“以地谋发展”模式转轨：制度特征与经济影响

熊雪锋，李昊泽

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 海淀 100872；2.中国人民大学经济学院，北京 海淀 100872）

改革开放以来，中国实现了举世瞩目的经济增长。然而，随着既有发展模式效力减退，中国经济增长自2011年以来进入收敛区间，增速趋于放缓，出现了从高速增长转向中高速增长的“经济新常态”。中国经济上一轮快速增长依靠高积累和高投资实现，而土地在其中起着至关重要的作用[1]。但是，“以地谋发展”模式不仅带来了高增长，而且形成了高土地依赖症，阻碍着中国经济转型。为了摆脱土地依赖，中国以规范土地举债、楼市集中调控和住宅用地“双集中”供应三大政策进行“以地谋发展”模式转轨。然而，转轨政策忽视了既有模式体系特征，妨碍既有模式正常运行，可能加大经济下行压力。2021年年底以来，国家对相关政策进行优化，以期稳定经济运行、避免硬着陆风险。基于此，本文在“以地谋发展”模式体系特征基础上对模式转轨和模式转型的内涵、影响进行了理论概括，总结提炼了模式转轨的制度特征及其对既有模式运行环节的直接影响，研究了转轨政策对既有模式体系特征的影响及其经济风险，最后提出简要结论和转型策略。

1 “以地谋发展”模式的体系特征：一个理论框架

土地在中国结构变迁和经济增长中扮演了重要角色，地方政府运用独特制度使土地在国民经济运行中发挥了经济发动机功能，由此形成“以地谋发展”模式，其运行逻辑具有体系特征，模式运行各个环节相互关联、相互影响。“以地谋发展”模式的实质是以土地为基础的投资驱动型经济增长，其效力随着发展阶段的转换而减退，债务风险等内生困境也逐渐暴露出来。解决既有模式内生困境存在转轨和转型两条途径，模式转轨和模式转型对模式运行、体系特征以及经济运行有不同影响。

1.1 “以地谋发展”模式的体系特征

“以地谋发展”模式建立在成体系的土地制度基础之上，城乡二元土地所有制下土地用途管制和政府垄断用途转换赋予地方政府“经营土地”的权力，政府独家供应非农建设用地使得地方政府能够掌控土地供应的价格、结构和方式，土地有偿使用和土地融资开放推动地方政府通过以地生财和以地融资解决资本来源问题，土地增值收益政府独家分配使得地方政府通过掌控土地增值收益投向增强发展主导权。基于此，既有模式以土地供应满足要素需求、以土地资本创造获取建设资金、以用地企业拿地实现土地价值，最终促进投资、拉动增长，实质是以土地为核心实现高投资拉动型经济增长。

为便于分析，本文将“以地谋发展”模式的运行分为4个环节。（1）土地要素供应。地方政府土地供应，满足基础设施建设、工业化和城市化的土地要素需求。（2）土地资本创造。地方政府以地生财和以地融资[2]，获取产业园区和城市基础设施建设投资资金[3]。（3）土地价值实现。工业企业和房地产企业拿地获得土地要素，偿付土地出让金和贡献相关税收收入，为政府供地实现价值[4]。（4）促投资拉增长。地方政府、工业企业和房地产企业借助土地获取土地要素和资本创造，完成基建投资[5]、工业投资[6]和房地产投资[7]，推动结构转变和经济增长[8]。既有模式运行中，土地被赋予了经济发动机功能[9]，即以地引资推动工业化[10]，以地扩城推动城市化[11]，以土地出让和土地融资[12]推动投资增长，土地成为推动结构转变和经济增长的发动机。

同时，既有模式中土地要素供应是基础和开端，土地资本创造依赖要素供应而生，土地价值实现在末端同要素供应、资本创造一道形成运行闭环，而土地促投资拉增长则是模式运行的结果，这4 个环节相互关联、相互影响，构成了一套环环相扣的体系。（1）要素供应与资本创造。一方面，由于不同地类具有不同价格属性和撬动能力，既有模式以低价放量工业用地、高价少量商住用地的供应格局获取更高的土地资本创造能力，但造成了土地错配；另一方面，以地生财向以地融资的资本创造模式转型重塑了土地要素供储结构，推动了既有模式中的储备土地抵押融资，加剧了债务风险。（2）要素供应、资本创造与价值实现。一方面，用地企业作为需求方承接供应土地，企业缴纳的土地出让金直接影响以地生财水平，而土地价值则进一步影响以地融资能力，既有模式中房地产企业是实现土地价值的主要力量，由此助推了房价上涨和经济泡沫；另一方面，商住用地为主的供地结构和以地融资为主的资本创造，不仅通过土地资源错配影响工业企业创新能力和城市产业基础，形成“要地不纳人”的城市化模式，造成房地产发展缺乏产业支撑。同时，供地价格会影响拿地企业利润进而拿地能力，影响土地价值实现的可能性和持续性。（3）要素供应、资本创造、价值实现与促投资拉增长。既有模式中，要素供应和资本创造作为动力，价值实现作为保障，三者以逻辑闭环共同解决资本形成问题，形成投资驱动，拉动经济增长。反过来，经济增长状况又会影响前者，例如经济增速下降时国家倾向于以基础设施建设投资拉动经济增长，而以基础设施用地为主的供应格局、以地融资为主的资本创造和以基建投资为主的投资驱动共同构成其模式基础。

因此，既有模式以土地为核心构建了一套成体系的集成系统，这一系统既是促投资拉增长的锁钥，也是债务风险等内生困境的根源。内生困境的解决依赖于既有模式改革，而既有模式改革必须考虑其体系性。

1.2 模式转轨及其经济风险

“以地谋发展”模式造成严重土地依赖，若干内生困境随着经济发展阶段转换而凸显出来。改革既有模式的一种途径是模式转轨，即针对性地采取单项改革措施解决债务风险、经济泡沫和房价畸高等问题，这些改革忽视既有模式的体系特征，虽未能从体系层面改变既有模式的运行逻辑，但会导致既有模式运行状态发生变化，在仍以土地为核心的运行逻辑下切换了运行轨道，故称之为模式转轨。

模式转轨的改革政策具有非常强的针对性，可以在短期内规范债务、抑制泡沫和防止房价过快上涨。但是，模式转轨实则是“头痛医头、脚痛医脚”，无法根治内生困境。更为严重的是，模式转轨还会阻碍经济运行、加大下行压力，其机制包括：一方面，模式转轨具有运行影响效应，即通过单项政策改变某一环节的运行状态以解决相应问题，也就是单项转轨政策的直接影响，例如叫停土地抵押防范债务风险、楼市集中调控抑制经济泡沫等，这些政策在短期内能够达成相应目标；另一方面，模式转轨具有体系影响效应，某一环节运行状态的变化通过既有模式的体系关联机制影响其他环节运行状态，例如资本创造模式重构需要与之相适应的要素供应模式，而土地价值实现功能减弱则会阻碍要素供应和资本创造，投资形成的动力机制和保障机制受损，出现模式体系的运行不畅。在此情况下，模式转轨不仅不能完成降低土地依赖、实现经济转型的目标，反而会更快地导致经济增长受损，可能加大下行压力和经济风险。

1.3 模式转型及其优化效应

随着经济发展阶段的转换，中国经济越来越需要实现投资驱动向创新驱动的转型[13]，而其关键在于降低土地依赖。降低土地依赖需要推动模式转型，即基于既有模式的体系特征，通过城乡土地制度和权利体系的系统性改革重构国民经济运行逻辑和运行机制，重新认识和确定土地功能定位，使土地从经济发动机功能回归到正常状态下的要素功能和资本功能，降低国民经济的土地依赖，系统性改革使得结构转变和经济发展不再依赖于土地发动机，国民经济的运行逻辑和发展模式发生了根本变化，故称之为模式转型。

模式转型以其系统性改革设计避免模式转轨损害模式体系的弊端，通过系统性土地制度改革降低土地依赖程度，回归土地常态化要素、资本功能，从根源上克服债务风险、经济泡沫和房价畸高等问题。同时，模式转型在改革过程中注意既有模式的体系性，通过系统性改革设计防止单项改革对其他环节运行状态以及整个模式体系的损害，从而维系既有模式发展动力和增长机制，谋求降低土地依赖和避免转型风险的协调，实现经济转型。

2 模式转轨的制度特征及其直接影响

发展阶段转换过程中暴露出来的债务风险、房价畸高和经济泡沫等问题，并非仅仅是运行层面问题，而更多是由既有模式运行逻辑和体系特征所决定的内生困境。但是，模式转轨以单项改革解决相应问题，即以规范土地举债防控债务风险，以楼市集中调控抑制经济泡沫，以住宅集中供地防止房价过快增长。这些改革措施在短期内达成了相应政策目标，但也引起了既有模式运行环节以及整个体系的变化，为既有模式运行不畅埋下伏笔。因此，本节在梳理既有模式内生困境及其转轨制度特征的基础上，分析转轨政策对既有模式运行环节的直接影响。

2.1 规范土地举债与资本创造模式转变

既有模式中地方政府以土地举债融资是解决基建投资资金来源问题的主要方式，地方政府以土地出让收入作为抵押发行地方债扩张了地方政府融资约束[2]，也造成地方债务上升[14]。地方政府债务扩张容易引发信用风险[15]、资源错配风险[16]，地方债务聚集将阻碍资本积累、生产率提高和长期经济增长[17]，地方政府依赖于土地抵押和过度举债容易引发债务风险[18]。同时，地方政府债务跨越多届政府[19]以及土地财政和地方债务交织[20]等因素导致地方政府债务风险控制难度巨大，由此催生系统性金融风险[9]。

为规范和约束地方债务，国家通过规范举债融资和叫停土地抵押降低地方政府土地依赖和融资风险。一是规范融资平台，严控债务风险。中央对地方政府融资平台进行了清理、规范、检查和整改，明确其任务、责任、治理结构和股权结构，约束地方政府集资融资行为。二是开明渠堵暗道，规范举债融资。一方面，适度“开口子”满足发展融资需求，允许发行地方债券①参见《财政部关于印发〈2014年地方政府债券自发自还试点办法〉的通知》（2014年）。，赋予适度举债权限。另一方面，中央发文强化融资平台融资管理，通过严禁各种违法违规担保和变相举债②参见《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（2018年）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（2018年）。、加强PPP 项目监管以及反腐问责遏制隐性债务。三是规范土地储备，叫停土地抵押③参见《财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（2016年）和《自然资源部办公厅关于进一步规范储备土地抵押融资 加快批而未供土地处置有关问题的通知》（2019年）。。明确土地储备的供地保障职能，规定土地储备规模应与财力状况、债务限额、还款能力匹配，严禁以储备土地违规融资，不再提供担保、抵押登记。此外，还通过债务置换、债务展期、债务重组和再融资偿还等方式完善防范化解隐性债务风险长效机制。

土地资本创造是地方政府主导经济发展、进行基建投资的“钱袋子”，规范举债融资和叫停土地抵押直接重构了土地资本创造模式。一方面，以债融资增强。规范举债融资制止了地方政府违法违规举债，有效防范了地方政府隐性债务风险。但是，地方政府依靠借债拉投资、促增长的惯性仍未改变，这导致地方政府债务尤其是专项债和城投债激增。2015年以来地方政府债务发行额保持11.80%的年均增速，至2021年达到74 898亿元，其中，作为基建投资预算内主要来源的专项债券占到51.99%，超过一般债务。同时，作为基建投资预算外主要来源的城投债发行额从2014 年的19 206.91亿元猛增至2021年的58 033.12亿元④数据来源：Wind数据库。。另一方面，以地生财复归。规范土地储备和叫停土地抵押切断了地方政府以地抵押融资的途径，以地生财模式复归并成为解决土地资本创造的主要方式。这个过程中，地价快速上涨情况下商住用地放量供应带来更多土地出让收入，从2016 年的37 457 亿元增加到2020年的84 142亿元，地方政府土地财政依赖程度也由42.94%增加至84.04%①数据来源于历年全国财政收支情况。。

2.2 楼市集中调控与地产价值实现困难

房地产行业拿地对土地价值实现具有重要意义，但是既有模式中高收益率和高回报率的房地产行业吸引了大量社会资源，对实体经济形成“抽血效应”[21]，大量资本在房地产业空转[22]，越来越多非金融企业投资于房地产在内的虚拟经济而非原有主营业务[23]，中国经济脱实向虚特征愈发凸显，严重威胁金融和宏观经济的稳定发展[24]。同时，房地产行业在既有模式中处于核心环节，与土地市场、信贷市场和金融市场高度相关，房地产泡沫的破灭不仅会引致金融危机[25]，而且会导致整个“以地谋发展”模式的破裂，对宏观经济稳定和长期经济增长造成严重威胁[26]。

针对经济泡沫，国家通过楼市集中调控来降低国民经济对房地产的过度依赖[27]。2016年12月中央经济工作会议首次提出“坚持房子是用来住的，不是用来炒的”，随后中央政治局会议提出“不将房地产作为短期刺激经济手段”，强调建立房地产健康发展长效机制。一是严控资金流向，限制房企融资。2016年10月，国家先后禁止热点城市房企发行公司债募资购置土地，严格限制商业性地产项目融资，严禁违规资金流入房地产，压缩房企融资环境。2020 年8 月的“三条红线”“四档管理”融资新规全方位限制企业融资拿地，2020年12月的“房贷集中管理”新规②参见 《中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》（2020年）。进一步压缩了商业银行向房地产贷款的额度。二是强化因城施策，控制投机需求。房地产市场需求调控进入因城施策时代，各地通过提高个税缴纳年限和购房门槛限制购房资格，通过实施“认房又认贷”、提高首付比例上限和紧缩按揭贷款额度增加购房成本，通过打击“假离婚”、规范公积金提取和开展学区房专门调控抑制投机需求。三是多渠道多主体保障居住权利。房地产转轨中，通过土地分类管理、人地挂钩和增存挂钩③参见 《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（2016年）。和多元供地的土地制度，以及多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度构建房地新模式。

楼市集中调控通过房企融资约束从供给端降低房企融资能力，通过限贷限购从需求端降低楼市热度，造成房企盈利能力下降，房地产拿地能力也由此减弱。一是房企融资能力下降。国家从债券、信托、银行信贷等方面约束房地产企业融资，其中，投向房地产的新增贷款从2018年12月的64 500.00亿元下降到2021年12月的38 100.00亿元，其占比也从39.89%下降至19.10%。投向房地产的资金信托余额从2019年7月开始一路下跌，其同比增速在2020年3月开始进入负增长阶段。房地产开发贷款余额虽然保持了增长态势，但其同比增速自2018年9月开始出现下滑，至2022年3月进入负增长。二是房企盈利能力下降。集中调控之下，房价涨幅逐步下跌，房企营业成本持续增长，导致房企盈利能力下降。行业典型上市房企利润率自2018 年以后都出现大幅度下滑的情况，直至房地产调控政策松绑的2022年上半年仍然同比下降。三是房企拿地能力下降。房企融资约束和利润率下滑造成了房企流动性下降，导致房企拿地能力下降。2018—2021 年，房地产开发企业土地购置面积连年下降且降幅达到26.37%。同时，房地产开发企业购置土地面积占当年商住用地供应面积比重从2017年的22.14%下降至2021年的15.88%④数据来源：房企融资、利润率和土地购置数据均来源于Wind数据库。。

2.3 住宅集中供地与要素供应格局分化

既有模式中房价与地价密不可分，地方政府为了从土地出让和土地抵押中获取更多资本，有足够激励和动机推动房价上涨[28]。房价畸高和过快上涨引致房地产繁荣而实体经济投资低迷，但房地产行业生产率远低于其他行业，无法支撑经济增长需要的生产率提高[29]，房价畸高还会通过挤出效应降低企业创新能力和产业发展能力[30]。同时，房价畸高导致居民部门杠杆率飙升，引致家庭和企业部门房地产的投机行为[31]，导致城镇居民家庭收入分化加剧和财富差距恶化[32]，不利于经济持续向好。

房价畸高也是既有模式过度依赖房地产的结果，国家通过规范房企拿地和理顺地价、房价的关联机制解决这一问题。融资和土地是房地产的两条动脉，楼市集中调控限制了融资侧，而住宅用地“双集中”供应则致力于严控土地侧。2021年2月24日，自然资源部发布22个重点城市实现“住宅用地”双集中供应的新政，即集中发布出让公告且2021 年不超过3 次，集中组织出让活动。该政策通过供地节点、供地方式、供地分布和供地规模等制度约束降低房企参拍率，由此减少竞争、控制溢价率，稳定房价和地价，遏制房企“拿地—抵押融资—再拿地”的泡沫模式。

住宅集中供地实现了稳地价、稳房价的政策目标，也由此重构了既有模式中的住宅用地要素供应格局。一方面，土地溢价下降，土地流拍企稳。22城集中供地土拍热度逐轮递减，2021 年三批土拍中溢价率从14.80%下降到4.01%和2.38%，2022年第一批略升至4.65%，但随后持续下跌至2.51%。随着市场对双集中规则的适应，流拍率在2021 年第二批飙升到47.01%后，持续下跌至2022年第四批的8.08%。另一方面，土地供应乏力，供地格局分化。从总量上看，集中供地22城2022年供应住宅用地17 125.51万m2，比2021 年下降了51.68%，22 城供应住宅用地面积减少了18 312.95 万m2。从结构上看，住宅用地供应出现向区域、城市和地块分化趋势。2021年，TOP30房企在176个城市拿地18 915.58亿元，而2022年仅在62个城市拿地8 280.33亿元。这固然体现拿地能力下降，但也表明房企拿地越来越集中于优质区域和优质城市。2022年，TOP30房企在拿地前十城市拿地额占比从2021年的47.57%上升至73.49%，主要集中于一线城市、京津冀、长三角、珠三角等优质区域或城市①数据来源：集中供地22城土拍数据和住宅用地供应数据均来源于CREIS中指数据库。。

3 模式转轨中的系统困境及其经济风险

模式转轨不仅会直接影响到土地资本创造、土地价值实现和土地要素供应等环节，还会通过既有模式自成体系的关联机制导致整个模式运行不畅，可能引致经济下行和系统风险。因此，本节将通过“以地谋发展”体系关联分析模式转轨对既有模式体系特征的影响，分析体系特征变化中蕴含的经济风险。

3.1 土地要素供应格局矛盾

既有模式依靠基建投资拉动经济增长，由此决定的土地供应格局是以低价稳量工业用地和高价少量商住用地供应保障以土地资本创造、获取建设资金，以巨量基础设施建设用地供应满足基建投资用地需求。土地要素供应并不独立存在，而是与土地资本创造、土地价值实现等环节紧密相关，模式转轨中土地资本创造模式和土地价值实现功能的变化引起了土地要素供应格局调整。

一方面，供应结构转变，基建占比下降。规范土地举债并没有改变地方政府以土地谋发展的倾向，土地征用面积和国有建设用地供应面积从2016 年的1 713.62 km2和53.11万hm2增加至2021年的1 902.24 km2和69万hm2，地方政府继续以土地扩张和土地供应的模式来拉动经济增长。但是，规范土地举债改变了土地供应结构。既有模式中，基础设施和其他用地放量供应是刺激经济和拉动经济增长的重要手段。规范土地举债之后基础设施和其他用地供应面积从2017年的36.52万hm2下降至2020年的33.70万hm2，其占比则从2017 年的60.54%下降至2020 年的51.14%。同时，商住用地供应面积从2016 年的10.96 万hm2增加至2020 年的15.50 万hm2，其占比则从19.10%上升至23.52%，随着楼市集中调控和住宅集中供地政策出台，商住用地供应面积和占比于2021 年回落至13.59 万hm2和19.70%。工矿仓储用地供应扭转了下降趋势，从2017年的12.28万hm2上升至2021年的17.53 万 hm2，其占比则从20.36%升至25.40%②数据来源：CREIS中指数据库。。从中可以看出，规范土地举债改变了地方政府依靠土地供应拉动经济增长的方式，其逻辑为叫停土地抵押之后地方通过土地举债动员建设资金的能力减弱，土地资本创造转向以地生财增加财政能力，因此，多供给基础设施用地扩张城市从而多抵押的供地结构变为了多供给工矿仓储用地形成人口聚集和经济聚集从而多卖地的供地结构。

另一方面，住宅供地乏力，国企城投兜底。供给端的土地要素供应结构变化并没有得到需求端响应，原因在于住宅用地需求因楼市集中调控和住宅集中供地而下降。其一，楼市集中调控压缩了房企融资渠道，导致房企盈利能力减弱，进而导致其拿地能力减退。其二，住宅集中供地进一步压缩了试点城市的房企拿地能力，这些城市房企在融资约束和土地约束的双重压力下拿地更加困难，最终形成央企国企以城投债拿地兜底的格局。中央国企和混合所有制房企拿地占比相对稳定，民企占比从2021 年第一批次的53.20%下降到2022年第二批次的17.90%，而地方国企拿地占比反而从10.30%上升至40.80%。在楼市集中调控和住宅集中供地的双重压力之下，地方国企拿地主要靠地方城投作为支撑，这是民企所不具备的。22城集中供地地方城投参与拿地金额占比从2021年第一批次的15%上升到第三批次的54%，在2022 年也从第一批次的37%上升至第五批次的80%，分别上升了39个百分点和43个百分点①数据来源：不同所有制企业和城投拿地数据均来源于CREIS中指数据库。。

因此，土地要素供应格局调整酝酿着系统性矛盾——土地抵押融资渠道中断的情况下地方政府倾向减少基础设施建设用地，增加居住商服用地以顺应以地生财模式。但是，楼市集中调控和住宅集中供地压缩了房企拿地能力，实际上造成住宅用地需求不足，形成土地要素供应中的供需矛盾，而央企国企以城投债拿地的兜底模式实际上不具备可持续性。

3.2 土地资本创造模式困局

土地资本创造决定地方政府动员资本投资基建的能力，既有模式依靠土地抵押、以地举债形成建设资金，土地资本创造模式由以地融资所主导。模式转轨政策形成了新的土地资本创造模式，土地抵押中断之后以债融资和以地生财成为主导，构成地方政府投资基建拉动经济增长的主要财源。然而，新的土地资本创造模式面临着债务风险持续加剧和以地生财不可持续的困局。

一方面，偿债压力巨大，债务风险激增。债务需求的增大导致地方政府负债率快速上升，从2017年的76.55%增长至2021年的106.08%，5年间增长了29.53个百分点。地方政府债务、城投债余额和发行额的差额也呈现逐年扩大趋势，表明地方政府偿债额度和速度的放缓，偿债压力巨大。同时，地方债到期规模从2018年的8 279亿元飙升到2021年的26 680亿元，城投债到期规模从2018 年的18 280 亿元上升到2021年的29 503亿元。地方债和城投债兑付高峰逐渐到来，经济下行将导致债务兑付挤压投资，进一步激增债务风险。在此情况下，持续发债以拉动投资和增长动力越来越小，因为举债融资能够调动的资本越来越少，更多的融资实际上是“借新还旧”，向后延伸债务。2014—2022年数年间的城投债净融资额平均值仅为12 853.11 亿元，净融资率也从2014 年的87.14%下跌至2018年的20.20%，虽然此后有所回升但到2022年仅为23.13%②数据来源：地方债和城投债数据均来源于Wind数据库。。由此说明，偿债高峰的到来实际上降低了地方政府融资效率，限制了地方政府融资能力。

另一方面，卖地成本增加，土地收益缩窄。模式转轨之后，土地财政替代土地抵押成为地方政府投资的来源。但是随着结构变迁水平提高和经济增长阶段转换，土地征收补偿等土地出让成本性支出越来越高，挤压了土地出让收益，降低了地方政府以地生财能力。2016—2022 年，全国土地出让收入465 176亿元，土地出让支出454 002亿元，土地出让节余仅仅为11 174 亿元，节余率仅仅为2.40%③数据来源：历年全国财政收支情况。。而2008—2015年，全国土地出让收入233 317.91亿元，土地出让支出225 987.40亿元，土地出让节余7 330.51亿元，节余率达到3.14%，较2016—2022 年的节余率高出0.74 个百分点④数据来源：历年全国土地收支情况。。从中可以反映出两个问题：一是调停土地抵押之后，地方政府在城市建设和农村基础设施建设等方面投资的一部分压力转移到了土地出让收入上，导致叫停土地抵押之后的2016年、2018年和2019 年的土地出让收入节余为负数。二是土地征收拆迁补偿、土地开发和职工安置等成本性支出上涨，土地出让收益空间缩窄。从数据来看，土地出让成本性支出占比从2010 年的62.02%上升至2014 年的82.40%并稳定在这个水平。因此，经济增长和结构变迁到一定程度之后，土地出让不再能够以低成本方式进行，地方政府通过卖地获取收益解决建设和投资资金的方式越来越不合算，土地资本创造的成本越来越高。

因此，模式转轨中断了既有模式中支撑基础设施建设投资的土地抵押，这导致地方政府“钱袋子”越来越多地依赖于以债融资和以地生财。其中，增强以债融资实际上就是在增加地方政府债务风险，而发债成本越来越高恰恰说明了以债融资模式不具备可持续性。以地生财复归虽然在一定程度上降低了储备土地抵押融资的风险和不确定性，但是土地出让成本的增加使得以地生财的可用性也不强。

3.3 土地价值实现功能减退

房地产行业运转顺畅和房价不断上涨，是既有模式维系地价不断上涨，保障土地要素供应、实现土地资本创造进而形成基建和房地产投资的主要方式，也是既有模式推动增长的关键机制。模式转轨中的楼市集中调控通过供给端约束融资和需求端限制购买造成房地产行业运行困难，直接抑制了房地产拿地功能进而土地价值实现功能。住宅用地集中供应虽然是调节土地要素供应的政策，但实际上从土地端形成了房地产行业紧约束，加剧了房地产行业运行状态的恶化和土地价值实现功能的减退。

一方面，房价增速放缓，房屋销售下滑。楼市集中调控在供需两端都采取了紧缩性政策，这一时期房价有所上涨，但是房价涨幅得到有效控制。2016—2021年，商品住宅的平均销售价格从7 203元/m2上涨至10 396元/ m2，但是涨幅却从11.28%下降至4.17%，下降了7.11个百分点。受到持续紧缩政策的影响，商品房销售面积和金额的增速明显下降，分别从2016年的22.46%和34.77%下降到2019 年的0.05%和6.76%，2020年年初，房地产调控政策应对新冠疫情的边际放松，政策微调加上需求集中释放导致当年商品房销售面积和金额增速略有回升。2021 年来各地方政府调控政策频出，“四限”政策不断加码，房产销售面积和销售额增速继续下滑①数据来源：中经网统计数据库。。

另一方面，房地税费减速，土地成交降低。房企融资约束和利润率下降造成了房企流动性不足，导致房企土地购置费和房地产相关税收增速减少。其中，房企土地购置费增速从2018 年的57.05%下降至2021 年的-2.13%，而土地和房地产相关税收收入增速从2018年的9.59%下降至2020年的1.37%。同时，本文发现在土地和房地产相关税收收入占地方财政收入和地方税收收入的比重逐年递增的情况下，楼市集中调控之下土地和房地产税收增速的下降表明以土地和房地产相关税收增加地方政府财政能力也不可持续。住宅集中供地更加弱化了房地产行业的土地价值实现功能，22城集中供地成交金额从2021年的22 806.69亿元下降到2022年的17 959.97亿元，减少了4 846.72 亿元，下降幅度达到21.25%。从全国的情况来看，房地产开发企业土地成交价款从2021 年12月的17 756.28亿元下降到2022年12月的9 165.97亿元，而房地产开发企业土地成交价款的同比增速也呈现下降趋势②数据来源：中经网统计数据库。。

因此，模式转轨在解决房地产泡沫化和房价过快上涨问题的过程中，由楼市集中调控造成房地产运行不畅，房产销售面积和金额都出现下跌趋势，这不仅仅代表房地产行业本身的运行状况变差，更在实质上体现了房地产拿地和土地价值实现能力的削弱。在土地供应趋向增加商住用地和土地创造以地生财复归的背景下，房地产行业拿地能力弱化会直接影响地方政府“钱袋子”，不仅会导致基建投资乏力，而且会引起地方政府偿债风险攀升。

3.4 投资驱动增长效力衰弱

“以地谋发展”模式实质上是利用土地解决资本短缺问题而形成的投资驱动型经济增长模式，地方政府主导的基础设施建设投资和房地产企业主导的房地产开发投资是拉动经济增长的重要动力。模式转轨造成既有模式运行受到阻碍，最终表现为经济增长速度放缓。从国家统计局数据来看，中国人均GDP增速自2011年的9.0%下降至2019年的5.6%和2020年的2.0%，尽管2021年回升至8.0%，但这种回升是“低基数效应”的结果，2020年和2021年两年平均增速仅为5.0%。

中国人均GDP增速的下降，正是模式转轨导致基建投资和房地产开发投资增速下降的结果。一方面，政府基建投资增速下降。模式转轨中断了土地抵押融资，取而代之的以债融资和以地生财由于债务风险过大、生财成本过高而不可持续，这导致地方政府主导的基建投资增速持续下滑。2013年以来，基建投资增速从21.32%下降至2018 年的1.79%，2021 年进一步下跌至0.21%，对人均GDP增速造成严重拖累。值得注意的是，地方政府“钱袋子”约束导致无法获得足够基建投资拉动经济增长，而经济增速的下降反过来使地方政府财政状况进一步恶化，最终形成经济增速下降和财政状况恶化、债务风险加剧的恶性循环。另一方面，房地产开发投资增速下降。模式转轨政策从债券、信托、银行信贷等方面对房地产企业融资能力进行约束，防止大量资金进入房地产抬高房价，这导致房企开发能力下降。其中，房地产开发投资和住宅开发投资的增速分别从2019年的10.01%和14.03%下降到2021年的4.35%和6.44%，房地产开发施工面积和竣工面积也呈现出增速下降的变化趋势③。不仅如此，房地产企业融资渠道被限制后，地产债券违规频发，系统性金融风险一触即发。

为应对模式转轨和疫情冲击双重叠加导致的经济下行，国家自2021年第三季度以来通过房地产救市和优化住宅集中供地修复房地产拿地和土地价值实现功能，增强地方政府举债融资力度维持基建投资，以此达到经济修复的目的。政策优化在一定程度上减缓了房地产投资和销售下行速度，缓解了大型房企的拿地困境，而地方政府发债融资方面的前置发行和扩大范围使用为各地保民生、保投资进行了兜底。但是，房地产行业分化逐渐加深，房地产投资和销售下行趋势并没有扭转，非热门城市和非大型房企的拿地困境仍未得到缓解、土地购置下行趋势并没有改变，这些问题成为经济持续向好的拖累。同时，经济持续向好并不取决于“以地谋发展”模式运行的修复，土地拉动经济增长的效力在经济运行中已经难以恢复，转轨政策优化带来的修复不过是回到了既有模式正常运行的初始状态，债务风险、经济泡沫和系统金融风险等问题仍未得到根本解决，仍需致力于推动摆脱土地依赖、回归土地基础功能的系统性经济转型。

4 简要结论与转型策略

4.1 简要结论

“以地谋发展”模式在推动快速结构变革和经济增长的同时，也造成债务风险、经济泡沫和房价畸高等内生困境，形成地方政府的土地依赖症，阻碍中国经济转型。为探究“以地谋发展”模式的转型问题，本文构建了“土地要素供应—土地资本创造—土地价值实现—土地促投资拉增长”的理论框架，提出了既有模式的体系特征，在明确模式转轨和模式转型理论内涵的基础上，阐明模式转轨不仅不能根治内生困境，而且会阻碍既有模式运行并加剧经济下行和系统风险，只有模式转型才能摆脱土地依赖，从根本上解决“以地谋发展”模式的内生困境。

具体来讲，模式转轨政策忽略了既有模式的体系性和运行困境的内生性，以规范土地举债、楼市集中调控和住宅集中供地三大政策对应地解决债务风险、经济泡沫和房价畸高问题。尽管这些转轨政策在短期内起到了防控风险、抑制泡沫和稳定房价的政策目标，但同时也引发了土地资本创造模式向以债融资、以地生财转变，房地产行业运行不畅和房地功能减退，住宅供地格局分化和住宅用地供应乏力等变化。这些变化通过“以地谋发展”模式的体系性传导机制使得既有模式运行受阻，造成供需不匹配的土地要素供应格局矛盾、债务风险和生财成本叠加的土地资本创造模式困局、房地产运行不畅和拿地能力下降的土地价值实现困难等系统性困境，其不仅导致既有模式运行中的投资增速下降进而加剧经济下行，而且蕴含着系统性风险。

4.2 转型策略

下一阶段，中国应当进行系统性改革设计，在平衡摆脱土地依赖和防控系统风险的基础上推进经济转型，尤其是维持既有模式运转正常的前提下发掘增长新动力、培育增长新模式。短期来看，需要因城施策优化经济运行。对于产业发展基础强和经济聚集程度高的城市，应当进一步修复房地产企业拿地稳财政和地方发债稳投资的功能，继续利用“以地谋发展”模式促进经济好转，达成稳投资、促增长的目标；对于产业发展基础弱和经济聚集程度低的城市，应当顺应模式转轨带来的分化趋势，着重化解地方债务风险和房地产行业风险，达成化风险、稳秩序的目标。

长期来看，需要通过渐进式土地制度改革降低土地依赖、实现经济转型。一是降低地方政府土地依赖。通过优化政府考核抑制地方政府“以地谋发展”激励，转变政府职能使其更加关注提升城市营商环境、优化城市公共服务，拓宽公共领域社会投资渠道，研究推进房产税和盘活存量建设用地税费制度，推动土地财政向公共财政转型。二是优化供地的方式和结构。坚持土地要素市场化的根本方向，积极推进集体经营性建设用地入市改革、实现多主体供地，建立健全人地挂钩供地机制，实现从增量供地向存量盘活的转变。同时，优化土地供应结构，为高质量发展提供有力土地支撑。三是优化以地融资的方式与功能。在完善土地储备制度、推进土地市场化改革的前提下，通过土地银行、国有土地经营公司等形式实现土地融资功能。同时，避免过多社会资源倾向房地产行业，增强土地资本化对创新驱动和经济转型支撑力度。四是加大都市圈和城乡融合区土地改革创新。按照都市圈进行国土空间规划和土地资源配置，建立都市圈土地发展权补偿和价值转移机制，建立权利统一、空间平等和流动通畅的城乡统一土地体系，实现城乡土地发展权权利平等，通过乡村转型创造新的经济增长点。