用水效益和节水水平，促进水资源可持续利用。