省级粮食储备管理模式及财政政策分析

肖阳

摘要：粮食安全是国家总体安全的基础，粮食安全的第一层保障可以说是储备粮食安全。湖南是农业大省，也是中国重要的粮食主产区之一。目前，湖南省省级储备粮管理模式存在承储企业分散、管理体制不顺、政策性经营与商业经营未分离等问题。文章阐述了湖南省省级储备粮财政补贴现状，分析了储备集中管理模式的必然性，以及储备粮补贴财政兜底方式存在的弊端。最后提出有序推进集中承储、完善省储粮轮换补贴机制、进一步强化公开交易等政策建议。

关键词：省级储备粮；管理模式；财政补贴；集中承储；轮换补贴；公开交易

中图分类号：F746.11 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230411

Analysis on provincial grain reserve management model and fiscal policy with the Hunan Province as an example

Xiao Yang

（ Hunan Province Department of Finance， Changsha， Hunan 410015 ）

Abstract： Food security is the foundation of national security， and the first layer of food security is food reserve security. Hunan is a major agricultural province and one of the major grain producing areas in China. At present， the existing management mode of provincial grain reserve in Hunan Province had some problems， such as scattered storage enterprises， bad management system， policy-based management and commercial management. This paper expounded the present situation of provincial reserve grain financial subsidy in Hunan Province， analyzed the inevitability of the centralized reserve management model， and the drawbacks of the financial backstop model of reserve grain subsidy. Finally， it put forward policy suggestions such as orderly promotion of centralized storage， improvement of provincial grain storage rotation subsidy mechanism， and further strengthening of open trading.

Key words： provincial grain reserve， management model， financial subsidies， centralized storage， rotation subsidy， open trading

糧食储备是关系国计民生、维持社会稳定、调节粮食供求的重要手段，对我国粮食安全乃至国家安全都具有重大意义[1]。湖南省现行粮食储备建立始于20世纪90年代的粮食体制改革。全省地方储备粮食实行省、市、县分级储备、分级管理，粮权属同级人民政府。2016年后，原省粮食局按照中央政企分开、政资分开的要求不再直接管理企业，由机构改革后的省粮食和物资储备局、省财政厅与承储企业签订承储合同对省级储备粮实行契约式管理，省粮食和物资储备局负责日常业务管理，省财政厅负责依规安排储备粮贷款利息、保管费用等财政补贴，省农发行负责及时、足额发放储备粮贷款，承储企业具体负责储备粮收储、轮换，对储备粮数量、质量、储存安全承担主体责任。

1 省级储备粮财政补贴现状

自20世纪90年代建立省级粮食储备以来，财政补贴政策历经调整，现延用的财政补贴标准明确于2016年，现行财政补贴大体分为4个部分：保管费补贴每年100元/t、利息费用补贴以银行一年期贷款基准利率LP2+20BP本金按储备粮在库成本计算（中央对储备粮有要求“成本不变，实物轮换”）、轮换费每年46.67元/t（通常3年一轮换）、损失损耗补贴为保管时间半年至一年储备粮1.5%计算，保管时间在一年以上的按2.05计算（2020年后保管损失损耗补贴执行国家相关标准）。

上述财政补贴政策自实施以来，运行相对平稳，省储指标更是成了省内各级国有粮食承储企业的香饽饽，想尽办法给自己争取承储份额，2018年、2019年省级储备粮均盈利3 500万元以上。2020年，云南镉大米事件发酵后，湖南产大米价格下跌明显，省级储备粮轮换亏损近5 000万元。2020年当年新增安排省级储备粮储备计划时，销区和产销平衡区均未主动推荐企业申请承储。此后更有湘西州古丈县、龙山县两地政府正式请求不再承储省级储备粮。

分析储备粮轮换亏损的原因：一是轮换新陈价差是主要因素[2]。储备粮轮换是销售陈粮、购入新粮，销售出库的陈粮价格低，收购入库的新粮价格高，存在价差是必然。湖南省省储粮轮换费用补贴实行140元/（t·3年）包干，补贴标准偏低，难以弥补新陈价差。二是政策和市场双重因素加剧轮换亏损[3]。2013—2016年，国家公布的籼稻最低收购价保持在132～138元/50 kg的高位运行。当时的最低价预案规定储备粮轮入时要按国家最低收购价收购，导致企业收购入库成本增加。轮出时则按市场价格销售，受2013年以来的“镉米”事件[4]和进口大米等冲击导致陈稻市场疲软等因素影响，陈稻外销严重不畅，出库价格低迷。2016年以后，虽然稻谷最低收购价降低，政策也规定储备粮轮入可随行就市收购，但销售端又受国家粮食“去库存”政策因素的影响，国家出库竞拍底价低于市场价，如对部分粮食作为饲料工业用粮处置，价格仅1 500元/t，正常粮食拍卖价格也仅2 400元/t左右，这进一步挤压了市场粮价，加大了省级储备粮轮换价差亏损，销区尤甚。三是粮食重金属超标严重影响粮食购销[5]。湖南省因土壤重金属污染造成稻谷镉超标，全省可流通的重金属含量合格粮源较少。在粮源偏紧的状况下，储备粮轮换在收购时需高价采购外地合格粮食，而在销售时省外市场忌惮“湖南稻米”，本地大米加工市场又不活跃，陈粮出库低价徘徊。特别是从2019年以后，国家对食品安全指标要求更加严格，原来视同合格粮食收购入库的镉含量0.2～0.4 mg/kg的粮食只能定点销售，省内不能自由流通，更不允许出省，销售价格更低，轮换亏损被进一步放大。四是企业经营不好、管理不善也是造成轮换亏损不可忽视的因素。轮换出入库与市场紧密相关，承储企业如未把握好市场机会，容易造成低价出库、高价入库。如果延迟出库，则增加利息，占用仓容，亏损或将更大。另外，娄底、邵阳、怀化、湘西州、张家界等粮食销区或产销平衡区，粮食量少价高，大部分粮食需要从产区调入，增加了运输成本。如怀化每年轮换所需粮源80%以上需从外地购进，平均成本较主产区增加140～160元/t，而湘西州仅运输成本就比产区增加160～200元/t。

2 储备集中管理模式的必然性分析

湖南省级储备粮现行管理模式存在承储企业分散、管理体制不畅等问题[6]，亟需改革完善。一是承储主体分散。湖南省现有的省级储备粮155万t，分别储存在全省14个市州、57个县区、65家企业。实际储存粮食的具体库点多、仓容规模小、储存条件参差不齐。二是管理体制不顺。省级储备粮粮权属省政府。一方面，粮食存放在省内各级粮食收储企业，各地企业归属粮食和储备部门、国资部门或其他部门等不同部门管理，造成上下不对口、企业属地管理难到位、“多头治粮”、政策执行“肠梗阻”等问题。三是收储企业公益性职能没有很好体现，政策性经营与商业经营未分离。储备企业大多是老的国有粮食企业，企业改革后，一方面要承担政策性粮食收储业务，另一方面为弥补收入不足、价差亏损，企业又从事多种经营、加工、贸易等经营性业务，给挤占、侵害国家利益的行为提供了寻租空间。

1949年后，我国先后建立了“甲字粮”“506粮”等战略储备粮油，1990年又建立了国家专项粮食储备制度。粮食储备在稳市、备荒、恤农等方面发挥了重要作用。湖南省省级储备体制在此期间一直套用国家统一政策，粮食由地方粮库统一储备。1999年，国家粮食储备局改为国家粮食局，组建中国储备粮管理总公司，共同对中央储备粮实行垂直管理。湖南也按中央的统一部署进行了改制，对原粮食局粮食经营职能进行了剥离，分属省市县三级地方的国有粮食企业，地方粮食承储工作也一并进行了划转，省级粮食储备也由原来的粮食局属国有粮库统一存储转变为各地粮食企业协议存储。

2018年，在原国家粮食局等部门基础上，新组建了国家粮食和物资储备局，构建统一的国家储备体系，强化对中央储备粮食的垂直管理。同年，湖南省粮食和物资储备局随之组建，储备职能特别是粮食储备职能进一步强化。“十四五”时期，按照中央关于深化粮食储备安全管理体制机制改革的要求，要改革完善粮食储备管理体制，促进政府储备、政策性库存、企业商品库存和城乡居民储粮等多元发展，推动形成功能互补、协同高效的多元承储体系，增强全社会抵御粮食安全风险能力[7]。

2020年5月14日，湖南省深改委召开专题会议审议通过了《关于改革完善体制机制加强全省粮食储备安全管理的意见》，并以省委、省政府办公厅名义出台了相关的实施意见。目前，全国31个省份中有19个省份已经成立省级储备粮公司或省级储备粮管理中心等相似单位对储备粮实行集中管理；而13个主产省中有8个省份已经成立。湖南省省级储备粮推行集中承储迫在眉睫。

3 储备粮补贴财政兜底方式存在的弊端分析

在实地调研中，许多企业针对自2020年以来产生的价差亏损提出改变现有轮换补贴模式由财政进行全额兜底，结合目前的实际情况来看，全额兜底并不比现在的包干轮换更好。

3.1 财政兜底轮换产生的价差亏损更加严重

以2019年为例，湖南省级粮食储备全年轮换实现盈利超3 500万元，而采用兜底轮换的道县等地轮换价差亏损达432元/t，而且就普遍亏损的2020年数据来看，采用兜底轮换的市县亏损幅度也明显大于采用包干轮换的市县。主要原因是采用财政全额托底以后，承储企业的积极性不高。以怀化市为例，该市某库的运行和保障经费来源均为市财政补贴，处于旱涝保收的状态运转，干好干坏一个样，人员积极性下降，主动作为意识弱化、承储企业对市场价格不敏感，把握市场的时机不够迅速，赚了财政收走、亏了财政兜底，调动承储企业主观能动性的吸引力下降。

3.2 财政兜底更容易滋生腐败

采用兜底模式后，承储企业无需关心储备粮食轮入轮出价格、保管质量，在輪入环节必然存在高于市场价格收购粮食时对差额部分收取分成回扣的廉政风险；在轮出环节，有以明显低于市场价的形式将粮食出售给关联企业牟利的风险[8]。

3.3 中部6省目前均采用包干轮换方式

据调研，目前中部其他5个省份省级储备粮均采用包干轮换的方式，仅仅是轮换费用标准存在差距。就横向对比来看，湖南的保障水平在中部6省是最低的。以湖北为例，粮食保管费为100元/年，轮换费为200元/次，显著高于湖南。

4 省级粮食储备管理的政策建议

4.1 有序推进集中承储

组建湖南省储备粮管理公司，通过重组、控股等方式整合、吸收、合并部分市州中心库和县市区骨干储备企业，并调整优化一批粮源紧、规模小、管理不优的储备企业，最终形成省储备粮管理公司+14个市州中心库+若干主产县骨干库的省级储备粮布局，实现省储粮相对集中承储。湖南省储备粮管理公司为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、独立核算的省属国有有限责任公司，具体承担全省省级储备粮（含油脂）存储任务，保证省级储备粮数量真实、质量良好和储存安全。逐步将储备规模低于1.5万t的承储企业退出省级储备，将现存65家省级储备粮食企业压缩至30家左右；充分利用好前期仓储提质改造的成果，有效推动省级储备粮管理的规模化、集约化、信息化和标准化。

4.2 完善省储粮轮换补贴机制

粮食储备是国家政府事务，公益性特征明显。储备企业不应该也无力承担轮换亏损。轮换补贴机制可采取两种形式。一是建立财政动态补偿机制。按照粮食销售出库价格和收购入库价格的差额进行财政补贴，建立轮换盈亏补偿机制。具体操作为，对常规早籼稻、中晚籼稻、玉米、小麦，销售出库时，由企业依据轮换计划自主适时在湖南粮食中心批发市场实行竞价交易出库；收购入库时，由企业按照内部决策程序依规自主组织粮源入库；轮换结束后，由财政、粮食和储备部门委托第三方会计事务所对收购入库价格逐一进行现场审核确认，同时对在湖南粮食中心批发市场竞价交易的销售价格进行核实，据此综合计算出全省储备轮换粮食购销平均价差，以此作为财政补贴的依据。优质稻、储备油因市场波动、价差较大，难以精准把握市场行情，而目前储备企业与加工企业建立了一种与市场紧密联系的双赢合作模式，仍按原有方式由企业自主组织销售，自主组织入库，其补贴仍采取固定费用标准包干方式，补贴标准在现有基础上适当提高。二是提高轮换包干补贴标准，实行定期调整机制。参照外省标准和本省轮换价差实际情况，提高省储粮轮换补贴标准。具体标准由财政部门会同粮食和储备部门测算确定，每两年核定一次。对因政策性因素或者不可抗力造成的粮价大幅波动，轮换价差巨大时，由财政部门会同粮食和储备部门根据市场实际情况核实补贴。

4.3 进一步强化公开交易

阳光是最好的防腐剂，公开交易能更好地促进市场价格机制的形成和运行。建立健全地方储备粮第三方交易制度，在现有储备粮公开拍卖的基础上，进一步优化公示公告流程，要求储备粮食全部要进入批发市场公开竞价交易，让更多市场主体获取相关交易信息，参与公开竞价交易，从而让价格更加符合市场行情。

参 考 文 献

[1] 倪智伟.我国粮食储备体系发展历程和现状分析[J].粮食科技与经济，2018，43（9）：57-60.

[2] 冯建忠.储备粮轮换价差问题的解决途径[J].商业会计，2015（12）：65-66.

[3] 李艳.地方储备粮食轮换亏损分析[D].雅安：四川农业大学，2013：20-23.

[4] 杨福戬.“镉米事件”凸显金属污染治理难题[N].民主与法制时报，2013-05-27（B02）.

[5] 张洁琼，周明慧，田巍，等.粮食中重金属污染风险研究进展[J].中国粮油学报，2021，36（6）：166-172.

[6] 柯晓浔.省级储备粮管理现状与发展思路[J].粮食科技与经济，2012，37（5）：12-13.

[7] 陈玉中，胡文国，贾小玲，等.建党百年来中国共产党领导粮食流通体制改革的逻辑和未来方向[J].中国粮食经济，2021（8）：50-53.

[8] 言实.粮食购销领域腐败现象及惩治对策分析：以电视专题片《零容忍》中粮食购销领域腐败典型案例为例[J].粮食科技与经济，2022，47（1）：11-16.