新时代市县巡察发展历程、存在问题与优化路径＊

余忠剑

提 要：新时代，中国共产党不断推动巡察创新发展。巡察在经历自发探索实践期后，进入自觉推进发展期，党的十九大后则进一步步入成熟提升期，不断聚焦职能责任，完成政治巡察的定位。巡察虽然取得了重要成绩，但毋庸讳言，也存在定位把握不准、主体责任落实不到位、发现问题的能力不足、政治信任不足、整改不到位等问题，对这些问题需要从完善协同工作机制、破解巡察中的权力共谋、强化规则思维等方面着手，不断提升巡察的监督和治理效能。

党的十八大以来，党中央高度重视把全面从严治党向基层延伸，落实到基层。党的二十大通过的新党章，对市县巡察作出了专门规定和要求。由于中央和省一级开展的巡视在覆盖范围上的特定性，市县巡察是巡视工作的有效延伸和拓展，在提升超大型国家的超大规模治理效能和破解行政链条过长而导致的信息不对称监督困境上发挥着自身重要作用。

一、巡察的发展历程及其特点

（一）自发探索实践期，在积累经验中完成政治架构设计

市县巡察不是凭空产生的，而是在连续的历史沿袭性和制度继承性基础上发展而来。在党的十八大之前，一些地方党委推进巡视监督同时，也在市县巡察上作出了不同探索。2004 年，浙江省少数市县先行先试，模仿中央巡视制度，探索开展市县级巡察，如：浙江省湖州市长兴县、宁波市江东区等。①参见王倩：《全面从严治党背景下市县巡察制度研究》，硕士学位论文，曲阜师范大学，2019 年，第11 页。2006 年，陕西省城固县在深入调研、先行试点的基础上创新出台了《城固县党风廉政巡察制度（试行）》，该制度规定巡察的对象是各乡镇和县直部门、事业单位领导班子和领导干部，重点是党政一把手，同时还对巡察组成员的聘任资格、条件、期限，巡察组的职责、职权、工作原则，巡察工作实施的方法步骤、协调管理及工作纪律、结果运用作出了具体规定。①参见 《城固县推行党风廉政巡察制度》，陕西省纪律检查委员会网站，2006 年3 月27 日。城固县开展巡察的突出意义，是从制度建设层面构建了巡察的规范、面象，是巡察走向规范化的有益探索。经过4年多的探索实践，2009 年9 月向全县各级印发施行修订完善后的《城固县党风廉政巡察制度》②参见吴晓轩：《城固县党风廉政巡察扎实推进》，陕西省纪律检查委员会网站，2010 年3 月26 日。。城固县的巡察制度不足之处：一是业务主要限于党风廉政建设方面，二是开展巡察的主体没有明确是“党委”。在巡察制度上直接以“县委”赋权的是湖南省湘潭县。2007 年，湘潭县制定出台《中共湘潭县委巡视工作暂行规定》，县委巡视工作办公室下设两个巡视组，分别负责乡镇和县直机关的巡视工作。在各个地方开展各具特色巡察的同时，中央纪委关注巡察，2010 年《中国监察》刊文正式介绍巡察。为解决纪检监察干部力量不足、部分基层纪检监察组织作用发挥不充分、同级监督难等问题，四川省高县出台《县纪委委员党风廉政建设巡查工作暂行办法》，并组织县纪委委员成立三个巡查组，对9 个科级单位主要领导进行党风廉政建设巡查。③参见黄晓玲：《四川省高县建立县纪委委员党风廉政建设巡查制度》，《中国监察》，2010 年第9 期。《中国监察》的刊文，既是工作信息刊载，也是对一种新的工作形态的支持。在县级巡察之外，市级巡察也起步实践。2012 年7 月下旬开始至9 月底，山东省烟台市首次开展巡察监督，共巡察监督单位302 个、领导干部1387 人、关键岗位中层干部2480 人。④参见《烟台探索实施党风廉政建设巡察监督制度扫描》，中国共产党新闻网，2012 年11月21日。这是党的十八大之前，在市级层面开展巡察的重大探索。

市县巡察在自发实践期主要有以下三个特点：一是巡察内容不聚焦、重点不突出。巡察不仅仅巡“廉政”，而且也巡“勤政”，很多巡察除了纪律监督外，还督查了解领导班子及其成员团结协作、推动经济发展、工作绩效等方面的情况，“把巡察工作同党委、政府的阶段性工作结合起来”的特点非常明显。巡察指向性不明确，是巡察权威性不足和实施成效不明显的重要原因。二是主体责任意识缺失。巡察与“党风廉政”的区分度不高，很多巡察文件、制度名称都是“党风廉政巡察制度”“党风廉政建设巡查”等。从实际情况来看，存在把巡察当成纪委内部工作的一部分的情况，从属性明显，如：有的巡察是“为开展科级单位党政负责人向县纪委全委会述廉述勤打下坚实基础”。党委的主体责任，无论是工作意识、实践机制上，还是实际效果上，总体上还处于遮蔽状态。三是运行过程标准不一、规范不足。一方面在巡察组成员构成上，存在非公职人员入组的情况，如：城固县每年聘请30 名德高望重、公道正派的各界人士为巡察员；另一方面授权边界不清，如：有的巡察组有检查权、调查权，有的巡察组组长对存在问题的，可以对领导班子成员进行廉政谈话或诫勉谈话。无论是权力产生环节，还是权力运行环节，以及对巡察权力的闭环管理，巡察自发实践期存在着不规范、不完善、不平衡问题，其政治论述并不充分，在公众中的政治面向也不够清晰和明确。虽然这一阶段的局部探索还没有上升为全党的一项制度安排，也没有在理论构造和制度建设上取得实质突破，但其积累的初始经验及触发的模仿、导向作用，不仅探索了一项工作本身，同时也对中央进一步推动完善巡察这一历史性、系统性的宏观政治设计架构预置了政治推动。

（二）自觉推进发展期，巡察进入规范化制度化建设阶段

随着党的十八大以后巡视的良好政治效益和社会认同，经过一段时间内控性政治实验，在制度模仿同构基本效应的发展路径下，2013 年开始，各地纷纷效仿、自觉开展巡察。如：2013 年，广西覃塘区相继出台《覃塘区党风廉政建设巡查工作实施意见（试行）》《覃塘区关于开展党风廉政建设巡查工作实施方案》等文件；同年，山东省桓台县等开始县级巡察，安徽省宣州区出台党风廉政建设巡察制度。2014 年，四川省成都市制定《党风廉政建设巡察工作办法》，每年巡察3-5 个区（市）县和15-20 个市级部门（单位）、市属国有企事业单位。①参见陈碧红等：《成都将启动党风廉政建设巡察》，《四川日报》2014 年1 月30 日。2015 年4 月，河南省委在先行试点的基础上，出台《关于建立市县党委巡察制度的意见》《河南省市县党委巡察工作实施办法》等其他文件，明确市、县党委巡察的主体责任，规定省辖市巡察县级、延伸到乡级，县级巡察乡级、延伸到有问题的行政村。河南省由此在全国第一个把市县巡察制度落实到全省范围，这一实践在全国范围有力推动了巡察朝着组织化、制度化和规范化的方向发展。截至2016 年7 月，31 个省区市和新疆生产建设兵团全部开展了巡察，有10 个省区市所辖的地市一级党委全部开展了巡察，16 个省区将巡察制度延伸到县一级，17 个省区市对乡镇、11 个省区市对村（居、街道）开展了巡察。②参见黎晓宏：《完善巡视工作网络格局 坚定不移深化政治巡视》，《中国纪检监察》，2016 年第13 期。由此，巡察在发展的面向上完成了态势分布，实现了业务布局的初级版全覆盖。

巡察在自觉推进期的一个特点是，在各地做好不同探索并取得良好成果的同时，党中央也关注到了这一实践创新，巡察由基层的自发探索进入到中央推动、引领发展的阶段。新时代巡察的发展，首先体现在规范化方面。2014 年11 月，中央纪委在安徽省安庆市召开巡视工作座谈会，就开展巡察征求意见、进行研究，提出“市县可以参考巡视的监督方式，但不要叫‘巡视’，可称之为‘巡察’”。2015 年12 月，在河南省信阳市举行部分省市巡察工作调研现场会，对市县巡察的规范化具有标识意义。《中国纪检监察报》在报道时，正式明确这种监督为“巡察”。在2015 年之前，对巡察有“巡视”“巡察”“巡查”等不同称谓。对一项工作来说，称谓不一致，必然不利于工作本身的开展，“巡察”称谓的确立，有利于工作的积累性发展和进步。2016 年1 月，习近平总书记在听取中央巡视工作情况汇报时指出，“不断与时俱进，推动巡视向纵深发展，探索市县巡察，完善巡视工作网络格局”，巡察进入纵深推进、搭网联动的快速发展期。2016 年1 月至2017 年7 月，连续召开的4 次省区市和部分中央单位巡视办负责同志座谈会，都对巡察作出部署，十八届中央纪委六次、七次全会也均对巡察作出重要部署，在工作部署落实过程中不断有力推动市县巡察规范有序发展。

自觉推进期的另一个重大特点是，巡察的制度性基础也在这一时期确立。党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》，在党内法规中首次明确规定，“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。”③《十八大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2018 年版，第445 页。这是在党内法规层面，第一次对巡察制度建立作出规定，为基层党组织开展巡察提供了法理依据。《中国共产党党内监督条例》是当时唯一一部由中央全会审议通过的条例，条例的制定标志着市县巡察从“探索开展”，变成了必须履行的硬性要求。根据巡视工作取得的新进展，2017 年中央政治局会议审议通过《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》，第二条第三款规定，“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”①《十八大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2018 年版，第768 页。。如果说党内监督条例是明确了市县“需要”开展巡察，那么新修订的巡视工作条例则是直接明确规定，巡察是党内监督工作的一项必答题，巡察在党内法规体系里直接构建了自身的法理性属性。从历史意义来说，市县级政权在中国千年政治发展过程中，首次实现了自身的巡察权。随后，中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》，这是以巡察为名、为巡察而设的第一部专门党内法规，充分体现了党中央对巡察的高度重视和推进全面从严治党向基层延伸的坚定决心，巡察的政治势能不断得到强化。与巡视在传统文化和政治场域中具有政治设置的可塑性相比，巡察没有直接性的传统可比照物。从这个意义上，巡察更可以称之为一种新时代的政治创制。巡察之所以能够发展壮大，根本缘于科学的制度设计、持续的顶层推动和严格的运行规则，从而能够真正发现问题、形成震慑，在契合本土语境的同时，构筑起自身的属性、特质和镜像。

（三）成熟提升期，政治监督职能作用不断深化发展

巡察发展的一个主要路径，是实践探索在先，制度完善在后。党的十九大以来，巡察在实践探索与制度建设的双重驱动下，不断聚焦职能责任，进入高质量发展新阶段。在党的十九大上，习近平总书记再次强调，要在市县党委建立巡察制度。这是巡察第一次写入党的全国代表大会报告。党的十九大修订通过的《党章》，第十四条明确规定巡察制度，并要求党的市县委员会建立与完善巡察制度，从而第一次以党内根本大法的形式明确了在市县党委设立巡察制度。这两个“第一次”，对巡察来说都是历史性的进展，充分说明巡察已经成为整个国家制度、国家治理体系治理能力的重要组成部分，是强化基层监督的一项常态化、制度化安排，巡察在政治议程上完成了自身的形态建制。

巡察作为体系化政治创制，其成熟提升的主要表现是聚焦职能责任，坚守政治巡察定位，强化政治监督。随着中国以高质量发展开启中国式现代化新征程，巡察发挥政治监督的利剑作用，构建政策共识。如：“近年来重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，一些重大政策改革执行效果不如预想，基层治理与治理体系建设面临若干困难，有时科学合理的政策设计与政策工具在实际使用时也并未发挥应有效能”②赵静、薛澜：《探究政策机制的类型匹配与运用》，《中国社会科学》，2021 年第10 期。，巡察通过政治监督，督促被巡察单位对“国之大者”心中有数，对自身的职责使命、地位作用等心中有数，坚持党中央决策部署到哪里，巡察监督就跟进到哪里，充分发挥保障执行作用，确保了政治定位不变、政治方向不偏。随着中国进入集中决策、信息流量大、应付生产力波动能力需求越来越大的复杂社会，为避免社会群体决策失败的灾难性后果，巡察紧紧围绕以人民为中心的价值取向、紧紧围绕组织建设基础工程、紧紧围绕正风肃纪反腐主线，越来越熟练和有效地从党政结构与功能机制方面，以政治监督的形式规避政治风险和社会风险，增强治理韧性，为基层发展增加确定性。

巡察作为体系化政治创制，其成熟、提升不仅表现为自身的发展完善上，同样也体现为一种制度扩散效应。一方面，在《关于市县党委建立巡察制度的意见》作为本位法产生后，2020 年12 月，中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，成为巡察的重要骨干法律。由本位法而产生骨干法，既是一种政治创制成熟、提升的必然要求，也是其内在生命力的充分体现。以《关于加强巡视巡察上下联动的意见》为主体，再加上基层配套制定的各类巡察相关规定，是制度的纵向扩散。在纵向扩散外，巡察的横向制度扩散也很明显。近年来，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《中国共产党组织工作条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党问责条例》《中国共产党党员权利保障条例》《信访工作条例》《推进领导干部能上能下规定》等相继推出，这些制度都包含了巡察条款或内容，有的是对落实巡察任务提出明确规定，有的是要求在巡察中要检查相关规定的落实情况，有的是对配合、保障巡察进一步提出工作要求。巡察择取的模仿、规范和套制进路，及对方位的锚定，既是一种过程，也是一种状态；既是一种路径，也是一种理念；既是一种理论思想，也是一套实践方法。其最终目的，都是为了优化巡察实践环境，提升工作效果。

综上，巡察经历了如下三个阶段。第一阶段是各地基于实践理性的自发探索，以巡视制度为蓝本，巡察进入主体要件的模仿和构建，初步形成了自身的工作内容、程序和方式方法。第二阶段是中央层面在总结各地先行探索经验的基础上，推动巡察进入自觉发展轨道，巡察不断走向规范化和效力化。第三阶段是中央和地方协力促提巡察，以制度的体系化建设为核心动力，以巡视巡察上下联动为重要抓手，并充分挖掘和利用制度溢出效应，在借鉴古代御史监察制度智慧和吸收巡视政治绩效的基础上，进入成熟、提升的高位发展期，巡察在政治版图和监督体系中内生性嵌入了自身坐标方位。三个历史阶段贯穿着一条主线，即推动巡察不断向政治巡察聚焦，使巡察在“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”上不断聚焦核心职能，完成主要任务，在基层监督中不断演化为场域中的主导制度。

二、巡察运行过程中亟待解决的问题与困难

（一）政治巡察定位把握不准

市县巡察承接中央和省区市巡视监督功能，是党内监督的重要制度安排。虽然巡察与巡视的监督对象不同，监督的重点内容也有所不同，但政治监督的根本定位是一样的，是绝对不能偏离的。在坚守政治巡察定位上，还不同程度存在各种疑惑甚至偏差。一方面是功能取向上存在泛化、发散现象，视巡察为“机动力量”“万能补丁”，存在“巡察是个筐，什么都往里装”的倾向，认为巡察是万能的，可以包打天下，以“巡察有力度”为由，什么工作都依靠巡察去推动，时常出现安排巡察代替本地区职能部门职责的情况，如：有的地方安排巡察组与政府部门的督查组一起进行环保检查等。①参见王金百：《市县巡察制度研究——基于J 市的分析》，硕士学位论文，山西大学，2020 年，第24 页。调查问卷也显示，在聚焦巡察主责主业上，认为站位不够高，为全局工作提供参考作用不大的33 人，占55%。②参见张玉方：《县级巡察工作存在的问题及对策研究——以河北省X 县为例》，硕士学位论文，河北师范大学，2021 年，第18 页。另一方面是在巡察开展过程中，不能从政治高度发现问题、分析问题、总结问题、报告问题。一线工作者容易把巡察混同于业务检查、党务检查、专项治理，不聚焦党的大政方针在基层落实情况。在巡察中，容易将聚焦“群众身边腐败问题和不正之风”当成了财务资金管理大检查；将聚焦“基层党组织软弱涣散，组织力欠缺”当成了党务检查，仅停留在简单看形式、看痕迹、看党费收缴、看“三会一课”记录等工作上，没有从深层次挖掘问题根源，①参见张玉方：《县级巡察工作存在的问题及对策研究——以河北省X县为例》，硕士学位论文，河北师范大学，2021 年，第25、20 页。也不关注党建是否和业务工作、党员思想实际融合，没有深入了解工作实效，忽视基层党组织政治功能不健全、战斗堡垒作用不发挥等重要问题。有的巡察报告中，反映党建方面问题超过问题总篇幅的50%，个别达到70%。②参见韦钰：《市县巡察工作的现状、问题及其对策研究——以Z 市为例》，硕士学位论文，吉林大学，2020 年，第23 页。巡察在职能定位上的发散与偏离，是对其政治绩效的耗散，既游离于传统政治实践与传统的价值取向，也有悖于现代政治理念的实践逻辑，是对政治巡察所内含政治寓意的背离，不利于从政治监督的角度推动形成中国特色社会主义政治发展的历史合力。

（二）主体责任落实不到位

只有党委重视，特别是书记重视，巡察才会更有权威、有效果。当前在落实主体责任中还存在虚化和空转问题。一是学习贯彻党中央关于巡察工作决策部署不及时、不到位。有的党委对党中央关于巡察工作决策部署不学习、不传达、不贯彻；有的把中央精神停留在简单学习上，没有结合当地实际研究提出具体落实举措，上面推一下就动一下。二是第一责任人意识不牢固。有的党委书记没有把巡察作为“书记工程”来抓，没有做到重要工作亲自部署、重大事项亲自过问、重要环节亲自协调、重要问题亲自督办。有的党委书记认为，巡察是纪委的事，日常工作仅停留在支持的层面，没有亲自抓、具体抓，甚至把巡察当成一种麻烦、负担，不能及时组织研究、解决巡察面临的困难和存在的问题。三是履行主体责任不规范。这方面的问题突出表现在听取巡察汇报不规范上，有的党委书记不听巡察汇报，或听取汇报不及时，个别地方是巡察组撤离驻地后一年多才听取巡察报告；有的党委不召开巡察领导小组会、书记专题会听取巡察汇报，而是以传签方式代替会议决定；有的听取汇报时，没有真正做到点人点事，点个卯、表个态就完事，立场不鲜明，既没有明确整改要求和处置意见，也没有任务分工和时限要求；有的将一些巡察发现的具体问题，特别是一些正在处置的问题线索，也列入向常委会的汇报内容中；有的地方采取“一轮次”划分“多批次”，每批次“一拖N”的做法，直接导致听汇报不及时、不充分，如：个别地方存在现场巡察结束后很长时间才听取巡察报告，进而又导致反馈、移交、整改时间都滞后。落实主体责任既是一种政治态度，更是政治责任。主体责任不落实，影响的不仅是巡察领导体制、组织结构，其最终影响的是巡察韧性的长远构建。

（三）发现问题的能力不足

巡察能否真正取得成效，发现问题是基础。巡察在发现问题方面，一是发现问题的数量存在不平衡。部分巡察组会出现违纪违规问题线索“零报告”的情况。而且，一些成效不理想的甚至是“零报告”的巡察组，也仅仅是被巡察工作领导小组批评几句就交差完事，有的书记专题会议或领导小组听取汇报后甚至批评都很委婉，没有严格按照“应该发现的问题没有发现就是失职，发现重大问题不如实报告就是渎职”要求进行追责。③参见王金百：《市县巡察制度研究——基于J 市的分析》，硕士学位论文，山西大学，2020 年，第23-24 页。目前，无论是中央层面还是地方，都缺乏对“零报告”的检查机制和相关安排，“零报告”作为一种事实性存在并不面临刚性约束的制度性压力。二是高质量发现问题的能力偏弱，没有发现当地群众最关心、反映最强烈的重点问题。河北省某县问卷调查显示，认为在巡察中发现有价值深层次问题一般的42 人，占70%，认为很容易的0 人，占0%。④参见张玉方：《县级巡察工作存在的问题及对策研究——以河北省X县为例》，硕士学位论文，河北师范大学，2021 年，第25、20 页。高质量发现问题能力不够，直接导致移交领导干部问题线索成案率低。问题线索质量不高，一定程度浪费了纪委监委、组织等部门时间去核查，也影响巡察机构自身形象。三是巡察中的官僚主义、形式主义加深了发现问题的难度。如：在某一县级的巡察组安排中，一个组共有5 人，在某些情况下，该组2 个月需要巡察3 家甚至多到4 家单位，即便是简单走过场来开展巡察，时间安排也较紧迫，并没有对实质性问题深层次纠察，工作人员也不会将所发现的问题具体化询问，①参见王作臣：《市县党委巡察工作存在的问题及对策研究——以内蒙古乌海市为例》，硕士学位论文，内蒙古大学，2020 年，第26 页。发现问题只能表面化。四是对问题的定性不够精准。巡察组在对发现的问题定性时，容易出现就经济问题说经济问题，就社会问题说社会问题，就决策说决策，而没有更多地从把握联系、贯通规律出发，找到政治和经济、社会、作风不同方面的内在机理，并变换成抓住政策转化的能力。这就容易导致简单将存在的个性问题描述为共性问题，将个人问题上升为整体问题的问题；对发现问题指向责任定得不准，把板子打错了的问题。发现问题是巡察的生命线，如果发现问题能力不足，对问题边界能力的把控能力不足，对问题的定性不精准，影响的不仅是巡察本身的权威，其更长远的影响是造成国家整体效率的损失。

（四）政治信任不足

政治信任是公民与政治系统互动的产物，从信任的机理来说，在合作交往和互动的过程中，只有在不担心对方的机会主义和自私行为的阶段，才会更愿意分享资源和知识。并且隐性知识的转移需要深入地接触和交流，而接触和交流的效果在很大程度上也会受到信任的影响。②参见张力、刘新梅：《“边界巡视者 ”依赖还是 “信任 ”和 “一体化机制 ”取胜——来自产学合作机构的证据》，《科学学研究》，2011 年第5 期。当前，群众对中央巡视总体是信任的，如：2020 年年底国家统计局调查显示，95.8%的群众对全面从严治党、遏制腐败充满信心，这比2012 年提高了16.5 个百分点。③参见张洋、赵成：《坚定不移正风肃纪反腐——以习近平同志为核心的党中央推进党风廉政建设和反腐败斗争述评》，《人民日报》2021 年11 月8 日。但对市县巡察，群众缺乏足够的信任。一方面，巡察的知晓率不高。巡察组收集信息的渠道还是有限的，虽然公布了电话等，但是对群众来说，有的联系方式并不实用，比如：电子邮箱，群众很少用到，而联系信箱一般就设在乡镇府院内，老百姓也不容易看到。④参见陈磊：《高邮市委巡察工作中存在的问题及对策研究》，硕士学位论文，扬州大学，2018 年，第22 页。巡察知晓率低，也造成群众对巡察的误解。如：很多人知晓巡察仅仅是通过挂在单位门口的巡察公告和意见箱，因此，不少群众认为：“巡察只是一阵风，形式主义而已。”⑤参见吴纪树：《基层巡察的实践逻辑及其制度完善》，《求实》，2017 年第10 期。从基本原理来说，知晓率都不高，就谈不上信任高低的问题。群众对巡察的不信任，也体现在向巡察组反映问题的积极性低。如：河南省濮阳市一轮巡察涉及35 个单位，仅受理各类信访330 件。⑥参见王庆涛：《濮阳市巡察工作问题及对策研究》，硕士学位论文，河南大学，2016 年，第25 页。以某市第九轮巡察为例，最后立案的问题线索中，绝大部分来自于查阅资料，通过信访举报渠道获取的线索只占不到20%。⑦参见韦钰：《市县巡察工作的现状、问题及其对策研究——以Z 市为例》，硕士学位论文，吉林大学，2020 年，第23 页。也有极端情况出现，如：内蒙古乌海市和广东省某市在巡察期间，有的巡察组甚至没有接到过一次反映问题的来电、来信。⑧参见王作臣：《市县党委巡察工作存在的问题及对策研究——以内蒙古乌海市为例》，硕士学位论文，内蒙古大学，2020 年，第28页；郑志成：《广东省H 市市级巡察工作优化研究》，硕士学位论文，华中师范大学，2019 年，第26 页。有人称：“我才不敢说，说了他们又解决不了问题，‘一阵风’刮过，还会泄露我的信息，最后吃亏的还是我。”巡察各方相互信任是巡察本身能否产生实效的理性基础，群众的参与度层层递减，对巡察的信任度也在层层递漏，必然会影响到市县巡察组织运作绩效和实践能力的优化和提升。

（五）存在权力“共谋”

基于自身的构造和特点，权力普遍存在“共谋”现象。政府“共谋行为”是政府组织设计和运行的逆向选择，对中央巡视来说，巡视干部是从全国各地抽调而来，巡视干部发现问题是“查找别人的问题”；而巡察只在本辖区内实施，且只能在本地区部门及乡镇街道抽调巡察工作人员，巡察组与被巡察对象共处于一个紧密的生态系统之中，一定意义上巡察发现问题都是“查找自己人的问题”，甚至是“查找自己的问题”。作为一种规制俘获，在中国熟人社会环境下巡察更容易出现“共谋”。巡察“共谋”，通常会导致在发现问题的源头上出现政治泄密的风险；在发现问题过程中出现一些“指向不清晰、责任主体不明确，成为法不责众的集体问题”，以致在发现问题上陷入“目标替代”；在问题处理上，存在大事化小、小事化了，甚至故意不处理的问题。实践表明，巡察权是可能被滥用的，巡察组成员出现腐败分子不是孤例和个案。巡察治理在本质上就是各级党组织与相关主体在既有法规制度框架下政策沟通、交换和检查的过程，巡察“共谋”造成执行巡察政策过程中的政策附加、政策敷衍和政策替换，是对运用政治权威破除庇护关系的背离，其危害具有政治性和深远性。

（六）整改不到位

巡察工作落脚点，一定是推动被巡察党组织解决问题。如：一份问卷显示，有15%的被巡察单位人员认为巡察过后，本单位的行风政风转变不明显。①参见杨阳：《巡察整改“后半篇”：巡察督查问题研究——以河南省 S市为例》，硕士学位论文，郑州大学，2019 年，第26、26 页。另一项问卷显示，对巡察成果运用总体情况评价为一般及以上的有74.3%。②参见陈磊：《高邮市委巡察工作中存在的问题及对策研究》，硕士学位论文，扬州大学，2018 年，第27 页。巡察整改不到位表现在：一是整改主体责任落实不到位。有的党委履行整改主体责任不积极，把上级巡视整改任务简单交给巡察办办理，偏离巡察办日常工作职责，有的片面把整改工作交给副职甚至派驻纪检监察组去抓，甚至还有的党委让挂职干部任巡视整改第一责任人。二是监督合力没有形成。一方面是监督责任没有完全落实到位，纪检监察机关对巡察移交的问题线索存在办理不到位，有的重要问题线索不作初核以简单函询方式了结；有的办理时限拖得较长，很多线索往往是一年后才有相关结果报过来，③参见郑志成：《广东省H 市市级巡察工作优化研究》，硕士学位论文，华中师范大学，2019 年，第28 页。如：某问卷也反映，有89%的巡察机构工作人员认为巡察移交问题线索办理进度比较滞后。④参见杨阳：《巡察整改“后半篇”：巡察督查问题研究——以河南省 S市为例》，硕士学位论文，郑州大学，2019 年，第26、26 页。另一方面，纪委、巡察、组织、审计等没有真正做到贯通融合，形成整改合力。纪委和巡察机构之间存在一定程度上的治理鸿沟，如：有的巡察组成员认为，“一些监督检查室的同志有时会抱怨我们巡察为什么查处这么多问题，增加了他们监督整改的工作量”；而有的纪委同志则认为，“巡察办每轮巡察只是将问题书面通报给我们，没有召开问题通报会议，沟通不够，造成我们办案时需要多次到巡察办、巡察组了解情况”。⑤参见黄德枝：《A 市巡察反馈问题的整改现状及其对策研究》，硕士学位论文，广西师范大学，2021 年，第20 页。有的组织部门对巡察建议组织处理的问题线索简单以谈话、批评教育方式了结等，处置力度不够。整改监督上存在的各种不足，导致巡察整改诸多乱象。如：有的单位满足于整改方案上报、整改情况上报和台账制定，实际上没有进行整改或者只是表面整改，到了需要提交整改材料时，才临时将整改方案改头换面变为整改结果，敷衍应付。①参见刘马华：《县级党委巡察工作优化研究》，硕士学位论文，湘潭大学，2017 年，第29 页。有的单位将起草制度、召开会议、提供材料，作为整改举措，将计划谋划替代整改措施，会议一开就算整改完事。有的单位整改存在回避问题、“短斤缺两”“少项漏项”现象，如：曾某表示，“我们之前看个别单位的整改方案，发现比反馈问题少了2 个整改事项，这2 个事项又正好是2 项整改难度较大的关键项目”②参见黄德枝：《A 市巡察反馈问题的整改现状及其对策研究》，硕士学位论文，广西师范大学，2021 年，第19 页。。巡察作为一种“政治设置”，越来越以“标准”的形式出现，也越来越被认为是“必须接受的和不可忤逆的”。这种“政治强制”如果脱离了环节闭端可惩罚性的确定性，出现验收机制的空转，逐渐沦为“自我满足”和边际效应递减的制度陷阱，就必然不能将战术上的胜利，转化为持久的政治收益。

三、新时代提升市县巡察权威性的主要路径

（一）完善工作机制，提升政治巡察的协同性

巡察监督是一项复杂的系统工程，这要求巡察权的行使、巡察程序的设置、巡察思维的运用都要树立合作思维，增强巡察系统性、协调性的集成建设。一方面，巡察要做好与党内各项监督制度和力量的协同。横向上，巡察要在“党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”中，强化协同监督，构建巡察机构与监督检查、党风政风监督、信访举报等会商会办、沟通合作、督促落实方面的衔接协作机制。尤其是在巡察监督与纪律监督、监察监督、派驻监督的协调上，要打破各项监督之间还存在的堵点、断点、盲点，解决统筹不够、衔接不畅的问题。巡前要突出信息沟通，有针对性提供和通报各方面情况；巡中要突出手段支持，强化巡察监督与其他监督在专业力量、事项查询、政策咨询、问题定性、线索移交、主动投案处理和突发事件处置等方面的支持配合；巡后要突出整改落实，强化整改日常监督责任，共同压紧压实被巡察党组织整改的主体责任。在纵向上，充分发挥《关于加强巡视巡察上下联动的意见》作用，既要不断解决“联什么”问题，也要持续解决“谁来联”“怎么联”问题，进而在谋划任务、组织实施、成果共用、形成合力上不断构建形成巡视巡察“全国一盘棋”的监督局面。

另一方面，巡察要与审计监督、统计监督、人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督等联手，充分发挥各种监督资源的优势。目前来看，巡察与审计、统计的联动积累了一定经验，取得一定成效，但在与人大监督、政协监督、司法监督等方面的配合、协同上，基本还没开题。国家治理体系和治理能力越是往深处走，就越是需要更广阔的信息供给面。巡察机构需要畅通与人大、民主党派、司法机关、政法、金融、发改委等关系，如：市县人大常委会可以将整改落实情况作为年度监督测评的重要组成部分，市县人民检察院及时发出检察建议书或提起公益诉讼等，形成以“发现问题，推动解决问题”为最终目的监督合力。另外，巡察也可以与群团组织、非政府组织和咨询机构等形成良性互动。巡察与各种监督力量目标任务是一致的，本质都是为了实现治病救人的政治预警功能，巡察越是发挥监督综合平台作用，政治稳定性就越是能得到保障。

（二）破解巡察中的权力共谋

一方面要通过加强制度建设来压缩巡察中关系运作的空间，破解关系行为时常突破公权力的规则边界。巡察“共谋”形式多样，归根结底还是说情、打招呼。针对说情、打招呼的干预行为，中央纪委机关出台了《中央纪委国家监委机关工作人员之间打听、干预监督检查审查调查工作和请托违规办事的报备及责任追究规定》，贵州、河南、山西、陕西、黑龙江、云南等地纪委监委也相继出台相关办法。2020 年，中办、国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对领导干部进行规范约束。虽然在破解“熟人社会”上，党内法规层面上已经为巡视巡察设计了特定关系人回避制度、严格执行“一次一授权”“三个不固定”等制度，但在硬性制度规定上仍然存在不足。目前，对巡视巡察出现的说情、打招呼情况，既没有党和国家层面的法律法规，也没有内部相关规定，如果发现说情、打招呼，也是“因人及事”的倒溯，而不是“因事及人”的主动规锁。这就要求相关制度建设必须紧贴实际需要出台，而且制度设计的技术上要充分做到，明示性规定要优于推论性规定，禁止性规定要优于警示性规定，不利后果规定要优于倡议规定等。①参见周悦丽、金若山：《党内巡视的法治逻辑及其实践路径分析》，《北京行政学院学报》，2022 年第5 期。

另一方面，要通过创新巡察方式方法来打破巡察对象行为的路径依赖。在巡察方式上，目前主要是常规巡察、专项巡察、“机动式”巡察、点穴巡察、“回头看”等，破解路径依赖既要创新更多的方式，也要对已有方式进行多样化组合。对同一家被巡察单位，常规巡视之外，可以针对重点人、重点事，不固定巡察方式，多次巡察，打破被巡察对象“一届一巡”的固定程式，增加“共谋”成本，削弱“共谋”欲望。在巡察方法上，巡察基本是套用巡视“12+N”种，包括听取工作、专题汇报，个别谈话，商请有关职能部门或专业机构予以协助等。这些手段有的对基层来说适用性不强，有的方法对中央巡视来说是基本不可能出现的问题，巡察使用时就有可能出现问题，如：调阅资料，为了提高资料提供效率，巡察组往往提前把需要的资料以清单形式进行罗列并交被巡察单位办理，在这个准备的过程中，党组（党委）会议记录、党建资料、财务资料等基础性工作资料可能会被人为修改或损毁，致使巡察组获得的一手资料失真。②参见周宇群：《县级巡察制度功能提升研究——以湖南省N 县为例》，硕士学位论文，广西民族大学，2021 年，第29 页。这就要求巡察必须在方法、手段上进行创新，如：在“12+N”方法之外，可以把与群众召开座谈会、走访入户等新的方法规定为必需方法，也可以调整工作程序，不提前向被巡察对象提供需要的资料清单等。创新方式方法的目的，是以方式方法的多变性切断巡察者与被巡察对象之间可能存在的某种默契和关联，尽可能让被巡察对象无章可循，进而最终减少基于私人关系网络所导致的制度、法律、政策的可变通性，遏制与消除互动情境中的惯例和潜规则等“关系资源”对正式制度规则的消解作用，③参见黄毅、石路：《庇护式腐败生成的“关系”机理及治理策略》，《湖湘论坛》，2021 年第5 期。从而尽可能提高巡察组精准发现政治属性的深层次和高质量的问题线索能力，减少巡察组成员的机会主义权力谋利。

（三）强化规则思维，推动进一步实现巡察的工具作用和价值追求

规则思维和原则思维，是巡察法治化的重要思维和实践要求。巡视中的规则思维，指的是巡视过程中，巡视工作人员以规则为准绳，对被巡视党组织及其领导班子和主要负责人的一种衡量和评价。巡视中的原则思维则是巡视过程中，致力于实现原则的价值，用该价值去衡量和评价被巡视党组织及其领导班子和主要负责人。①参见周悦丽、金若山：《党内巡视的法治逻辑及其实践路径分析》，《北京行政学院学报》，2022 年第5 期。治理必治权，治权必监督。巡察强化规则的作用，首先需要从巡察权的授权开始。从运行模式来看，授权主要目的是使巡察具有更大权威性和实效性，是一种政治态度的宣示和政治仪式的彰显。事实上，高质量的巡察权授权应该是“权威的树立”与“行为的明示”的平衡统一，巡察授权不仅是“授予权力”，而且也要从“限权”的角度明示授权的内容。“限权”从另外一个角度来说，也是保护“授权”，一项权力越是有限定性的限制，就越是具有明确的刚性效力。下一步，应该结合党内法规的调整，适时把巡察授权从工作流程中的一个环节，确立为一项独立的专门程序，对授权内容、方式、时限、保障、约束等作出清晰和明确的要求，从而把授权变成中性的政治程序和政治方法，从程序源头上树立“巡察监督，监督巡察”的理念。强化巡察规则思维，还需要强化责任机制。无责任就无权力，从管理学角度来说，最好的管理手段是责任制和责任评估，当一项工作责任约束不强和不能被评估的时候，就没有办法进行有效管理。巡察规则责任的不健全突出体现在权办分离的制衡性不够。权办分离是指巡察组在巡察过程中聚焦于发现问题，而非查处问题；纪检监察机关则运用其调查权，根据移交的问题线索类型进行查处。纪检监察机关对巡察的监督不足，突出体现在没有明确的制度依据对“巡察责任”进行监督，如：即使在巡察“回头看”中发现了上一轮巡察本应发现问题却没有如实报告问题的，怎么去追究责任、由谁来追究责任既没有相关依据，也没有公开处理处置的案例。同时，巡察机构的“巡察事权”也存在闭环不足的问题，如：移交问题线索后，对问题线索的办理，现实中发生过纪检监察机关对巡察移交问题线索“有案不办”的情况。无论是缺乏对巡察结果的逆向复查，还是缺乏对结果处置的逆向监督，都是对权力运作受限性的背离，是对权力运行后果责任性的逃逸，对巡察安全长远发展构成运行风险和不良政治后果。加强相关规则建设，既包含工具理性的各项实体性规范和保障性规范的结合和配套，也包括相应的价值引领。这种价值引领，既有精准巡察、效能巡察、透明巡察的政治要求，也必然还需要实事求是、人民性和集体理性的融入与融合。这样，才能避免巡察陷入“言者谆谆，听者藐藐”的尴尬情景，才能筑牢巡察保障的长远根基，真正实现巡察高质量发展，才能不断形成依靠党自身力量发现问题、纠正偏差、推动创新的良性循环。

新时代，市县巡察的功能越来越聚焦于如何实现党对各级党组织和领导干部的权力监督制约和民众对中国共产党权威认同的宏大工程，巡察也越来越需要做好方位管理，将监督优势转化为治理效能。这对巡察发展在理念层面提出总的要求是，要秉持包容、审慎、多元、精准的治理理念。包容意味着不因创新所内含的试错过程而让巡察的有关创新“动辄得咎”；审慎则要求出台进一步规范化、监督性政策要审慎，讲究科学的方式，不能草率采取措施和出台政策制度，尽量减少不必要的政策成本；多元是指提升巡察权威性的方法、手段要具有多样性；精准则要求出台政策和采取措施的时机、方式和力度都要精准合理。只有这样，巡察才能不断展示是生态契合度高的制度，是内生性制度、渐生性制度、自驱性制度，从而不断增强巡察发展的政治认同、政治参与和政治号召，推进国家叙事，在自驱的政治进程中助力政治需要，为促进中国共产党实现执政能力整体性提升、推进中国式现代化提供有力服务和充分贡献。