粮食安全风险与认识误区

蒋文

摘要：党和国家一直高度重视国家粮食安全，确立了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全观和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。要用辩证法思维来理解粮食安全战略，不能机械僵硬、荒腔走调。保证国家粮食安全要着力避免走入粮食安全误区：粮食产能高低与粮食安全与否并不简单正向对应；必须区分口粮和非口粮、大豆和谷物、商业行为和政治行为以及粮食安全的不同环节，进行分类评估；适度进口并不等于粮食不安全；不能只讲故事，简单地搞数字模式推演。

关键词：粮食安全 重要性 风险 认识误区

任何国家、任何时代都要重视国家粮食安全问题，对于中国这样的人口大国更显得重要。以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，鲜明提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。他指出，“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。对国内资源生产满足不了或为土地资源休养生息不得不进口的短缺粮食品种，要掌握进口的稳定性和主动权，把握适当比例，积极利用国外资源。”这一重要论述，深刻阐述了粮食安全工作的极端重要性，科学划定了粮食安全的保障底线，明确回答了“依靠谁、通过什么途径养活中国”和“怎么解决中国粮食安全”的问题，指出了粮食安全的战略着力点和工作平衡点，为做好我国粮食安全工作指明了方向、原则、路径、方法。

本文从中国国情及粮食生产的现实出发，实事求是分析中国粮食安全状况，从认识论和方法论相统一的角度，阐释粮食安全的内涵外延、风险表现与认识误区。

一、粮食安全一直是党和国家的重大关切

粮食安全是国家安全的重要基础，历史上，因缺粮导致国家动乱、战争失败、政权更迭、外敌入侵者不乏其例。在国际政治上，粮食经常会成为国家间贸易博弈的砝码。比如，1954年，美国通过《农业贸易政策与资助法案》，禁止向“非友好国家”出口粮食；20世纪80年代，美国曾在一段时间对苏联实施粮食禁运，造成苏联国内严重的粮食短缺等。

正是因为粮食问题的极端重要性，党和国家一直高度重视粮食安全问题。从新民主主义革命时期的红色根据地开始，党就把农业生产和粮食工作作为战胜敌人、夺取胜利的基础性保障工作进行部署。新中国成立以后，党和国家始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的头等大事。毛泽东在为《湘江评论》撰写创刊宣言时指出，“世界什么问题最大？吃饭问题最大。”他告诫全党：“农业关系国计民生极大。要注意，不抓粮食很危险，不抓粮食总有一天要天下大乱。”1953年10月，党中央对粮食实行统购统销政策，进行计划收购、供应，严格管控粮食市场。之后，为应对自然灾害，国家调整粮食政策为“定产、定购、定销”，调动农民生产积极性，粮食安全形势好转。党的十一届三中全会后，家庭联产承包制的推行极大调动了农民粮食生产积极性，全国粮食安全状况发生根本性变革。邓小平指出，“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”江泽民把稳定粮食生产、确保粮食安全作为国家安危所系，强调中国人吃饭“不能靠任何别的国家来解决，一是靠人家靠不住，谁也解决不了这个问题；二是即使能解决，也会受制于人”。以胡锦涛为总书记的党中央领导集体对国家粮食安全问题同样十分重视。2004-2012年，历年中央一号文件对粮食安全工作进行专门部署。胡锦涛强调，“粮食问题不仅事关各国经济和民生，也事关全球发展和安全。”

党的十八大以来，习近平多次强调粮食安全的极端重要性，对于国家耕地红线、粮食安全主动权、粮食储备调节等诸多重点领域和重要问题，都作有重要批示。党的二十大报告强调，全方位夯实粮食安全根基、全面落实粮食安全党政同责、牢牢守住十八亿亩耕地红线。2020年12月中央农村工作会议提出，地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，“米袋子”省长要负责，书记也要负责。2021年，中央一号文件也明确提出，要实行粮食安全党政同责。2022年底，习近平在中央农村工作会议上对粮食安全工作作了进一步强调。“無农不稳，无粮则乱”，这一幕在古今中外反复上演。历史上，齐国诱导鲁国弃粮种桑，关键时候断粮降服鲁国；越王勾践把种子煮熟贡给吴国，趁其粮食绝收一举灭吴。乌克兰危机爆发以来，全球30多个国家限制粮食出口，部分国家因此社会动荡。只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。“各级党委和政府务必把粮食安全这一‘国之大者’扛在肩头。衡量一个地方领导干部得不得力、合不合格，可不仅仅看GDP、能不能抓上几个项目，更主要看是否按照党中央要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，局部服从整体，把粮食安全这类党中央交办的大事要事办好办妥。粮食安全党政同责要求很明确，现在关键是要严格考核，督促各地真正把责任扛起来。”

二、粮食安全风险及其影响因素

粮食安全是一个变化的概念。1974年11月，世界粮食大会通过《世界粮食安全国际约定》，首次提出了“食物安全”的概念，认为粮食安全是指“所有人在任何时间、地点都有能力得到足以维持其生存和健康的食物”。1983年4月，联合国粮农组织对此定义做了微调，将“有能力得到”修改为“既能买得到又能买得起”。1996年11月，世界粮食首脑会议做了进一步完善，认为“只有在物质上和经济上都可以满足粮食需要时，才可以实现粮食安全”。2001年，世界粮食安全委员会提出，粮食安全为“任何人在任何时候，无论物质上还是经济上都可以获得富有营养与安全的食物”。

通常，用粮食自给率，也就是当年粮食产量占当年粮食消费量的比重，来衡量一个国家的粮食安全水平。它能比较恰当地反映一个国家的饭碗能否端在自己手上、需要在多大程度上依赖国际贸易。一般认为，一个国家或地区的粮食自给率在100%以上，就是完全自给；在95%～100%之间，属于基本自给；在90%～95%之间，是可以接受的粮食安全水平；一旦小于90%，粮食供求的风险就会增大。从世界范围看，多数大国粮食自给率都在90%以上。比如，澳大利亚、阿根廷自给率超过200%，美国、加拿大、法国、德国等自给率在100%～200%之间，俄罗斯、印度、巴西等自给率在90%～100%之间。粮食自给率低于90%安全线的国家主要集中在非洲。中国是人口大国，保障粮食基本自给，始终是经济发展和社会稳定的基础。1996年《中国的粮食问题白皮书》，首次提出我国粮食自给率不低于95%的目标，2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。在计算粮食自给率时，如果按照国际可比的谷物概念作为粮食口径，“中国粮食安全保障水平处于国际高位，粮食总产量较高，谷物自给率基本保持在98%以上。”近几年，尽管粮食连年增产，但由于需求大幅增加，特别是饲料用粮和工业用粮需求增加较快，粮食自给率有所下降。

一般来讲，粮食安全风险主要来自以下几个方面：一是国内产能退化。国内粮食生产能力弱化，会改变粮食产能预期，造成内需紧张，民众食物支出增加，导致各方面恐慌，甚至引发政治动乱。对于人口众多的国家，更会引发各类“灰犀牛”事件。明末崇祯年间，中国瘟疫频发，同时伴随旱灾、雹灾、蝗灾发生，出现夏粮绝收，最终造成社会恐慌、农民起义。二是国际粮食减产。对于粮食进口大国而言，稳定有序的国际粮食市场至关重要。2020年以来，受疫情、旱情、蝗灾、局部战乱等影响，部分传统粮食出口国粮食大幅度减产，国际粮食价格动荡。三是出口国粮食贸易政策调整。世界历史上，每当面对瘟疫、战争等重大变故，出口国出于国家安全利益的考虑，往往会收紧粮食出口。2019年以来，为应对新冠肺炎疫情，不少国家也调整了粮食贸易政策，对粮食出口加以限制。当前，对世界粮食贸易影响最为显著的是俄乌冲突。四是市场投机。商人的天性是牟利。每当粮食减产，粮食投机商总会哄抬价格、炒作获利，带来市场波动。比如，2006-2008年期间，国内外粮商疯狂炒作世界粮食减产，对国内粮食市场造成巨大冲击。五是自然灾害。自然灾害对粮食安全稳定的影响贯穿人类粮食生产史。以我国为例，自然灾害一直是影响粮食生产的重要因素。2019年爆发的草地贪夜蛾，作为玉米的主要虫害，自当年1月由东南亚飞入我国云南省以来，呈现快速蔓延的趋势，当年就入侵我国26省，发生面积1500多万亩，实际危害面积246万亩。六是心理恐慌。改革开放以来，曾出现多次波及不同地区甚至全国的“抢粮”“囤粮”风波，都是心理恐慌造成的。2011年，因日本福岛核电事故引发的“囤盐”事件，也与此类似。

前述关于粮食安全风险的划分，可能在严格意义上不符合概念表述的形式逻辑要求，但可从不同层次反映粮食安全的影响因素。诸多因素中，一国国内的粮食产能降低是基础性风险，其他皆属外源性风险或不可抗因素。除出口国粮食政策调整外，其他风险不具有政治属性。

三、粮食安全风险的认识误区

正确认识国家粮食安全，必须坚持辩证思维，避免走入粮食安全认识误区。当前，较为典型的粮食安全认识误区主要表现在以下几个方面。

（一）混淆“粮食产能”和“粮食安全”概念，或者把二者“等量齐观”

实际上，粮食产能与粮食安全并不简单正向对应。粮食安全是综合性的概念。一国粮食产量的丰裕并不简单等同于国家粮食安全。在一些粮食生产大国，甚至是富裕国家，粮食不安全的人口比例仍然很高；另有些国家，虽然粮食生产技术先进，但仍然走不出粮食饥荒的困境。这说明粮食供给数量是粮食安全的充分而非必要条件，即便粮食供应充足也可能发生饥荒。巴西就是个典型的例子。作为南美洲面积最大的国家，巴西国土面积851万平方公里、人口21432.62万，GDP总量位居世界第12位，得天独厚的地理条件，加上农业科技和机械化水平较高，决定了巴西是世界上少有的适宜农林牧渔业全面发展的国家，拥有“21世纪的世界粮仓”之称。2021年，巴西全年谷物和大豆产量分别位居世界第5位（人均产量523.60千克）、第1位（人均629.58千克），谷物中稻谷和玉米产量分别位居世界第10和第3位；谷物和大豆出口量分别位居世界第9和第1位。从逻辑上讲，具有如此农业综合生产能力的巴西，不会是一个粮食不安全的国家。然而，现实却是，其国内有大量的饥饿人口，并且数量在不断增加。联合国粮农组织2022年7月6日发布的报告显示，2019年至2021年期间，巴西有约30%即6000万以上人口的粮食安全无法保证，其中约1540万人处于严重粮食不安全状况。巴西总统卢拉当选后曾含泪感慨，他从未想到饥饿会再度光顾这个国家，他要带领巴西人“与饥饿与贫困作斗争”。巴西国家粮食的不安全不是粮食产能本身造成的，而是社会综合因素作用的结果。这说明，粮食产能高不能简单地同粮食安全画等号，必须跳出粮食本身来看待粮食安全问题。粮食安全是综合因素相互作用的结果，一定意义上看是一个国家内政外交综合实力的反映。

（二）粮食安全风险泛化

事实上，粮食安全是分层次的、具体的。对于粮食安全风险必须分类评估。

1.区分口粮和非口粮。在一般意义上，粮食安全可以從3个层次来理解。其一，狭义的粮食安全，是指口粮安全。当前，中国人的基本口粮为稻谷、小麦。其二，大口径粮食安全，是指包括饲料用粮、工业用粮、种子用粮等在内的粮食安全。其三，食物安全，是指包括粮、肉、蛋、奶、瓜、果、蔬菜及食用林产品等的安全。“三个安全”中，口粮安全是底线。实践操作中，必须结合粮食安全的具体背景进行具体分析。另外，我国粮食的统计口径与国际上粮食（food）概念并不对应，在做粮食安全的国际比较时，应当心中有数，有所分别。

2.区分大豆和谷物。混淆大豆和谷物，也常常会对粮食安全产生误判。有人认为，中国有的年份进口大豆9000多万吨、进口谷物1000多万吨，进而得出中国每年要进口粮食1亿多吨的结论，从统计学的角度，这本身并没有错误，因为中国的粮食统计中包含大豆。但是，“1亿吨的粮食进口量”也极易造成公众误解和决策者误判。事实上，稍加深入思考，虽然我国大豆的自给率下降到15%左右，但进口大豆加工后有80%是大豆蛋白饲料，用于发展畜牧业，另有20%是豆油。应当明晰，大豆和谷物在中国粮食安全中的地位、权重是不同的。

3.区分粮食安全的不同环节。粮食安全涵盖生产、流通、仓储、消费等各个环节，生产和产能只是其中一环，不能把粮食安全的担子全部压在生产环节，应当通过改革、改造，综合发力，全链条提升粮食安全水平。

（三）商业行为政治化

国际粮食贸易风险，多数情况下表现为商业风险。从我国粮食贸易的历史经纬看，多数情况下是企业行为、市场行为，很少上升到国家行为。比如，2008-2011年中国同国际四大粮商（ADM公司、邦吉公司、嘉吉公司、路易达孚公司）的“战争”，很大程度上是商业较量，就像所谓的金融战争和索罗斯的商业牟利行为一样，背后虽然有国家机器的影子，但不能机械地、全部从政治层面进行解读。类似四大粮商的高抛低吸、低买高卖，源于商业的逐利本性，古今中外，都不少见。打赢所谓的“粮食战争”，是国家非政治功能发挥作用的结果，一般应较少从国家政治功能的层面进行诠释。再如，有人认为，2022年全世界粮食产量27.58亿吨，其中只有4.73亿吨在国际市场销售，中国作为国际粮食市场的最大买家，进口了1.47亿吨，占全球粮食贸易市场份额的31%；据此推理，中国即使把世界市场上的粮食全部买来也不够中国的消费总量，以此来论证中国粮食的不安全。显然，这样的推理不是别有用心的危言耸听，就是对商业贸易与市场的无知。通过进出口调节国内粮食供需是世界各国的普遍做法。世界农业强国也不都是粮食完全自给的国家，如2020年，意大利、新西兰、荷兰、以色列、日本的谷物自给率分别为55.7%、61.4%、9.4%、5.8%、32.0%。

（四）把“适度进口”等同于粮食不安全

粮食属于土地和水资源密集型产品，我国人多地少，人均水资源较少，适度进口粮食，有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。当然，粮食作为经济发展、国家自立的物质基础，对一个大国来讲，绝不能依赖进口，必须立足国内。“适度进口”既是我国的国家粮食安全战略，也是在粮食安全问题上的辩证法。同时，粮食进口风险在一定程度上可通过优化进口措施进行化解。比如，通过放宽粮食外资准入、发挥进口国地缘优势、实行进口多元化战略、开展农业合作等，摊薄进口集中度，增加进口通道。

从上表可以看出，我国大米进口，来源国分散度高且稳定，主要是印度、越南、巴基斯坦、缅甸和泰国；大豆进口来源相对集中，从巴西、美国、阿根廷进口大豆占总量95%左右；玉米进口来源国家集中度高，主要来源国为乌克兰、美国；大麦进口量是国产量的10倍多，主要用于饲料和啤酒酿造，法国、加拿大和乌克兰是主要来源国；高粱进口来源国主要是美国、阿根廷、澳大利亚和缅甸。总的来说，中国粮食对外依存度品种间差异较大，口粮部分的对外依存度低，对风险冲击的缓冲能力较强。中国可以通过优化进口替代国、调节进口比重等措施，降低进口风险。即便对于需求量较大的大豆、玉米，我国也有一定的调节空间。比如，在2015年之前，美国是我国玉米进口最大来源国，但中美贸易战后，2018年我国从美国进口玉米仅占当年进口总量8.8%，而乌克兰占比83%；2019年进一步下降，美国玉米进口量仅占6.6%，乌克兰占比86%；2020年回调，从美国进口玉米占38%，乌克兰占比55%；2021年从美国进口占比70%，乌克兰占比29%。对于进口量最大的大豆，由于它的非口粮性，也并非如临大敌，不仅国际市场供给充足，而且我国可以通过国内措施加以有效补充。国家粮食和物资储备局负责人2023年5月11日在新闻发布会上表示，当前我国大豆市场情况可以概括为“两个充足、一个平稳”，也就是：国产大豆供应充足，进口大豆粮源充足，市场购销总体平稳。从国内看，2022年我国大豆产量创历史新高，超过2000万吨，满足食用消费后还有500万吨左右结余，市场供应有充分保障。从进口市场看，全球大豆供求关系比较宽松。有关国际机构预测，2022/2023年度全球大豆产量约3.7亿吨，创历史新高；消费量3.66亿吨，产销节余300多万吨，为我国统筹利用国际国内两个市场，满足国内消费打下了良好基础。

（五）用单纯讲故事和纯粹的数字模型推演，来论证粮食安全状况

故事大都具有虚构性，只具有启迪意义。比如，关于国家间粮食战争的描述，看似很热闹，却往往是情绪的宣泄，多数没有抓住问题的关键。数字的缺陷更是显而易见，且不说统计口径、统计技术等造成的数值偏差，单就数字本身而言，也是机械、呆板的；科学的态度应当是深入数字的背后，弄清事情的来龙去脉。比如，有关方面曾经测算，到2025年、2030年、2035年我国粮食需求量将分别达到1.63、1.69、1.75万亿斤，预计到2050年左右才能达到峰值；进而得出，即使到“十四五”末产量达到1.4万亿斤，我国粮食缺口仍然很大、粮食安全形势仍然严峻的结论。显然，这样的推理，至少忽略了2个因素：人口的减少和耕地的增加。单就人口因素看，2022年，我国总人口为141175万人，较上年末减少85万人，自然增长率为-0.60‰，正式步入人口转变完成后的人口负增长时代。这是中国人口发展方向性转变的分水岭，标志着我国从延续几千年的人口趋势性正增长转变为长期性负增长。根据翟振武、金光照的研究，中国人口总量预计将在“十五五”时期内降至14亿人以下，到2035年降至13.7亿人，到2050年降至12.8亿人，到21世纪末则进一步缩减至7.7亿人。而美国华裔人口学家易富贤的研究则更为悲观，他认为到2050年，我国人口将降至10.2亿以下，到2100年将降至3.1亿。尽管对于中国人口基数和下降趋势的预测会有差异，但中国人口正在加速负增长是不争的事实。人口总量见顶回落并快速下降，会对我国未来粮食和重要农产品需求总量的增长形成抑制效应，中国人均粮食占有量会日益增加，单产、播种面积的提升会正向有力推升这一数值。同时，我国为防止现在耕地“非农化”、基本农田“非粮化”已经采取了“长牙齿”的措施。

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（作者单位：中共山东省委农业农村办公室）