个人求助七年之争，终入《慈善法》

王小豪

自2016年《慈善法》颁布以后，我国的慈善实践已发生深刻变化。其中，基于互联网平台的个人求助日渐重要。然而，首版《慈善法》并未对个人求助予以规定。而这7年间，个人求助的各种情况不绝如缕，根据《中国公众捐款》，过半捐赠款项流向了个人求助的需求，与此同时，也出现了写文博取同情心和“诈捐”等负面事件。

个人求助是否应该纳入《慈善法》，人人争论不休。

2021年，《慈善法》正式启动修订程序，并于2022年底公布了《慈善法（修订草案）》。此次修订的亮点之一，是在附则中新增关于个人求助和个人求助网络服务提供者的规定，填补了网络个人求助的法治空白。

在《慈善法（修订草案）》公布之后的首个“中华慈善日”，南风窗就《慈善法》修订、个人求助的法理与现实等问题，专访了北京师范大学民生保障研究中心主任谢琼教授。谢琼长期致力于慈善及慈善组织等相关领域的理论与政策研究，并参与了此次《慈善法》修订的研讨。

慈善实践：从数量到质量

南风窗：尊重慈善行为的民间主体性是《慈善法》的内在精神之一，但我们看到过去几年，慈善组织无论在规模、数量上都发展较慢，起到的作用好像也越来越小。我国慈善事业是否进入了低谷期？

谢琼：虽然从机构数量和规模来看，近几年的慈善成绩不那么亮眼，但整体看来，我国公益慈善事业在稳中求进地发展。首先，资源總量是增长的，2022年发布的《中国慈善发展报告》显示，截至2021年底，全国社会组织总量为90.09万个，较2020年同期增长0.73%。2021年全国社会公益资源总量预测为4466亿元，较2020年增长8.57%。2021年，我国实名注册志愿者总数为2.22亿人，较2020年增长15.63%。单从捐赠额来看，过去十年增长幅度不是很明显，但志愿服务的价值增长比较大，基于邻里互助的具有中国特色的社区慈善也有诸多新探索，所以从整体上来说公益慈善服务的总量是增长的。

更重要的是，整个行业在朝着更规范和更健康的方向发展。对比5年前或10年前，现在的公益慈善行业有了更加立体的法治观念。无论是组织还是个人，无论是开展公益服务还是筹款实践，“游戏规则”都更加明确了，这会逐步催生良好的行业生态。

此外，互联网公益的发展不容忽视。过去十多年中，互联网公益慈善的发展迅猛，从2017年到2020年，互联网募款的规模每年以约20%的速度增长，参与的人数和机构数量也在飞速上升，社会的慈善需求不断得到释放。

互联网公益慈善在三方面改变了慈善行业的生态。首先，改变了民众对公益慈善的认知和理念。在很长一段时间内，民众把慈善看成是富豪的慈善、精英的慈善。互联网公益出现之后，小额捐赠几乎变成了日常生活方式，占比非常高，这种指尖上的公益，将普通民众对公益慈善的认知从富豪慈善转变到大众慈善。

其次，互联网公益慈善也让行善路径不断创新，即使我们没有钱，也可以用行为参与来捐赠，比如捐阅读量、捐微笑等。这有利于普通人积累自己擅长的相对优势后参与行善。公众的参与尤其是对公共议题的关注，有利于推动社会问题的解决。

互联网公益出现之后，小额捐赠几乎变成了日常生活方式，占比非常高，这种指尖上的公益，将普通民众对公益慈善的认知从富豪慈善转变到大众慈善。

再次，互联网公益慈善还对传统文化有一种创新性的传承。举个例子，我是西北人，小时候大年三十吃“装仓饭”，寓意当年的丰富收获和对来年的美好期冀，第一碗总是要端给邻居家的奶奶和“五保户”老人，跟他们分享收获与期冀。随着社会的现代化发展，诸如此类邻里互助的氛围淡了很多。而互联网慈善的出现，为释放我们中华传统文化骨子里的乐善好施提供了出口，如在朋友圈看到求助信息，虽然我们不认识求助人，但因为是朋友、亲戚或同事转发的，往往都会不吝支持。这其实是在慢慢重塑差序格局形态。

被看见也是公益慈善发展的成绩之一，不管是经济价值还是社会价值，较之于以前，公益慈善的价值被更多人看见了。2008年灾难时期瞬间迸发出的帮助受灾群体的力量、脱贫攻坚战中社会组织展示出来的力量，以及过去三年疫情期间社会力量的价值和作用，越来越被大家认识到，尤其是被政府和决策者认识到。近年来，政府已明确提出要在共同富裕进程中，发挥第三次分配的价值。此外，在基层治理当中，政府相关文件也明确要求在基层治理当中发挥公益慈善的作用，发挥志愿服务的作用；在社区治理中，要注重公益慈善的价值。这些都是公益慈善被看见的成绩所在。

因此，我认为，我国公益慈善的发展才开始，慈善组织发展正在从“多不多”“快不快”向“稳不稳”“好不好”转变，从注重数量增长、规模扩张，向能力提升、作用发挥转型。

南风窗：为什么要在此时启动《慈善法》的修订，首版《慈善法》在后来的施行过程中遇到了什么问题？

谢琼：2016年9月《慈善法》实施后，相关配套措施推进缓慢、实施效果并不如预期中理想，而且在数字技术的助推下，社会的发展日新月异，慈善实践不断推陈出新，现有的《慈善法》已经不能适应当前慈善实践的现状。同时，近几年新冠疫情的影响和国际环境的变化，也为国内公益慈善的发展带来了新的要求和挑战。

2020年10月15日，第十三届全国人大常委会副委员长张春贤做报告，总结了慈善事业发展的成绩与存在的问题，提出了新冠疫情期间政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制、《慈善法》促进措施落实不到位不彻底、慈善组织发展不平衡不充分、监管不足与监管过度并存、互联网衍生出慈善新挑战等几类问题。11月5日，第十三届全国人大常委会委员长栗战书对《中国网络慈善发展报告》的观点报道作出批示，明确提出要注重《慈善法》对网络慈善的规制。在此背景下，2021年3月开始，全国人大社会建设委员会牵头开展《慈善法》的修订工作。

慈善法修订

南风窗：你多次参与《慈善法》修订的研讨，在修订讨论中，大家关心的主要问题有哪些？

谢琼：大家关注的主要问题，包括个人求助在内的网络慈善、应急慈善、社区慈善、慈善信托和慈善服务等，还有一些细节，如慈善活动的范畴、行业组织的职能等。

网络慈善是数字时代互联网思维和技术在公益慈善领域的运用，是大众行善的主要场域，也是慈善行为在线上的展现，而不是一个慈善类别或者一种慈善活动，所以对网络慈善的规制应该融入各个章节，如慈善募捐、慈善服务、监督管理等。这已成共识，在修订的草案中已得到反映。

无论何种慈善活动或行为，要实现慈善的目的，最终还是要落脚到具体场域和生活中，因此《慈善法》应鼓励社区慈善的发展，引导慈善资源流入社区。同样，社区慈善也不是一种慈善类别，而需要通过发展服务型慈善组织和社区社会组织、培养社区服务人员、激发社区居民慈善潜力等措施，形成慈善在社区的汪洋大海。公开征求意见的《慈善法》修订草案，已对社区慈善有明确涉及。

关于慈善服务，从2015年的专题论证到2016年《慈善法》通过再到现在，大家对慈善服务的理解还是不够。做公益慈善要筹款，但筹款的目的是解决问题，问题解决的关键又在于服务和方法的有效性。行善不只是捐款，而慈善服务也不等于志愿服务。慈善服务是慈善活动提供过程当中的所有服务，既包括面向受益人提供的直接服务，又包含促进慈善发展、改善受益人状况的间接服务。只关注筹款、不注重服务提供和问题解决成效的公益慈善活动是无效的、立不住的，甚至可以说是“骗财”的。

应急慈善，我们希望能通过顶层设计，健全应急时期政府部门和包括慈善组织在内的社会力量的协调联动机制，在关键时刻把最需要的资源用到最需要的地方和人群身上，联合起来办急事、难事、大事，共渡难关。理想状态是，平时做准备、预防，战时各司其职、各守其责、信息共享、互相配合、有序联动，直至危机化解。目前看来，还要继续努力。

在网络上通过平台推送和朋友圈接力转发后的求助主体已发生漂移，求助性质已发生变化，后续衍生出来的诸如资金的所有权、管理权等议题以及“扫楼”“抽成”等问题，深刻地影响甚至危害到慈善公信力和慈善健康的生态。

慈善信托是此次修订内容最多的议题之一。我期待的慈善信托，是用信托的方式实现公益慈善的目的，信托是工具，慈善是目的，而非本末倒置；同时，慈善信托应是普通大众和机构可触及的，是积聚了一定财富，如五万、十万，就可以通过信托的方式去行善，非富豪、大企业或企业家族所独及。只有大众积极参与，慈善的汪洋大海才能形成，社会才能更友善、和谐、宜居。目前，慈善信托还处在初级发展阶段，随着认识的不断清晰和规则的不断完善，相信慈善信托也会慢慢走向成熟。

南风窗：2016年颁布的《慈善法》禁止个人募捐，不禁止个人求助，但当时没有对此进行相关规定，原因是什么？有哪些新的社会现实的出现，使得个人求助迫切需要被纳入慈善法？

谢琼：2016年《慈善法》通过时，网络慈善的需求和影响力还未如今天这般显现，个人求助作为一种个人权利，在线下由陷入困境的个人及其亲属发起，理所应当，不应加以限制。但随着网络慈善的快速发展，尤其是网络个人大病求助平台的出现，在网络上通过平台推送和朋友圈接力转发后的求助主体已发生漂移，求助性质已发生变化，后续衍生出来的诸如资金的所有权、管理权等议题以及“扫楼”“抽成”等问题，深刻地影响甚至危害到慈善公信力和慈善健康的生态。

全国人大的执法检查报告，也明确提出“与慈善组织的公开募捐相比，个人求助依靠社交媒体快速传播，更容易触及群众，有额小量大的特点。目前，个人求助不属于慈善募捐、不在《慈善法》规制范围，相关的管理规定不够完善，存在管理漏洞，个别案例造成不良社會影响……有必要填补空白。”

南风窗：你此前提到过，个人求助入法的共识“形成不易”，当中主要的争议点在哪？

谢琼：在《慈善法》修订讨论中，就个人求助的性质、情形和责任主体等关键议题的完全共识达成较为艰难。具体说来比如，个人求助是不是纯粹的个人权利？向特定对象捐款属不属于慈善行为？要不要区分线下的个人求助和网络平台上的个人求助？求助信息的真实性如何确保？募集到的资金如何管理使用？网络平台服务是否应该收费？

是否将捐助对象的特定和非特定性，作为慈善行为的判断标准，是一个有争议的话题。向非特定群体捐赠是西方法制框架内判断他益和公益的主要标准之一，但 “老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼” 以及由近及远差序照应是中华文化中的善举取向，是遵从现代理论定义亦或灵活借鉴参考，还是尊重中国文化及现实存在，是参与法律制定的决策者们需要进一步厘清的选择。

南风窗：对这些问题，你持什么看法？

谢琼：关于此议题，2022年3月，我们已向全国人大社建委提交了《关于个人网络求助的法律定位及立法建议》，《<慈善法>修订草案（征求意见稿）》中已有所体现。在我看来，陷入困境的个人发起求助是每个公民应有的权利。但在数字时代，经过互联网涟漪式的传播，网络平台上个人求助的主体已发生漂移，从而具有了公开募捐的性质。某平台2021年的数据报告显示，所有捐款人次中，求助者的直接好友占比仅10.9%，平台助推触达到的爱心人士占70.1%；捐款金额中，来自求助者直接好友的占比仅16.9%，来自平台助推触达到的爱心人士占63.1%。这说明，互联网平台上的求助已与线下的个人求助有了本质区别。

对个人求助，尤其是個人网络求助入法的争议是长期以来中西话语、中西文化差异的产物。

此外，在公众认知中，在水滴筹、轻松筹、爱心筹等网络求助平台上捐钱帮助有需要的人就是做慈善，一旦出现诸如“扫楼”“灰色链条”等的负面新闻，公众都会将板子打到慈善行业身上，

质疑公益慈善。所以，无论从原理推论还是从实效出发，网络平台上的个人求助都应该被纳入慈善法律规制的范畴。随之而来的相关管理和资金使用规则也都应逐一明确，如信息发布者应负有核验信息真实性的义务；网络平台可以在合理范围内收取服务费，以更有效持续地提供优质服务；所筹资金及其孳息应具有公共财产属性，应仅用于捐助目的；针对通过互联网平台发布虚假信息敛财、套用慈善外衣行骗等的行为，应升级惩治等。

此外，也应该明确，网络大病求助是具有中国特色的慈善行为。网络大病救助有着快捷、低门槛、操作方便等优势，如能采取合理有效的措施规范行业发展，与政府救助力量相结合，疏通其精准获取信息的渠道，激发民众的参与热情，共同帮助有需要的困难群体应对大病风险、切实解除疾病带来的生存困境，将是社会各界喜闻乐见的。中国社会保障学会在协同个人求助中的政府资源和社会力量方面做了很多尝试，在努力打通法定社会保障中的医疗救助与补充的社会慈善救助间的衔接通道。

在这个过程中，要打破将特定受益人募捐行为排除在慈善行为之外的束缚。可以说，对个人求助，尤其是个人网络求助入法的争议是长期以来中西话语、中西文化差异的产物。基于人人平等、同距的欧美国家公益慈善文化对“非特定对象”的限定，与中国慈善由近及远、由亲及疏的文化相异，而网络个人求助借助求助者和传播者的熟人圈层开展的传播，正是中国慈善文化的反映：人与人之间基于“差序格局”形成的由内而外的信任关系，克服了陌生人社会低信任度的障碍，有效地促成了捐赠行为、放大了慈善效应。将网络大病求助纳入慈善范围，是对我国慈善文化的认可与尊重。

此外，也可以换个视角看，个人网络求助平台的诸多探索为目前政府指定的30家互联网募捐信息平台的健全完善提供了技术和服务经验借鉴，互联网募捐信息平台应充分发挥本身的牌照与规模优势，为大病困难群体提供帮助，我国慈善事业的蓬勃发展助力。

平衡各方权责

南风窗：在你看来，规范个人求助问题的关键在哪？

谢琼：目前个人网络求助规模庞大，募集的资金额远超30家互联网公开募捐信息平台上的募款总额。但部分个人网络求助平台的不规范行为造成的负面影响，已触及大众对慈善事业的信心与信任。所以问题的关键在于，要出台相应的政策指引，落实平台和信息发布者的责任，并引导大众理性、全面认识网络慈善行为。

一是有必要在《慈善法》中增加对网络大病求助的规制；二是理清网络大病求助中求助人、信息发布人、捐助人、网络服务平台等相关方的权利与义务，界定关系边界，合理配置权利—包括明确求助人和信息发布人的求助权、隐私权和确保信息真实的义务；捐助人依法享有知情权、监督权的同时也应保证捐助财产合法、履行捐助承诺等；网络服务提供者需要进行信息核实、信息公开、风险防范等，补充对网络大病求助相关方法律责任条款；还应进一步明确民政部门的监管职责，明确政府部门支持网络大病求助有序发展的具体政策，以为网络求助行为与平台运转提供法制依据。

南风窗：在这个过程中，监管、平台与个人各自应扮演什么角色，尽到什么责任？

谢琼：政府应该承担方向指引者、规则制定者、政策支持者和环境营造者的角色责任。其中，关键在于加强部门间的协同监管。网络大病求助仅靠慈善事业主管部门支持是乏力的，这既关系到慈善事业、社会保障、网络平台管理，也关系到信息传播、资金安全等问题，需要民政部门牵头带动医疗、人社、工业和信息化部、国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室等多部门协调。所以，在对网络个人大病求助进行监管时，应坚持系统观念，构建政府部门、网络平台、媒体、大众以及专业机构等多方参与，以及事前、事中和事后的全过程综合监管体系，用好信息手段，以适应网络慈善运作环境“虚拟化”的特殊性。

平台则应理顺商业与慈善的关系，明确其公益属性。目前，平台在“用户协议”中的风险提示法条中，容易将自身责任降到很低，但按照“谁发布、谁管理、谁负责”的原则，平台也需要核验所发布信息的真实性与合法性，同时做好风险提示和相应的跟踪管理。而对于求助人来说，应当保证信息披露真实全面、善款使用公开透明，不妄想打“慈善”擦边球。

目前，平台在“用户协议”中的风险提示法条中，容易将自身责任降到很低，但按照“谁发布、谁管理、谁负责”的原则，平台也需要核验所发布信息的真实性与合法性，同时做好风险提示和相应的跟踪管理。

对于普通民众而言，首先要加强对现代慈善的理解。相较于传统慈善，现代慈善有着更强的组织性和专业性，但也必然存在运营成本；同时，网络上信息混杂、真假难辨，我们鼓励民众更多“理性行善”，尤其在个别争议事件发生时能综合、理性判断，多些法治思维和手段，不跟风、少道德批判，更不通过“ 人肉搜索”“网络暴力”等方式“贯彻正义”。

南风窗：此前的慈善实践中，存在着监管不足或监管过度的矛盾，修订后的《慈善法》在平衡政府与慈善组织的关系方面，有没有什么改进和突破？

谢琼：如前所述，2022年年底公开征求意见的《慈善法》修订草案，在网络慈善、应急慈善、慈善信托和社区慈善等几个关键议题上着墨较多，总体上以规制为主，促进发展的措施较少。目前《慈善法》还在进一步的修订过程中，期待可以更好地平衡政府与慈善组织的关系，在协调联动、更好地互补发挥合力方面有所改善。

构建慈善领域良性的政社关系，需要牢牢立足于和围绕社会需求，以民生需求作为慈善发展的出发点和落脚点，满足三个基本条件：一是清晰的政社职责。有限的政府需要社会力量的协同，慈善目的的实现需要慈善组织与政府同向而行。政府之于慈善，一要促进，二要规范，要厚爱与严管相结合。政府监督管理的目的，在于“规范使其不越矩”，而非“管治使其不敢为”。需要通过政策引导、财税支持、人才培养、环境塑造等途径形成支持体系，直接或间接支持慈善组织合理合法地发展，释放慈善组织活力。二是各自有效的能力建设。政府和慈善组织均应加强自身服务能力。三是健全的协同合作机制。尤其是在重大突发事件的应对中，政府和慈善组织应建立联动协调机制，形成合力，最大限度地发挥救援资源的作用。

在慈善领域的作为是使社会力量参与社会建设更有效，慈善主动结合并融入国家发展大局、有机联动法定保障可以发挥更大作用、更好实现慈善目的。