权变治理:政府贫困治理的运作逻辑与组织机理——基于政策文本的扎根理论分析

祖俊涛 董黎明 张向达

(1.东北财经大学,辽宁 大连 116025;2.安徽财经大学,安徽 蚌埠 233030)

一、引言

改革开放以来,为解决区域性整体贫困问题,中国开启了长达四十多年的反贫困实践,并最终取得了全面建成小康社会的伟大成就。无论对此作出怎样的历史评价,一个不可否认的事实是:这一成绩是在政府主导下完成的。最明显的例证就是,在中央政府的推动下,中国贫困治理经历了从开发式扶贫到精准式扶贫再到攻坚式脱贫的转变,从而实现了贫困治理质效的渐进式提升。换言之,中国反贫困工作之所以能够取得如此成果,是因为贫困治理模式出现了阶段性调整,而贫困治理模式调整又与政府治理模式演进密切相关。例如:Park et al.(2010)发现,自2001年始中国扶贫开发工作愈发强调参与式治理的重要作用,通过赋权参与充分调动了多元主体的积极性;周黎安(2014a)指出,开发式扶贫属于纵向行政发包程度高和横向晋升竞争程度低的弱势领域,以致贫困治理质效整体偏低;王刚等(2018)指明,精准式扶贫实施的是“强监控-强激励”治理情境下围绕脱贫指标的横向竞争锦标赛模式;李振等(2020)基于行政发包制和控制权理论构建了“条块并举”式发包制,并据此诠释了精准扶贫时期的基层政府治理实践;周飞舟等(2020)分析表明,脱贫攻坚本质是一种超常规运作,即“自上而下、政治动员”型的运动式治理;张向达等(2022)指出脱贫攻坚通过在科层运作的基础上增加政治驱动要素,实现了短时间内改善贫困治理质效的政策目标。

既有研究关于政府贫困治理的论述带给我们深刻的启发,比如不同贫困治理阶段政府所采取的运作模式是存在明显分异的,或者说贫困治理模式转型背后实际是政府运作模式发生了调整。这就带来一个问题,即什么主导了政府治理模式演变并由此推动了贫困治理模式转型?已有研究尚未给出明确回答,而仅是对各贫困治理阶段政府实行的运作模式进行了分类诠释。其中一个共识是:脱贫攻坚属于超常规运作(运动式治理),其他阶段政府开展的均是常规运作。常规运作的边界范围比超常规运作更广,除以科层制为核心兼具“策略主义”“非正式运作”和“不出事逻辑”等常态模式外(魏程琳 等,2018),还包括行政发包制、参与式治理与压力型体制等常见类型,学者们对政府贫困治理的差异化论述主要集中在开发式扶贫和精准式扶贫阶段。基于此,本文拟运用扎根理论研究方法,通过构建政府贫困治理的运作逻辑与组织机理模型,重点回答以下问题:(1)驱动政府(贫困)治理模式演变的核心因素有哪些,各影响因素之间存在怎样的逻辑关联,进而共同导致了贫困治理模式转型?(2)各贫困治理阶段政府到底采用了何种治理模式组织运作?由此观之,本文研究不仅为打开中国政府间关系及其治理模式演变的“黑箱”提供了新的理论视角,还能为后续相对贫困治理及其与乡村振兴有效衔接等战略实施提供理论支撑和策略指引。

二、研究设计

(一)研究方法

扎根理论是一种从资料和数据中发掘理论的质性研究方法。自1967年Glaser &Strauss首创扎根理论以来,经过数十年的演化与发展,现已形成了经典扎根理论、程序化扎根理论以及建构主义扎根理论三大学派(贾旭东 等,2016)。扎根理论既是一种研究方法,也是一套完整的方法论。从认识论层面来看,扎根理论三大学派是分别建立在实证主义、解释主义和建构主义认识论基础之上的方法论“丛林”(Rieger,2019)。方法论来源于认识论,正是由于认识论上的分歧,扎根理论三大学派才呈现出差异化的方法取向。譬如,与“坚持客观中立、反对理论预设”的经典扎根理论不同,程序化扎根理论认为数据本身就隐含了因果关系,研究者可以带着预设逻辑进行充分挖掘,因为这是人的主观能动性的体现,而建构主义扎根理论则试图整合两家之所长,指出研究者是主客观的统一,即在强调理论客观性的同时,要求发挥人的主观能动作用。本文意在通过构建政府贫困治理的运作逻辑和组织机理模型,来揭示中国贫困治理模式转型的内在逻辑与实践进路,属于理论建构式和逻辑预设型研究,故采用建构主义扎根理论方法展开理论探索。

(二)样本选择

本文试图从行政治理的角度,审视中国贫困治理模式转型的内在逻辑与实践进路,选定1986年以来中央政府及各部委颁布的系列减贫政策文本为分析样本。在样本选择范围上,之所以将政策文本作为分析对象,并将其限定在中央层面,是因为中国贫困治理模式转型是在中央政府推动下完成的,以中央政府的文本表达为考察视角,最有利于我们从中发掘政府贫困治理的运作逻辑和组织机理。同时,样本选取时间限制在1985年后,一方面是基于贫困治理模式演进历程的考量:自1986年始中国贫困治理模式经历了由开发式扶贫向精准式扶贫再到攻坚式脱贫的转变。另一方面则是出于资料可及性与有效性的考虑:1985年后的政策文本更具完整性和时效性。可以说,本文的样本选择是目的性抽样与代表性抽样的结合,能够确保研究的信度和效度。

(三)资料收集

为充实研究素材,我们根据三角验证法(殷,2010),尽可能地获取多种信息源的文本资料,来建立可供理论建构的资料库。从数据来源上看,除中央政府及各部委文件外(91份),还收录了包括政府权威报道(57篇)以及国家领导人讲话(38次)在内的文本资料共计186份,分别占比49%、31%和20%。其中,中央政府及各部委文件主要依托国务院政策文件库、国家乡村振兴局和北大法宝等政策数据库进行采集,政府权威报道与国家领导人讲话则通过人民网、光明网和中国乡村振兴网等官方网站获得。此外,为保证扎根方法提炼的核心范畴具有较好的理论饱和度,本文还按照各类文本资料的分布比例,在186份文本资料库中,分别选取30份政府文件、19篇权威报道和12次领导人讲话进行理论饱和度检验。

三、范畴提炼与模型构建

(一)初始编码与聚焦编码

在初始编码阶段,研究者所要做的是紧紧贴近数据,不进行任何概念上的跳跃,同时保持开放心态,将所有可能的理论方向逐一发掘出来。根据上述初始编码要求,本文借助数据分析软件NVivo12,通过逐词逐句编码的方式对数据展开全面抽象,让隐含在数据中的“潜台词”浮现出来,并对其进行不断比较和重新组合,最终生成216个初始代码与49个核心概念。需要指出的是:在此阶段,我们发现了一些出现频次高和具有指示性的重要编码,并经过反复对比与数据验证,认为这些编码可以作为聚焦编码的基础。因此,为便于说明编码的涌现过程,且兼顾篇幅问题,我们将初始编码和聚焦编码得出的部分结果放在一起呈现(如表1所示)。

表1 初始编码及聚焦编码过程示例

聚焦编码是质性编码的第二个阶段,意在使初始阶段得到的编码更具概念化和指向性。为此,本研究再次回到数据,通过对比验证将初始阶段发现的关键编码重新进行归类整理,并以初始编码提取的49个核心概念为基础,进一步将其归纳成范畴,从而为理论建构提供依据。在这一阶段,经过聚焦编码共提炼出26个副范畴,且每个范畴都能在初始编码和核心概念中得到有效对应,表明聚焦编码的过程和结果是规范且可信的。表1展示的是基于攻坚式扶贫阶段(2016—2020年)相关政策文本得出的编码结果。

(二)轴心编码与理论编码

轴心编码是指在聚焦编码的基础上,将已经涌现的范畴进一步归类为核心范畴和一般范畴(贾旭东 等,2020)。其中,核心范畴与一般范畴之间构成了类属关系,前者能够得到后者的支持,进而形成核心范畴的维度和属性。对此,在轴心编码阶段,通过再次聚类整合,最终从聚焦编码阶段发掘的26个副范畴中凝练出6个一般范畴和1个核心范畴。这里我们将一般范畴称为主范畴并分别明示其意,以便同聚焦编码阶段提炼的范畴相区分,具体见表2。同时,经过轴心编码的抽象化分析后,本文认为核心范畴已经饱和,研究进入理论编码的叙事阶段,而理论叙事又需要明确主范畴间的逻辑关系,为方便说明将其放入表2一起呈现。

表2 轴心编码范畴化结果示意及其典型关系结构

理论编码意在使各范畴间的关系具体化,即以“故事线”的形式将轴心编码得出的主范畴串联起来,从而生成连贯的理论化表达。在此阶段,根据建构主义扎根理论的主张(不排斥其他两大学派的理论编码方式),我们借鉴程序化扎根理论提出的理论编码工具(卡麦兹,2009)来建立主范畴间的故事脉络,如下:(1)条件,研究对象所处环境或情境的形成。随着减贫实践的不断推进,贫困治理形势及其任务目标会发生阶段性变化,从而衍生出不同的政府治理情境;(2)行动/互动,研究对象对其所处环境或情境的策略性反应。针对贫困治理形势及其任务目标出现的变动,政府会通过调整剩余控制权分配组合形态(1)控制权分配系周雪光在“控制权”理论中提出的概念,是指各级政府部门关于剩余控制权的分配组合,且这种分配组合又有着不同形式,由此塑造出相应的政府治理模式。同时,剩余控制权主要包括目标设定权、实施激励权和检查验收权三个维度的内容,这里不再对其一一展开,具体可见表1。需要指出的是,我们在扎根理论编码过程中,不仅提炼出新的控制权内容(决策部署权),还发现控制权的分配范围不仅涉及纵向块块关系下的不同层级政府,还包括纵向条条关系下的各级政府部门,如贫困治理中各级政府及其部门都分别享有一定的控制权。因此,根据扎根理论研究结果,我们分别对控制权分配的具体内容和边界范围进行了扩展,并将其视作政府治理模式的实现路径,以便阐述本文构建起的理论化表达。的方式,选择相应的治理模式加以应对;(3)结果,研究对象行动/互动的效果。治理模式和控制权分配形式的政策调适,又会使治理质效与治理风险产生变动,以致治理情境再次演变。

通过梳理主范畴之间的故事线索,不难发现政府贫困治理实质是一个复杂的动态过程,其深刻体现了“权变治理”这一核心范畴的鲜明特征。一方面,从横向维度看,多种因素的复合驱动构成了政府贫困治理的逻辑进路。治理主体(政府)对其所处治理情境(条件)的策略应对(行动)产生了特定效果(结果),以致治理情境发生接续变化,由此形成政府治理的逻辑闭环;另一方面,从纵向层面看,受多种因素复合驱动的政府贫困治理的关键在于动态权衡。在“条件—行动—结果—条件”这一逻辑闭环中,治理主体的策略行动是对其所处的治理情境或前期产生的治理效果进行不断权衡与适时调整的政策结果。由此,基于上述提炼的核心范畴和主范畴间的故事线,我们可以归纳出政府贫困治理的运作逻辑和组织机理,并以此来揭示中国贫困治理模式转型的内在逻辑与实践进路(见图1)。

(三)理论饱和度检验

经过政策文本的扎根理论分析,本研究初步构建了政府贫困治理的运作逻辑和组织机理模型,下一步则需要对其进行理论饱和度检验。为此,根据既定的研究设计,分别从政府文件、权威报道与领导人讲话三种类型的初始样本中,各选取约1/3的政策文本依次开展初始编码、聚焦编码、轴心编码和理论编码,以此来检测研究结果的理论饱和度。二次扎根研究结果显示,基于权变治理的政府贫困治理逻辑与组织机理模型已发展得较为完善,各编码阶段均未发现新的概念和范畴,表明模型建构在理论上达到了饱和,可以宣布停止采样。

四、模型阐释与案例说明

以上,我们根据建构主义扎根理论的研究范式,从中央政府及各部委颁发的减贫政策文本中归纳出政府贫困治理的运作逻辑和组织机理,并认为这一理论化表达能够解答本文开始提出的追问。因此,这里将运用已建立起的理论模型,来揭示中国贫困治理模式转型的内在逻辑与实践进路,从而在澄清研究问题的同时,进一步阐述本文构建的理论模型。为便于呈现,我们分别从横向(“故事线”)和纵向(“时间线”)两个维度加以说明,见图2。

(一)“条件—行动”:权变治理的触发机制

政府主导是中国贫困治理的重要经验和基本特征(邢成举,2020),一如改革开放以来中国贫困治理模式发生的几次转型,无不是经中央政府自上而下推动完成的。那么,政府主导行动的初始逻辑或者说策略行动的触发机制是什么?对此我们的答案是,治理主体的策略行动是在对治理情境的阶段性变化进行不断权衡的基础上做出的政策调适,也即“条件”的变动促成了“行动”的调整。由此观之,中国贫困治理模式转型的逻辑起点在于贫困治理形势及其目标的嬗变。改革开放以后,农村贫困治理形势急剧变化。一方面,受城乡不平衡发展的影响,农村出现了大量的贫困人口(2)1978年,中国农村贫困人口高达7.7亿,贫困发生率约为95%。参见:《中国统计年鉴-2020》。,且贫困人口温饱问题日渐凸显;另一方面,农村社会救助制度发展相对缓慢(如相比1997年城市低保制度建立,2007年农村低保制度才正式实施),且救助标准普遍偏低,此时单纯依靠常态化救济手段(在农村主要依赖五保供养制度)已无法解决大规模农村贫困问题。在此背景下,如何提高贫困治理效率来帮助贫困人口快速脱贫,开始成为政府贫困治理的关键所在。为此,中国开启了有组织、有计划的大规模农村扶贫开发工作(1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立),贫困治理自此进入开发式扶贫阶段。这一时期,以农村低保为主的社会救助体系逐步完善,并与区域扶贫开发一起构成了农村反贫困的“双轮驱动”机制。与救济式扶贫侧重于“输血式”救助不同,开发式扶贫意在通过区域经济发展来带动贫困人口脱贫,强调的是“涓滴效应”。

随着时间的推移,扶贫开发在解决农村贫困人口温饱问题的同时,也面临着新一轮挑战。一方面,经济减贫效应日趋减弱,“极化效应”(Hirschman,1958)不断增强,继续施行“大水漫灌”式的扶贫手段不但难以使政策和资金惠及剩下的贫困群体,反而会加大地区贫困差距;另一方面,长期依靠区域经济开发的属地治理实践无疑也增加了代理人风险,如瞄准偏离、政策叠加、挤占挪用资金乃至贪污腐败等偏离失控现象愈发凸显,这不仅会造成一定的社会紧张、不满和冲突(3)如《关于对扶贫资金监管中存在的突出问题开展专项治理的通知》(国开办发〔2008〕33号)明确指出:违规违纪使用扶贫资金的现象时有发生,严重影响到贫困地区群众的切身利益;要严厉查处贪污、骗取、截留、挪用、克扣扶贫资金的行为,特别是由此引起群众群体性上访、造成严重后果的案(事)件。,更制约了贫困治理质效的提升。正是在此背景下,反贫困工作开始转入“巩固提升”的精准式扶贫阶段(4)中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。参见:《中共中央 国务院印发<中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)>》。,意在运用技术手段和规则程序来降低治理风险进而改善贫困治理质量,如“六个精准”的提出明显体现了这一时期的政策取向。与此相对应,精准扶贫在充分发挥其政策功能之时,也使得贫困治理形势再次发生变化。一方面,强调精准化治理(真脱贫、脱真贫)固然可以有效控制治理风险,但短时间内却无法提高贫困治理效率,加快脱贫进程;另一方面,伴随精准扶贫战略的开展,集中连片特困地区开始成为脱贫成功与否的关键所在,这些地区贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大,以致实现脱贫目标时间紧任务重。这意味着扶贫工作从此进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期,急需采取超常规举措以提升贫困治理质效。

(二)“行动—结果”:权变治理的生成逻辑

如果说“条件”的变化是政府“行动”的触发机制,那么由“行动”到“结果”的政策过程则体现了权变治理的生成逻辑。从行政治理的角度来看,改革开放以来中国贫困治理模式的转型实质是政府运作模式发生了调整。在开发式扶贫阶段,面对大规模的农村贫困人口,如何快速解决贫困人口的温饱问题成为政府贫困治理的重心所在。显然,站在中央政府的角度,通过区域经济开发将减贫任务层层委托给基层政府执行,从而使贫困治理与属地经济建设捆绑在一起形成“涓滴效应”,无疑是一个比较高效的策略选择。此时委托方关于代理方可能出现的治理风险考量在很大程度上已让位于其对治理效率的政策需要。然而,怎样才能确保基层政府如约完成任务呢?一个最基本的前提是,委托人必须具备控制代理人的能力或手段。具体到治理实践,委托方由中央多部门组成(扶贫开发领导小组),实际拥有主导扶贫开发政策过程的诸种控制权,从而在组织上保证了委托方的权威。这意味着在贫困治理上,委托方完全可以运用激励措施来促使代理人达成既定目标。此可从政府贫困治理中诸种控制权的分配组合上得到验证,即委托方保留目标设定权、决策部署权和检查评估权,并赋予中间方实施激励权与部分的决策部署权及检查评估权,以便其在所属管辖范围内行使自己的控制权来组织代理方落实任务,以此调动各级代理人的工作积极性。在治理模式上,开发式扶贫主要依托地方经济增长带动贫困人口脱贫,并通过控制权分配赋予各级代理人充分的自由裁量权,以高激励的形式驱使代理人完成任务,从而表现出行政发包制的显著特征,即在行政组织内部嵌入了市场发包制的“灵魂”(周黎安,2014b)。

进入精准式扶贫阶段,如何控制代理人风险以提升贫困治理质量是政府治理的首要目标。一方面,在治理模式上。与开发式扶贫相比,精准式扶贫意在运用技术手段与程序规则实现精准治理和科层运作(5)例如:建立精准扶贫工作机制(“六个精准”),强调数字技术在扶贫统计和贫困监测中的运用,以实施精准化治理;强化“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制,实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制,以促使各级代理人层层落实目标任务。参见:《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>》。,前者重在提高治理质量,后者则指向降低治理风险。另一方面,在控制权分配上。除拟定“十二五”整村推进战略目标外,中央政府还出台了包括扶贫开发建档立卡工作机制、全国扶贫开发信息化建设规划、扶贫开发工作考核办法、贫困县考核机制等在内的政策方案(6)参见:《国务院扶贫办关于印发<扶贫开发建档立卡工作方案>的通知》(国开办发〔2014〕24号),《国务院扶贫办关于印发<全国扶贫开发信息化建设规划>的通知》(国开办发〔2014〕42号),《中共中央组织部、国务院扶贫办印发<关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见>》,《关于印发<扶贫开发工作考核办法(试行)>的通知》(国开发〔2012〕1号)等。,通过制定一系列规章制度掌握了决策部署权、实施激励权和检查评估权,其目的在于压缩各级代理人的自由裁量权,以加强监管考核的方式促使代理人按章办事。与之相对应,为进一步提升贫困治理质效,确保实现全面建成小康社会,中国开启了为期五年之久的“脱贫攻坚”战,扶贫开发转入集中作战的历史新阶段。首先,将“脱贫攻坚”视为一场战役,并将其当作重大政治任务来抓,不仅代表了中央的最高意志,也在科层制运作(精准扶贫管理体制)中增加了新的政治驱动要素,即“常规其内、运动其外”(徐明强 等,2019)。其次,中央政府成为新一轮扶贫开发工作的委托方,负责大政方针和重大决策部署(如“十三五”脱贫攻坚规划),并通过层层签订“责任书”和建立专门考核体系的方式强化检查评估权和实施激励权,如“责任到人”、督查巡视、第三方评估、中央约谈、事后追责以及晋升激励(如“就地提拔”)等(7)参见:《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<脱贫攻坚责任制实施办法>》,《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法>》,《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<脱贫攻坚督查巡查工作办法>的通知》,中央纪委办公厅印发《关于2018年至2020年开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理的工作方案》,《关于印发<中央财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(财农〔2017〕8号)等。,以强约束、强激励的形式驱使各级代理人落实责任,呈现出运动式治理“自上而下、政治动员”的鲜明特征(周雪光,2012)。

(三)“结果—条件”:权变治理的轴心变量

以上,我们详细分析了权变治理的触发机制和生成逻辑,也就是从“条件”到“行动”再到“结果”的产出过程,这里将进一步阐述主导整个政策过程的核心要素,或者说初始“条件”及其后续变化的肇因何在?由图2可知,无论是从条件到行动,还是由行动产生结果,治理主体的政策过程均是围绕“治理质效-治理风险”这对轴心变量展开的。即行动是基于上一阶段“治理质效-治理风险”的变动而做出的策略反应,结果是本阶段预期实现和最终呈现的关于“治理质效-治理风险”的调控效果,并衍生出下一阶段策略行动的参照“条件”,由此构成了权变治理的逻辑闭环。需要说明的是,本文的治理质效是指政府组织内部代理方完成委托任务时的治理效能,既包括行政发包制及“集权-分权”模型(周雪光,2011)中提到的降低治理成本和提升治理质量,还有提高行政效率的要求,而只提治理质效是因为其本身就与成本高度相关(一般来说质量同成本正相关,效率和成本负相关);治理风险是指代理方在执行任务时可能出现的“道德风险”(代理人风险),如政策叠加、敷衍、附加、阻截、利用、抵制、扭曲等偏离行为,它会直接导致治理质效下降,进而引发社会不满、紧张和冲突等情况(社会风险)。譬如:在开发式扶贫阶段,面对改革开放以后出现的大规模贫困人口,如何扭转以往救济式扶贫(1978—1985年)贫困治理效率和社会满意度偏低的现状(8)参见:《国务院贫困地区经济开发领导小组第一次全体会议纪要》。,最大程度地调动扶贫工作和群众的积极性,以快速解决贫困人口温饱问题,成为新阶段下政府行动的初始条件。同时,扶贫开发也会使“治理质效-治理风险”再次发生变动,进而转化为下一阶段贫困治理工作的前提。

一方面,在区域经济开发的驱动下,农村贫困人口的温饱问题虽得以有效缓解,但随着经济减贫效益的下降,解决温饱问题不平衡、不稳定、标准低的状况亦相应凸现(9)参见:《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2000—2010年)的通知》(国发〔2001〕23号)。,贫困治理质量反而被削弱了,以致治理质效整体偏低;另一方面,通过层层发包将治贫任务委托给地方执行,固然可以快速提高贫困治理效率,但长期依靠地方治理的行政发包制,也会产生一系列执行偏离问题(代理人风险),甚至出现损害群众利益的现象(挤占、挪用、截留、贪污扶贫资金等),不仅会造成严重的消极影响(社会风险)(10)参见:《国务院扶贫办<关于贫困地区反对铺张浪费有关问题的通知>》。,更制约了贫困治理质效的提升。正是考虑到开发式扶贫引起的“治理质效-治理风险”的变化,精准扶贫战略才应势而生,扶贫工作自此进入“巩固提升”的新阶段,其目的在于改善治理质量并降低治理风险。同样,精准式扶贫开展的策略行动,必然也会对“治理质效-治理风险”产生新的影响,从而塑造出下一阶段贫困治理的前置条件。一方面,在精准扶贫战略的指引下,贫困治理质量虽有显著提升,但贫困治理效率却相对减缓(11)例如:在贫困治理质量上,农村贫困标准由2010年的2300元增长到2015年的2855元,贫困发生率亦由之前的17.27%下降至5.7%;但从减贫速度来看,当年减贫人数分别为4328万(2011年)、2339万(2012年)、1650万(2013年)、1232万(2014年)、1442万(2015年),则反映出贫困治理效率相对减缓的现状。参见:《中国统计年鉴-2020年》。。尤其是到2015年底,贫困治理开始进入“坑硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期,面对减贫成本更高、脱贫难度更大的剩余贫困群体,亟需创新治贫思路以提高效率,确保实现全面建成小康社会目标;另一方面,强调程序和规则的科层运作,固然能够有效控制代理人风险,但并不能彻底消除执行偏离问题,扶贫工作中仍存在一些不科学、不适应、不持续的现象(12)参见:《国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告——2013年12月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。,一定程度上降低贫困治理质量。正因此,为进一步提升治理质效和降低治理风险,扶贫开发转入“脱贫攻坚”阶段,并取得了消除绝对贫困的历史成就,进而使后续贫困治理由集中作战向常态推进转变(13)这意味着,2020以后的扶贫工作将由集中动员的运动式治理向长效推进的常规化运作转变。参见:《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》,《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》等。。

五、结论与讨论

基于1986年以来中央政府及各部委颁布的系列减贫政策文本,本文运用建构主义扎根理论研究方法,通过构建政府贫困治理的运作逻辑与组织机理模型,阐释了中国贫困模式转型的内在逻辑和实践进路。研究结论主要包括:其一,中国贫困治理模式之所以发生转型,是因为政府的运作模式出现了阶段性调整,所反映的是“权变治理”的鲜明特征。从政府治理的角度看,从开发式扶贫到精准式扶贫直至攻坚式脱贫,中国贫困治理模式所发生的几次转型,本质是政府治理模式由行政发包制向科层制乃至运动式治理的过渡。其二,从治理情境到策略行动再到治理效果,多种因素的复合驱动构成了政府贫困治理的逻辑进路。治理主体对其所处治理情境(治理形势与治理目标演进)的策略反应(治理模式和控制权分配方式调整)会产生特定效果(治理质效及治理风险变动),以致治理情境发生接续变化,从而形成“权变治理”的逻辑闭环。其三,受多种因素复合驱动的政府贫困治理,其核心在于动态权衡。在“权变治理”的构成要素中,治理情境、策略行动和治理效果之间互成因果,也即治理主体的策略行动不仅是对本阶段治理情境的权衡应变,也是关于上阶段治理效果的政策调适,或者说政府治理模式的选择是随着政策过程演进不断调整的。其四,“治理质效-治理风险”是政府贫困治理的轴心控制变量。一方面,“治理质效-治理风险”变动会导致治理情境发生改变,进而促使政府采取针对性策略加以调整;另一方面,策略行动的产生又会引发“治理质效-治理风险”再次变动,由此衍生出新的治理情境和策略反应。

本文的理论贡献有三。其一,通过构建政府贫困治理的运作逻辑与组织机理模型,从政府治理的角度揭示了中国贫困治理模式转型的内在逻辑和实践进路。针对治理形势及其目标的不断变化,政府会采取调整剩余控制权分配组合形态的方式,选择相应的治理模式加以应对,由此带来的治理质效和治理风险变动,又会使治理形势及其目标发生再次演变,从而构成了政府贫困治理的逻辑闭环。以此观之,正是政府治理模式由常规运作转向超常规运作的策略行为,推动了中国贫困治理模式的范式转型,或者说贫困治理模式的转变本质是政府运作模式的调整。其二,基于政策文本的扎根理论分析,发现了决定政府治理模式演变的轴心控制要素——治理质效与治理风险变动,并以此刻画出中国政府“权变治理”的基本特征。无论是从治理情境到策略行动,还是由行动产生治理效果,以致治理情境和策略行动接续演进,“治理质效-治理风险”始终是主导整个政策产出过程的轴心变量。也就是说,“治理质效-治理风险”变动是导致政府治理模式在常规运作与超常规运作之间不断调适的核心因素,集中反映出权衡应变的典型特征。其三,拓展了控制权理论的边界范围和具体内容,为打开中国政府间关系的“黑箱”提供了新的研究思路。在权变治理核心范畴下,作为政府治理模式的实现路径,控制权分配不仅涉及四个方面的内容,且其分配范围也不再局限于纵向块块关系下的不同层级政府,还扩展到纵向条条关系下的各级政府部门,即各级政府及其部门享有的控制权多寡,是中国政府间“集权-分权”悖论关系的本质所在(周雪光,2014)。

本文的政策启示在于:其一,政府治理模式并非一成不变而是权衡应变的。在实际运作中,各级政府及其部门可根据当前治理质效和治理风险状况,通过适时调整下级政府及其部门享有的控制权空间来改变组织运作模式,以规范代理人行为使之按章办事(控制代理人风险),进而提升公共服务供给质效(化解社会风险)。其二,政府治理模式演变主要是为了改善治理质效。这就需要执政者必须熟悉不同运作模式在质效提升与风险防范上的比较优势,只有这样才能遴选出符合当下治理形势的组织运作模式,并视后续治理质效和治理风险变动情况不断调适,以最大限度地提升治理质效。换言之,政府治理模式并不是随意变动的,而是要从全局出发对其进行阶段性调整,最终达成整体功效最大化,即通过局部发展来推动整体发展。譬如,从开发式扶贫到精准式扶贫再到攻坚式脱贫,政府先后采用了行政发包制、科层运作和运动式治理模式,不仅实现了由追求效率到注重质量再到质效双提升的转变,还以积小成大、循序渐进的方式解决了绝对贫困问题。当然,本文研究也存在一定的不足之处。一方面,基于长期减贫政策文本提炼的权变治理核心范畴,仅是从动态视角概括了政府治理的基本特征,缺乏对某个时间段内政府运作机理的深入探讨;另一方面,本文所提炼出的理论模型是建立在政策文本之上的,因而研究结论缺乏坚实的一手资料或个案支撑。总之,有关中国政府治理模式的研究依然有待系统推进和持续完善,下一阶段可尝试综合运用多种研究方法(如实地访谈、案例跟踪等),构建出更为完整的理论框架。