基于行政事业单位预算管理一体化建设分析

赵明艳

包头财经信息职业学校

前言：在我国经济体制改革持续深化过程中，事业单位职能发生重大转型，新的经济管理制度不断涌现，会计规范与国际接轨趋势显现，预算标准趋于国际化，对行政事业单位预算管理影响更大，这就要求行政事业单位开展预算管理一体化建设，持续革新预算管理体系，适应新时代发展要求。因此，分析基于行政事业单位预算管理一体化建设路径具有非常突出的意义。

一、行政事业单位预算管理概述

行政事业单位预算管理主要是由财政部门、主管部门代表政府方对单位预算进行管理的过程。行政事业单位预算管理包括收入核定、定项补助、定额补助、结余留用、超支不补等。一般需要由财政部门会同主管部门进行单位收入规模、支出规模核定，根据事业单位收支状况、发展计划、单位特点与国家财政政策，确定补助定额、项目。同时单位需要参考既往年度预算执行情况，将单位预算年度收入增加、减少措施，进行收入预算测算、编制。并根据单位发展需要，进行支出预算测算、编制，全程落实收支平衡原则。

二、行政事业单位预算管理一体化建设内涵

由财政部印制并发布的《预算管理一体化规范（试行）》可知，行政事业单位预算管理一体化主要是行政事业单位以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为载体，将统一的预算管理规则嵌入信息系统，推进预算编制、预算调整、预算审核等环节的标准化、自动化，全程动态反馈预算管理现状，及时规范预算管理，提高预算管理效率。

三、行政事业单位预算管理一体化建设现状

1.统筹性不足

当前，行政事业单位预算项目库建设仍然存在各自为政、自成体系现状，碎片化、条块化问题突出，缺乏统一的核心要素，不仅阻碍了预算管理系统纵向贯通上级财政系统，而且导致部分行政事业单位资金执行情况不清晰，仍然存在大量存款未盘活使用，影响了财政性资金实用价值。

2.机制待完善

行政事业单位预算管理机制存在较大待完善空间，收支预算监督指导机制不完善，上下级预算（政府预算－单位预算－部门预算）无法有效衔接。特别是部门预算调剂机制的缺失，干扰了年度预算结转结余资金的自动化结算、回收进程，影响了预算对单位支出执行的约束作用。

3.底层较薄弱

行政事业单位预算管理一体化建设底层基础较为不弱，基础保障不全面。当前的单位预算管理一体化平台顶层与基础存在偏差，既缺乏完善的系统衔接网，也无法准确把握预算收支运行与执行管理，更无法提前发现问题发出风险警示，影响了预算管理在单位决策中优势的发挥。

4.操作待强化

预算管理一体化是涉及观念更新、业务重大调整的工作，对人员专业素质提出了更高要求。但是当前行政事业单位不注重预算管理一体化实际操作培训指导，而是停留在印发资料方面，导致人员操作基础极其薄弱，仅了解简单的预算一体化业务知识，缺乏现实操作体验，无法满足预算管理一体化实践需求。

四、行政事业单位预算管理一体化建设路径

1.统筹建设系统

在预算管理一体化系统统筹建设过程中，行政事业单位应以中国特色社会主义思想以及信息化推进国家治理体系的重要精神为指导，利用系统化思维整合预算管理多环节业务规范，向系统内嵌入规则，为深化预算管理一体化系统应用提供保障。同时按照预算管理一体化系统技术标准，将预算编制、预算执行、决算以及债务管理、财务报告、资产管理视为一个整体，将预算数据集中到上级财政，与财政部联网对接。最终预算管理一体化建设包括基础信息管理、预算编制、预算调整和调剂、预算批复、预算执行、决算、会计核算、项目库管理几个部分。基础信息管理包括人员信息、地方政府债务信息、单位信息、资产信息、账户信息、政府采购信息、政府非税收入项目信息以及政府收支分类科目、绩效指标、会计科目、行政区划等信息的内容、步骤、规则；预算编制包括政府预算、行政事业单位预算、部门预算的编制内容、方针、步骤、规则；预算调整和调剂包括预算调整、调剂的管理步骤、方针；预算批复包括政府预算批准、部门预算批复、预算公开、转移支付预算下达的步骤、规则；预算执行包括政府、单位的收支预算执行管理程序、规则；决算包括财政总决算、单位财务报告、综合财务报告、国有资产报告的程序、规则；会计核算包括财政总预算会计核算、单位预算指标会计核算的管理规则、步骤；项目库管理包括预算项目类别划分以及不同类别预算项目的管理规则、步骤、要素等。整个过程中所涉及的数据均由预算管理一体化系统从财政总预算会计账、预算指标账、基础信息、单位会计账中提取。

2.完善管理机制

根据“制度+技术”的管理模式，行政事业单位应持续规范预算管理机制，对现有支出标准、预算编制、预算执行、项目库管理等管理制度进行完善。

在支出标准管理方面，行政事业单位应构建覆盖多类别预算支出的标准体系，为标准在预算管理中基础支撑作用发挥提供依据。一般行政事业单位支出预算要求真实、准确、完整、不虚报或漏报，且小于等于收入预算。基本支出预算由基础信息与支出定额标准测算生成，涵盖人员经费（个人或家庭补助、工资福利支出）、日常公用经费（印刷费、办公费、差旅费、物业管理费、邮电费、电费、会议费、培训费、福利费等），基本支出预算需要及时更新，规避新增人员信息漏更新、基础信息更新不及时对基本支出预算申报准确性的直接影响。比如，云南省就强调基本支出预算编制在完成基础信息验证与审批的基础上，进行项目入库、预算申报、政府采购申报，在8 月31 日前完成基础信息变更。

在预算编制管理方面，行政事业单位应落实全面综合原则，依据全口径政府预算管理要求，强化部门级预算整合，在部门预算编制框架下列入财政拨款收支、单位经营收支、事业收支、其他收支等预算内收支，为预算管理作业完整开展、各类资金统筹管理提供制度支持。同时行政事业单位应落实多部门联动方针，牵头协调预算单位、人民银行与代理银行，统筹推进系统改造、流程梳理、试点测试工作，为预算编制规范开展提供充足动力。

在预算执行管理方面，行政事业单位应依据科学规范原则，以预算指标管理事项为主线，强化、细化预算指标，以便真正对执行形成制度约束，做到以批准的预算为依据的执行管理。进而借助复式记账法，全面记录预算指标分解、调整、批复、调剂、执行、结转结余过程，确保两个相互关联账户记录指标业务对应金额一致。在复式记账法应用过程中，应严格遵循借贷必相等方针，坚持先有预算再有指标，即支出指标余额的控制依据为支出预算余额，预算管理业务之间相互制衡。支出预算、收入预算均贯彻同增同减方针，预算管理源头数据无缝衔接。同时单位可以精心组织成立预算管理一体化工作小组，研究预算执行管理过程中的重大问题，有针对性地制定解决方案，督促预算执行。同时行政事业单位应从自动化执行着手，从业务需求视角寻找优化点，落实统一的管理规范，确保结转时间超过2 年的存量资金（含非基建项目、基建项目）全部收回。

在项目库管理方面，行政事业单位应向预算项目库内纳入部门项目，便于从项目库中提取列入预算安排的项目，充分立项，明确实施日期、需求与绩效目标。进而将预算项目作为基本单元，面向预算项目从实施到结束的整个过程，实时记录、反馈预算项目执行情况。同时在预算管理一体化系统的支持下，面向财政资金全生命周期，动态跟踪资金跨层级流动情况，在满足全面预算管理要求的同时，发挥财政大数据在决策优化、财政管理、风险预警、政策完善中的作用。

3.夯实底层基础

根据预算管理一体化系统技术标准，行政事业单位应积极调整预算管理数据汇总系统底层数据结构，包括前置数据库、库表以及与汇总系统相匹配的传输机制，准确对接顶层与底层，为基础信息、项目库、预算编制数据的上报提供支持。与预算管理一体化系统相匹配的传输机制主要包括明了的政府预算测算规则、政府预算对单位预算控制规则与双方衔接规则。政府预算测算规则要求立足财力安排视角，先测算政府收入预算再根据测算结果策划单位支出预算规模、转移性支出规模，最后确定部门预算支出规模；政府预算对单位预算控制规则为由上层到下层控制，本级政府预算规模是单位预算财政拨款收支规模的决定者，部门预算规模则是行政事业单位预算规模的决定者；双方衔接规则主要是立足预算汇总视角，行政事业单位预算汇总成部门预算，部门预算汇总成本级政府预算，反映由底层向顶层汇总，确保预算支出与项目、行政事业单位一一对应，逐步形成统一的预算指标账科目编码规则，将统一会计复式记账规则嵌入各个预算管理节点，促使其成为预算管理一体化系统底层控制机制重要组成部分。此时，预算管理一体化系统可根据他统一的核算口径进行预算指标状态、来源、增减记录，追溯预算案执行全过程。同时在各项业务数据标准、交互内容、数据流向与外部公开报文规范统筹的基础上，结合财政业务热点话题、焦点问题，利用大数据分析技术，持续协同管控预算管理数据，为预算管理上报提供支持。

4.加强操作培训

在预算管理一体化系统阶段建设工作进入尾声后，行政事业单位应组织开展系统测试操作培训。在培训活动中，单位应贯彻“人人学规范，融入一体化”的方针，以业务实践为重点，分级次、分批次对单位人员进行务实的业务技术轮训。在轮询前，准备Windows10 及以上版本的计算机，将浏览器设置为兼容模式，将操作系统自带ie 浏览器升级为ie11 模式，先后安装电子凭证库客户端、UKey 控件。在安装控件后，进入登录界面，选择CA 登录，从国库集中申请（录入、送审）、国库集中报账（录入、送审）、国库集中支付凭证（录入、送审）等方面，进行详细解读、现场演示。如在国库集中申请录入环节，点击“预算执行”模块，在界面内开启“国库集中支付申请”－“录入”菜单，选择“预算执行”或“会计核算”“预算调剂”等功能键，在计划额度页面选择需支付用款计划额度，点击新增填写弹出的支付申请书。如某单位支付申请书界面如下：

图1 行政事业单位支付申请书

根据所需送审的支付申请，进入送审页，点击送审，完成操作。在送审成功后，审核方进入审核界面，选择具有待审核标签的数据，进行审核。审核成功后，点击左侧菜单公务卡业务内的消费信息菜单下载功能键，查询公务卡消费信息，在消费信息列表内查看、核对，确认无误后勾选确认。进而在报账界面填写报账金额、单位经办人、用途、联系方式、资金往来对象、审核对象、内部机构等信息，填写后确认保存。保存退出后，点击生成标签页勾选已生成公务卡账单申请单据，递送到审核端。除此之外，对于部分已开设零余额账户的行政事业单位，应在预算管理一体化系统建设阶段任务完成后进行支付凭证生成与送审操作培训。在培训期间，指导操作员点击预算执行模块，打开“国库集中支付凭证”界面的“单位生成”菜单，选择需生成数据，生成支付凭证，单位部分待生成数据见表1。

表1 单位待生成支付凭证数据（局部）

在生成支付凭证后，点击送审按钮送审，待审核方审核后，上报支付凭证。

结语

综上所述，预算管理一体化是行政事业单位全面深化预算制度改革的突破口，对未来一段时间我国财政预算工作开展具有深远影响。经过多年实践，行政事业单位预算管理制度不断完善，财政信息系统逐步健全，但是，预算管理系统仍然存在突出的碎片化、条块化问题，无法与上级财政系统纵向全面贯通，制约了预算管理一体化建设进程。因此，行政事业单位应从系统视角着手，衔接预算项目库，打破预算管理各模块碎片化现状，真正提高预算编制与调整、决算的自动化水平，为今后财政预算工作发展提供充足支持。