农地流转下“非粮化”现象的诱因及长效对策

张生锦 张恒

摘要：在政策支持和社会发展的双重推动下，农地流转经营的模式正在全国如火如荼地进行。然而，在农地流转下日益凸显的“非粮化”现象已严重威胁到中国粮食安全。基于这一现实背景，通过梳理当前农地流转“非粮化”的发展现状，探讨其诱因，并结合现实情况给出合理的长效对策，以期有效应对和处理农地流转与“非粮化”之间的错综关系，以确保国家粮食安全并推动农业现代化的发展。

关键词：农地流转；非粮化；粮食安全；长效对策

中图分类号：F301.21 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230302

基金项目：成都市科技局软科学规划项目（2021-RK00-00188-ZF）。

The inducement and long-term countermeasures of "non-grain" phenomenon under agricultural land transfer

Zhang Shengjin， Zhang Heng

（ Institute of Statistics， Chengdu University of Information Technology， Chengdu， Sichuan 610000 ）

Abstract： Under the dual promotion of policy support and social development， the mode of agricultural transfer management is in full swing throughout the country. However， the "non-grain" phenomenon which is highlighted day by day under agricultural land transfer has seriously threatened the food security of our country. Based on the reality of the background， through combing the current agricultural land transfer "non-grain" development present situation， discussing the cause， in order to effectively handle and respond to agricultural land transfer and the complex relationship between "non-grain"， and combining with the reality of rational effective countermeasures， so as to ensure national food security and promote the development of agricultural modernization.

Key words： agricultural transfer， non-grain， food security， effective countermeasures

保障國家粮食安全是永恒的重要话题，牢牢绷住这根弦，一刻也不能放松[1]。然而，气候变化异常，高温、干旱、洪涝等自然灾害等问题屡屡凸显，严重影响到粮食产量，威胁到农民“粮仓”储备[2]。21世纪以来，在党的领导和政府的指导下，我国部分农村经济发展的步伐加快，市场化程度空前提高，生产要素的流动增强。在此过程中，农地经营方式也不断地随时代发展，农户土地利用的方式上也在不断地变化和转型。另外，工商资本下乡、旅游地大肆开发、农耕地用途转换、农户自身观念的转变以及人口老龄化问题的加剧等各种因素的影响，加速了农地结构的转型和土地的流转，原有的种粮地被其他经济作物或建筑等占用的现象即“非粮化”愈发普遍。但我国粮食安全的地位不容撼动亦不可撼动。粮食安全不仅是生存的问题，更关乎社会的稳定、影响经济的发展、涉及政治地位的安全问题。

为此，理性地看待农地被肆意占用且威胁到粮食安全的现象，防止“非粮化”趋势的蔓延，制定出科学合理有效的决策方法对我国粮食安全具有非常重要的现实意义。深入化解农地“非粮化”的困境是保障国家粮食安全亟需解决的关键之处。基于我国凸显的粮食安全问题，国内许多专家学者针对不同影响因素与国家粮食安全的关系展开了研究。李卓等[3]在探讨对粮食安全起到积极保障作用的政策制度时，采用实证分析的方法对我国粮食生产和安全的影响因素进行研究。结果表明，在土地流转政策与相关法规的支持与影响下我国人均粮食产量明显增加，保障了我国的粮食安全。并强调土地流转政策已成为实现我国农业现代化、进行适度规模经营的长效手段和方法。江帆等[4]基于生成逻辑的视角对国家粮食安全开展了理论研究，给出了保障国家粮食安全的有效推进策略。同时，也有不少学者研究指出威胁我国粮食安全，致使“非粮化”现象的一些诱因。陈浮等[5]通过对2018年“非粮化”的占地面积占耕地总面积的比重梳理得出农业机械的投入总量、乡村劳动力的数量、城乡居民可用来支配的比重、土地流转面积等都与“非粮化”成正比，这些因素共同影响“非粮化”现象的格局。闫建伟[6]发现不断凸显的农地“非粮化”现象与经济增长之间密不可分。并从宏观和中观两个层面分析出“非粮化”与经济增长的两种不同的关系，最后得出通过对非粮的内部结构进行优化，调整区域布局便能够发掘出“非粮化”给经济增长带来的价值和意义。杨红香等[7]在分析我国“非粮化”的现状时明确指出，在愈来愈高的生活水平的需求下，我国大部分农户都会选择改变原有农耕地来种植迎合市场需求的其他经济作物；其次，城市居民对城市周边游的需求也愈加旺盛，城市周边的农耕地被开发为旅游场地；另外，随着大量青年劳动力进城从事二三产业的工作，乡村“空心化”越来越明显，再加上老龄化现象问题突出，大量农耕地被闲置，撂荒现象不断加重。高晓燕等[8]基于政策、市场的视角对“非粮化”现象诱因进行了研究，发现工商资本下乡是影响农地流转下“非粮化”现象的主要原因之一。

根据部分学者的分析探讨中得出，在研究粮食安全的影响因素、梳理农地流转与粮食安全之间错综的关系时存在一些争议，尚未明确指出它们之间的关系，也少有文献对我国农地流转中“非粮化”行为对国家粮食安全造成的影响展开研究。基于此，本文在归纳当前我国农地流转“非粮化”的发展现状的基础上，分析其影响机制，并结合我国实况给出对策建议。

1 农地流转下“非粮化”的现状

不同地区农地流转“非粮化”的发展具有一定的差异性，与本地的地理环境、气候条件、种养根基、耕作条件、经济状况、生活习俗等都有着密切的联系[9]。农地流转下“非粮化”的现状以及发展趋势，主要包括以下3个方面[10-12]。

1.1 新型城镇化建设的农地非粮化

在政策支持与社会发展带动下，建设新型城镇化已然成为农地流转“非粮化”的发展类型之一。报告[13]指出以人为核心的新型城镇化战略，有助于加快建设新型现代化城市的步伐。努力打造“新型城镇化”，涵盖人口、经济、社会、空间、绿色等协调发展。不论是农村转型为城镇，还是农村人口涌入城镇进行落户，合理地调整产业结构与布局、高效利用公共基础设施、强化土地集约利用效率尤为关键。土地流转是新型城镇化建设的首要条件，因此，优化城市空间，集约利用土地资源，保护生态环境是中国特色社会主义现代化建设的重要路径。

1.2 全力打造生态文明社会的农地非粮化

在政府的号召和推动下，“绿水青山就是金山银山”“绿色发展”“美丽乡村建设”“森林城市”已在全国各地掀起了高潮。因此，较多地区兴起了自发流转耕地改种经济作物、景观苗木或由土地承包商、专业合作社等发起的规模承包土地，大肆种植花卉、苗木、果林等。一方面受到市场的影响，另一方面受政策的推动。部分地区弃耕“造林”为打造“绿水青山”起到了不容小觑的作用，但农耕地种植结构的改变，同样也影响我国粮食总产量。

1.3 工商资本下乡的农地非粮化

在农业现代化的政策体系之下，政府鼓励并扶持工商资本入驻农村。要实现农村经济与社会同步协调发展，资本入乡是必不可少的条件。同样，对于企业家来讲，下乡投资也有较大的盈利空间和发展潜力。土地资源的稀缺与宝贵，吸引了谋求超额利润的企业家们。然而，大规模的工商资本下乡虽解决了农业生产中的资金缺乏问题，保障了部分农户收入，但是“入驻者”为达到短期盈利目标，大规模地改变土地原有的种植类型。在此期间为提高利润投入过量农药、化肥等危害土壤环境的产品，造成土壤严重退化，危害了生态的良好发展；或者直接改变土地结构，从事非农经济活动，不利于农业后期的恢复与可持续性发展，严重威胁到我国的粮食安全和“粮仓”储备量。

2 农地流转下的“非粮化”发展的诱因

以细碎化为主要特征的家庭联产承包责任制无法实现土地资源的规模经营，这无疑是发展现代化农业的一大阻碍。因此，为更好地实现农业现代化，通过流转手段实现农地适度规模经营。同时，农地流转缓解了大量土地被抛荒的问题，又可以为一些打算进行整合土地以实现规模经营的农户提供机会，成为提高农业生产效率的有效手段[14]。然而，在流转过程中，农田的用途和再分配导致“非粮化”问题，这种非粮倾向和趋势已严重威胁到我国的粮食安全。因此，农地流转下的“非粮化”现象，是多重因素共同驱动所产生，其本质就是外部的客观因素和内部的主观变化的共同作用下形成的，形成的诱因如图1所示。基于此，文章综合已有经验和现实情况探讨了不同层面的驱动机制。

2.1 制度设计忽视了“非粮化”现象的出现

除了现有研究的土地流转产生的农地“非粮化”的现象之外，还有部分地方政府在利益驱动方面存在明显的认识偏差，此类现象多发生在一些较为落后的地区。地方政府为了达成政绩，对流转后土地的用途不加以限制，严重缺乏监督管理，甚至扶持经济作物的种植、忽视开发商的入驻等相关项目，以缓解地方财政支出的压力，促使“非粮化”现象愈发明显[15]。另外，农业结构调整政策以利益为导向忽略了粮食安全的重要性；农资补贴和扶持力度还存在不足、部分地区在农地管理上的法律法规和制度不完善等都会直接或间接地隐埋下培育“非粮化”现象的种子。

2.2 “非粮化”经济挤压农业经济

社会经济层面是导致农地流转“非粮化”的根本性原因。其最为关键的是种粮的高成本与低利润之间难以平衡。在大力推进现代化农业发展的过程中，构建新型农业经营主体是关键因素。在此过程中，国家一直鼓励并扶持大量的工商资本下乡以带动农村发展。“资本下乡”是带动农业农村持续高质量发展且不可短缺的条件[16]。但是，大规模的工商资本下乡，带着短期实现利益最大化目的参与到农村土地流转中，无疑是对农地的一种伤害。这类主体在不了解本地土壤环境的情况下使用大量農药、化肥等，危害土壤质量，对后期粮食产量造成不可预测的影响；或者流转后的土地用作其他非农经济活动，破坏了土地环境，不利于后期恢复成农用地，这将会严重制约农业生产的可持续发展、危及农业生态文明以及国家粮食安全[17]。

此外，近几年人们不断增长的收入水平和追求高质量的生活方式，刺激着旅游业的不断发展。然而，旅游用地严重不足，往年在特定的时期各地接待游客量已达上限，“供不应求”。为此，在政府的规划和经营许可之下，农用地、住宅地等均可依法流转承包给旅游开发商。因此，在利益的驱动下，大量的耕地被农户流转成为旅游用地，严重威胁国家粮食安全。

2.3 农民的职业观没有树立起来

农户作为土地耕种最关键的行为主体，其行为与主观意识会直接影响种植结构选择。随着现代化和城镇化的大力推进以及农村与城市的多方面的差异，吸引着大量农村青壮年劳动力流向城镇从事非农工作，导致农村农业种植的人数直线下降，出现了大量的流转土地以及抛荒现象；其次，农业劳动力老龄化、家庭劳动力数量缺乏、农户种粮积极性不高、青年劳动力种粮意识淡薄等各种原因都加剧了农地“非粮化”的趋势。由此可以看得出，农户作为种粮主体其本身具有的特征是影响农地“非粮化”的重要驱动因素。

2.4 应对农地自然退化的能力不足

生态环境恶劣，气候条件异常也是影响农地流转，加剧“非粮化”的原因之一[18]。我国虽称得上地大物博，但适合粮食作物生长的地区却是屈指可数。多数地区由于地形地势险恶、土壤质量差、水资源短缺等都不适宜耕种。其次，现代化发展的代价就是环境遭到破坏，土壤质量不达标，土质污染明显。再加上近年来气候问题突出，自然灾害频发[19]。地震、山洪、干旱、冰雹等自然灾害连年出现，让靠天吃饭的农民更加艰难。很多农户根据当地自然地理条件和气候特征，纷纷改变农业种植结构来提高收入，支持家庭开销。或者直接流转出去甚至抛荒[17]。由此可以看出，良好的耕地环境是进行农作物耕种的首要前提。

3 扭转我国农地“非粮化”的对策

基于以上对农地流转下“非粮化”现状与趋势的分析，以及从不同层面探讨了农地流转下促使“非粮化”现象产生的几类诱因，结合我国当前国情给出以下几点对策以遏制农地流转下“非粮化”现象蔓延肆虐，保障我国耕地完善和粮食安全。

3.1 规范引入农业规模经营主体，培育新型职业粮农

现阶段，我国致力于实现现代化农业的目标。在实现现代化农业的过程中，新型农业规模经营主体是不可或缺的核心和关键。只有培育“新型的粮农”，规范其对农耕地的经营和流转方式，才可以有效地防止农地流转“非粮化”现象的肆虐[20]。首先，政府应加强对“新型的粮农”的资金支持。因为农地流转“非粮化”的主要诱因就是流转租金高，诱使部分农户选择流转自己的土地，以获得较高的利益。所以，政府应对这部分农户进行粮食生产技术服务、金融资金支持、农业政策保险等环节的帮扶，以降低新型农业经营主体在种粮过程中面临的风险和威胁；其次，培育出一支有文化、懂高质量种粮、懂技术、善经营的专业的新型粮农队伍，成为我国粮食生产的主力军。通过制定培训计划，增强针对性和实践性，提高新型农业经营主体的种粮专业技能，从而提高粮食生产率，保障国家的粮食安全。

3.2 加大农地流转后的用途管制

农地流转后产生的“非粮化”现象，大部分原因是对流转后的土地用途监督管理不到位，任由流转后的土地用作其他非农作业。因此，应加强建立一套完善且与农户利益挂钩的监督管理体系，既要监督管理农户肆意将土地流转给非农作业的租户的现象，又要监督流转土地主要承包者，尤其是当地种植大户、家庭农场、下乡的企业资本家。此外，负责农业农村的相关政府部门要和村集体组织相互联合，一同监督流转后土地的用途；相关土地巡查部门要加强管理，防止流转耕地“非粮化”，尽职尽责做到保护每一寸土地，加强流转后用途的监督和管理[21]。做保护粮食安全的“领头羊”，对于耕地保护，坚持严的基调，以“零容忍”的态度，采取“长牙齿”的硬措施，才能落实最严格的耕地保护制度。

3.3 进一步完善土地流转相关政策

2014年提出的“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农村土地归集体所有，农民享有经营流转权，土地流转政策在很大程度上促进了粮食生产，但是同时也出现了流转再分配的部分土地没有进行粮食作物耕种，浪费了大量农耕地。因此，进一步完善土地流转政策，转向科学化、精耕化、生态化农业，建立更加符合现实的流转耕地政策制度，才能从源头解决问题。握紧“粮袋子”、抓紧“米袋子”、稳固粮食产量，保障我国粮食自给，让百姓更加安心[22]。

3.4 提高应对自然农地退化的能力

自然环境的差异性也让我国各地农业发展存在异质性，针对不同地区的特征来采取相应的措施，以实现农地合理流转，增加粮食产量，实现农业现代化。因此，在自然地理环境相对优越的地区要确保土地流转在国家政策的支持与扶持下合理有序地进行，以促进农业适度规模化经营，保证粮食稳产增产。然而，在自然条件相对恶劣、气候问题较为突出的地区，土地质量和土壤环境较差。相对于流转耕地，应更注重农业科技的投入、新型农业技术人才的培养，研发适宜恶劣环境下的种粮以及技术，实现稳产，满足农户粮食需求。

参 考 文 献

[1] 戚渊，李瑶瑶，朱道林.农地资本化视角下的耕地非粮化研究[J].中国土地科学，2021，35（8）：47-56.

[2] 罗必良，仇童伟.中国农业种植结构调整“非粮化”抑或“趋粮化”[J].社会科学战线，2018（2）：39-51+2.

[3] 李卓，王峰伟，封立涛.土地流转政策对粮食安全的影响[J].财经科学，2021（3）：94-105.

[4] 江帆，宋洪远，高鸣.农业生产托管保障国家粮食安全的理论分析：基于生成逻辑的视角[J].农业现代化研究，2022，43（1）：11-19.

[5] 陈浮，刘俊娜，常媛媛，等.中国耕地非粮化空间格局分异及驱动机制[J].中国土地科学，2021，35（9）：33-43.

[6] 闫建伟.农业供给侧改革视角下非粮化与经济增长的关系研究[J].江苏农业科学，2017，45（19）：58-63.

[7] 杨红香，荆彦婷，朱悦.中国耕地“非粮化”现状、原因及对策研究[J].安徽农业大学学报（社会科学版） ，2022，31（3）：33-37+112.

[8] 高晓燕，赵宏倩.工商资本下乡“非粮化”现象的诱因及长效对策[J].经济问题，2021（3）：92-99.

[9]曹宇，李国煜，王嘉怡，等.耕地非粮化的系统认知与研究框架：从粮食安全到多维安全[J].中国土地科学，2022，36（3）：1-12.

[10] 陈美球.耕地“非粮化”现象剖析与对策建议[J].中国土地，2021（4）：9-10.

[11] 薛选登，张一方.产粮大县耕地“非粮化”现象及其防控[J].中州学刊，2017（8）：40-45.

[12] 王晓君，何亚萍，蒋和平.“十四五”时期的我国粮食安全：形势、问题与对策[J].改革，2020（9）：27-39.

[13] 国家发展与改革委员会.2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务[EB/OL].（2021-04-08）[2023-02-11].http：//fina nce.jrj.com. cn/2021/04/ 14210532373738.shtml.

[14]郭小琳，鄭淋议，施冠明，等.农地流转、要素配置与农户生产效率变化[J].中国土地科学，2021，35（12）：54-63.

[15]朱雪瑞，段瑞君.粮食安全视角下耕地“非粮化”问题研究[J].南方农机，2022，53（1）：113-115.

[16]任大鹏，彭博.防止耕地“非粮化”的法律规制研究[J].中国土地科学，2022，36（7）：1-9.

[17]芦千文，孔祥荣.农民种粮收益：合理界定、提升逻辑与保障机制[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2022（4）：69-80+90.

[18]苏秋艳，赵鸭桥.耕地“非粮化”的影响因素和出路研究：以开远市现代农业产业园为例[J].粮食科技与经济，2022，47（4）：1-8.

[19]张文芝，程群玉，查香香.可持续发展视角下耕地“非粮化”影响因素研究[J].粮食科技与经济，2022，47（4）：9-14.

[20]吴郁玲，张佩，于亿亿，等.粮食安全视角下中国耕地“非粮化”研究进展与展望[J].中国土地科学，2021，35（9）：116-124.

[21]朱忠贵.农村土地非粮化与粮食安全问题研究[J].安徽农业科学，2011，39（16）：10025-10026.

[22]武舜臣，于海龙，储怡菲.农业规模经营下耕地“非粮化”研究的局限与突破[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（3）：142-151.