厦门市政府采购助力中小企业发展的现状及对策

2023-09-25 19:35王阿娜林廷好郭彦
经济师 2023年9期
关键词:政府采购厦门市

王阿娜 林廷好 郭彦

摘 要:政府采购作为重要的宏观经济调控手段,可以帮助中小企业纾困解难、助力其发展壮大。厦门市贯彻落实政府采购促进中小企业发展的政策,提高面向中小企业的政府采购的预留份额和价格评审优惠幅度、降低中小企业参与政府采购的成本,不断释放政策红利。但在政策执行中,仍然存在预留份额执行不够到位、对中小企业实行差别对待、中小企业竞争力不够强等问题,消弱了政府采购在助力中小企业发展中的作用。对此,建议从政策细化、数字化平台建设、绿色采购、金融参与、营商环境优化、加强监管和提升中小企业竞争力等角度入手,提高中小企业参与政府采购的效率和效果。

关键词:厦门市 政府采购 中小企业发展

中图分类号:F276

文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2023)09-132-03

新冠肺炎疫情发生以来,中小企业发展遭受很大冲击,党中央出台一系列政策,帮助中小企业渡过难关。政府采购作为重要的宏观经济调控手段,在助力中小企业发展上发挥了重要作用。厦门市贯彻落实政府采购支持中小企业发展的政策,取得了一定的成效,但政策效果还不够明显,需进一步提高。为了把握厦门市中小企业参与政府采购的情况,课题组通过福建省政府采购网等收集、整理和分析政府采购相关的政策文件、通知和公告等,实地走访调研了采购人、采购供应商等主体。

一、政府采购助力中小企业发展的现状

(一)用足政策,助力中小企业发展显成效

一是优化政策措施。2021年9月厦门市财政局、厦门市工业和信息化局出台《关于贯彻落实政府采购促进中小企业发展政策的通知》,提高中小企业所占份额和政府采购价格评审优惠幅度。主要包括:面向中小企业的预留份额由30%以上阶段性提高至40%以上,政府采购货物和服务项目给予小微企业的评审优惠幅度提高至15%~20%。政府采购政策的执行效果逐步显现,各预算单位纷纷加大预留比例,提高面向小企業采购的合同金额。厦门市卫健委有的放矢,精准突破,从2021年面向中小企业实际执行合同金额1861.69万元,到2022年的将近5.12亿元,实际执行合同金额增长近30倍。[1]

二是深耕政府采购数字化新模式。2022年以来,厦门市发挥“互联网+”技术优势,持续推进“数字化采购”,打造“电子化交易”“远程开标”“异地评审”等政府采购数字化新模式,不断增强数字政府效能。2022年,厦门市累计392个政府采购项目实行远程开标,节约供应商交通出行和食宿成本约400万元[2]。

三是开展框架协议采购。为规范多频次、小额度采购活动,2022年财政部出台《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》。结合本地实际情况,2022年,厦门市在《政府采购目录及限额标准》中增设框架协议采购,目录包括2个货物品目和2个服务品目,陆续规范统一小额零星采购,降低采购成本,提高采购效率。

(二)着眼资金,促融资与降成本并行

一是打造信用融资新模式。在政府采购活动中,90%以上的供应商为中小企业,80%以上的合同由中小企业获得,但中小企业融资难的问题仍然困扰着中小企业获取和执行政府采购合同。对此,2018年福建省财政厅等印发《福建省支持中小企业政府采购合同融资暂行办法》,规定,取得政府采购合同的中小企业,可申请政府采购合同融资,无需提供其他抵押和担保。福建省政府采购官网显示,截至目前,福建省有3479家供应商申请,累计融资放款3532笔,累计融资放款31.34亿元,其中,厦门市累计发放125笔,1.97累计融资放款亿元,缓解了中小企业融资难、融资慢的问题。

二是减轻企业负担。投标保证金、履约保证金、质量保证金等一般按合同金额的一定比例来收取,占用中小企业不少资金,且占用时间往往比较长,有的保证金甚至因为项目拖延、关键岗位人员更换等原因难以回收,企业负担很重。为了减轻中小企业负担,厦门市规定,对中小企业参与政府采购原则上免收投标保证金,免收或减半收取履约保证金,货物和服务项目不得收取质量保证金,预付款比例提高到50%以上。同时,通过专项清理行动,监督政策的落实情况,对清理中发现违规收取质量保证金的102个项目、397万元全部完成清退。[3]

三是推行资格承诺信用制。厦门市发布的《关于进一步减轻供应商参与政府采购活动成本负担的通知》提出,预算金额500万元以下的政府采购项目基本资格条件采取“信用承诺制”,企业不用提供财务状况报告、依法缴纳税收等相关证明材料,投标人在投标文件中提供资格承诺函的即可参加采购活动。同时,出台供应商信用评价措施,对于信用评价等级比较高的,可以免收或不收质量保证金、履约保证金,这有助于营造诚信经营的环境,引导中小企业诚信经营,通过信用等级的提升来降低参与政府采购的成本。

(三)服务保障,维护中小企业合法权益

一是扩大政策信息的知晓度。厦门市印发《厦门市政府采购活动服务提示(采购人主体责任专题)》,编印《政府采购制度汇编》《政府采购典型案例》等文件,指导政府采购各方当事人全面、准确了解新制度政策规定。深化采购信息公开,将采购文件预公告项目范围扩大到300万元以上项目,要求公开采购意向、招标信息和中标结果。此外,通过线上“政策云课堂”和线下培训相结合方式,陆续举办优化政府采购营商环境专题、政策解读等活动,向采购人、代理机构、采购供应商等主体解读政府采购相关政策,鼓励中小企业积极大胆尝试、积极参与。其中,全市线下培训人数超过500人。[4]

二是加大督导落实力度。厦门市在全国率先建立采购风险提示制度、采购监管动态通报制度,在代理机构监督检查中特别增加了面向中小企业采购的执行情况的内容,畅通政策采购的咨询和投诉渠道,及时调查、处理各类投诉,比如设置歧视性资格条件、提供虚假材料投标等,并将处理结果在政府采购网上公开披露。2022年编制了《面向中小企业预留份额和采购情况报告(范本)》,推进政府采购信息的公开,以接受社会监督。项目组从福建省政府采购网收集了2022年厦门各主管预算单位发布的面向中小企业预留项目执行情况的公告,截至2023年7月13日,共44家市级主管预算单位披露了相关的信息,项目合计498个。

二、政府采购助力中小企业发展的问题

(一)政策执行力度有待进一步加强

首先是中小企业政策的认定及执行存在问题。中小企业的界定和确认的依据一般是企业提供的书面声明,但中小企业从业人员、财务状况和经营成果情况等是动态指标,以及个别中小企业可能提供不真实的材料,评审专家、采购人等主体可能很难在开评标时间内作出鉴定,导致不符合条件的企业参与采购或者享受政策优惠。调研发现,有的企业提供的《中小企业声明函》中所载的数据与实际数据不符,被厦门市财政局认定为无效声明函,其涉及的价格评审优惠不应予以认定,但政府采购合同仍然有效,仍继续履约。该处理结果不够严格,给更多企业钻空子留下了空间。

其次是预留政策执行的力度有待加强。政策规定,200万元以下的货物和服务采购项目、400万元以下的工程采购项目,适宜由中小企业提供的,采购单位应当专门面向中小企业采购。从44家厦门市级主管预算单位披露498个项目看,货币和服务项目、工程项目的数量分别为446和52,占比分别为89.56%和10.44%,工程项目的数量比重较低。货物和服务类中,项目均值为244.42万元,最高的为厦门市卫健委披露的金额为5805万元的采购项目;工程项目中均值为309.74万元,最高值为2420.77万元,最低值为175.54万元,整体合同金额有待进一步提高。调研中发现,有的项目合同金额小于200万元,却没有面向中小企业采购,且未做说明。厦门市财政局关于2022年政府采购代理机构监督评价工作情况的报告中提到,建信发展(厦门)采购招标有限公司代理的思明区人才交流咨询服务中心“思明区流动人员人事档案信息化建设服务类采购”项目,采购预算180万元,但采购单位未对该项目不专门面向中小企业预留采购份额的情形进行认定,采购文件未注明该项目专门面向中小企业采购。

(二)中小企业参与政府采购成本高

首先是入场费问题。在推进电子化交易过程中,有的公共资源交易场所容量有限,由第三方交易平台来承接,参与投标的企业需要向该交易平台支付服务费,或者支付隐性的入场费,比如公关费等,这考验的不仅是中小企业的费用承担能力,更是公平参与的机会。其次是履约保证金问题。参与政府采购的中小企业尚未收到合同款项前,可能就需要垫付一定比例的保证金,资金压力大。且调研中发现,一些公司可能因为关键岗位人员离职等原因逾期收回或无法收回的情况。最后是延期支付问题。政府采购合同资金支付虽然有财政作保障,但是,调研中发现,特别是最后一期款项延期支付的情况较为常见,有的缘于项目延迟,有的缘于验收不及时,有的缘于质量问题或商品与合同有出入等纠纷,还有的因为款项审批流程繁琐、审批时间长等,有的延期一年或者若干年,严重影响了中小企业的资金周转。

(三)排斥性条款仍限制中小企业参与

一些采购人主观上偏爱大品牌,习惯于向大企业采购,对中小企业不信任,在采购的时候通过设置财务报告盈利条件、资产拥有情况等排斥性条款,将本应向中小企业采购的项目界定为不适宜,也不允许中小企业以联合体等形式参与,把中小企业排挤在外。从财政局的专项监督检查中发现,福建省正华工程咨询有限公司代理的政府采购项目中,存在评审因素与采购需求不相关,以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情况,评审因素未细化、量化,将赠送内容作为评审因素。

(四)中小企业竞争力需进一步提升

厦门市中小企业数量多、行业分布广、创利创汇高,在扩大就业、技术创新、贡献税收和出口创汇等方面做出了巨大贡献。但是,仍然有一些问题阻碍其高质量发展,制约其参与政府采购活动,比如,融资难、创新能力有待提高、数字化水平不高等。此外,有些中小企业诚信度不高,为了获得投标资格、中标或者享受政策优惠,伪造资质、提供虚假材料等,后期因为履约能力不足导致提供的产品和服务不符合合同约定,影响了中小企业的声誉。调研发现,厦门老来俏养老服务有限公司在“厦门市离休干部精准服务”采购项目中存在提供虚假材料谋取中标的情形。

三、政府采购促进中小企业發展的对策措施

(一)制定实施细则,加大政策扶持力度

进一步细化政府采购促进中小企业发展的政策,将支持对象、具体措施、政采贷、监督管理等明确下来。进一步加大政策扶持力度,对200万元以下的货物和服务采购项目、400万元以下的工程采购项目,除非法律法规和国家有关政策明确规定不宜向中小企业采购的,采购人应当专门面向中小企业采购,且预留方式为整体预留。对于部分规模较大、金额高的工程项目,引导采购预算单位合理划分采购包,将适宜由中小企业承接的部分采用更为灵活的方式预留给中小企业。

(二)数智赋能,打造“一网通办”的电子化政府采购平台

完善厦门市小额项目竞价平台,对于集中采购目录以内及限额标准以下的小额零星采购,统一在此平台进行,实现“一键下单、全网比价、一网采尽”。对于采购目录以外及限额标准以下的采购,完善电子招投标系统,建立包括招投标、项目评审、合同签订、履约验收等模块,实现操作留痕可追溯、过程透明全公开。建设集信息发布、交易、监管、服务等功能的一体化政府采购数字平台,将面向中小企业采购的预留份额、价格评审优惠等政策要求转换为标准化数据,嵌入到平台上的各个流程环节,利用智能化手段监管政策的落实情况;将平台对接与财政核心业务一体化系统,促进预算管理和政府采购深度融合。

(三)绿色采购,助力双碳目标实现

参照《政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策项目实施指南》等文件,加大政府采购支持绿色建材、新能源汽车发展等产业的力度,助力厦门全方位推进高质量发展。在政府采购预算中适当加大政府绿色采购的比重,提高政府采购目录中节能型、环保型产品的比重。鼓励采购人把节能、环保、绿色、低碳等因素纳入采购管理,在采购需求中提出相关绿色采购要求,促进绿色产品推广应用,确保绿色采购政策贯彻落实。借此引导中小企业加大科技创新投入,提升绿色发展能力,助力双碳目标实现。

(四)多方合作,创新政府采购合同融资新模式

发挥财政和金融的互补性,在政府采购中制定合理的财政激励和补偿性财政政策,诸如财政资金部分兜底、贷款风险补偿机制、担保贷款贴息等。在政府采购网等平台上宣传合同融资政策,向中小微企业普及线上“政采贷”政策,让广大中小微企业知晓和用好“政采贷”政策。政府、银行、担保机构等多方合作,创新优化金融服务模式,创新“政采贷”特色产品,引导更多银行机构参与“政采贷”服务,为政府采购供应商搭建专属融资通道,提高融资效率。引入数字供应链金融模式,深化政银企合作,利用大数据信用技术等,促进财政、银行和企业三方之间信息共享,创新中小企业担保手段,缓解融资困境。

(五)突破壁垒,优化政府采购营商环境

在数字化采购趋势下,为了避免形成新的歧视性壁垒,可以线上和线下相结合,理论性和实操性内容相结合,开展形式多样的宣讲和培训活动,提升中小企业数字化技能,增强对政策的理解并用好政策。进一步明确中小企业的认定并严格审查,全面落实无差别待遇,持续清查一些限制或排斥中小企业条款。进一步简化中小企业参与政府采购的流程,降低中小企业参与政府采购活动成本。扩大政府采购信息的披露范围,提高政府采购的透明度和便利性。加强与社保、纳税等数据的信息共享,鼓励采购单位免收履约保证金,或者降低履约保证金收取的比例。

(六)多措并举,健全政府采购的监督管理机制

政府采购行为的规范需要健全的监督管理机制作保障。首先,健全政府采购监督程序的机制,明确政府采购过程中各方主体的权利和义务。其次,完善考核机制,将面向中小企业政府采购的执行情况纳入部门整体绩效评价范围;加大监督和违法违规的惩罚力度。开展政府采购促进中小企业发展政策的执行情况的专项督察,包括面向中小企业的预留份额的执行情况、价格评审优惠的执行情况等,不断强化采购监管。针对一些采购主体反应的政采价格不降反升和质量以次充好,督察某些国有企业或者大型企业在政府采购中的垄断行为。最后,完善社会督促机制。畅通争议反馈渠道,妥善处理政府采购投诉事件,及时公开处理结果,广泛接受社会公众监督。

(七)促转型发展,引导中小企业提升竞争力

首先,顺应政府采购电子化的大趋势,引导企业参照《中小企业数字化转型指南》,推进管理和业务的数字化。主要发力点包括:加大工业互联网、人工智能、5G、大数据等基础设施建设力度;为中小企业转型提供必要资金支持;加快培育、筛选一批合格的数字化产品和服务供应商;健全数据安全与监管体系等。其次,推动中小企业节能低碳高质量发展。随着疫情形势逐渐转好、就业和经济形势平稳发展,如何通过政府采购支持中小微企業的科技创新则是需要深入调研和持续研究的重要问题[5]。优化环保评价和执法机制,引导中小企业提升绿色发展能力,在政府绿色采购中争取更多机会;创新驱动,引导中小企业走专精特新的高质量发展道路,打造可持续竞争力。最后,强化诚信建设。一些中小企业在参与政府采购过程中弄虚作假,影响了中小企业在采购主体中的形象,鉴于此,引导中小企业健全自身财务和管理制度,推动合规化建设,保障高效、高品质地完成政府采购服务。

参考文献:

[1] 曹小兵.厦门为支持中小微企业贡献“卫健力量”[N].2023-5-12(02)

[2] 陈泥.2022中国政府采购奖公布厦门捧回荣誉[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1758614378108469157&wfr=spider&for=pc,2023-02-23/2023-8-3.

[3] [4] 林日清,周彬.厦门多措并举持续优化政采营商环境[N].2023-05-30(02)

[5] 王丛虎,刘巧兰,刘闻博.政府采购支持中小微企业的理论逻辑、政策演进及发展[J].中国行政管理,2022(08):67-74.

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