新发展阶段我国稳就业的现实困境与纾解路径

石丹淅, 王宝成

(1. 三峡大学 法学与公共管理学院, 湖北 宜昌 443002; 2. 三峡大学 期刊社, 湖北 宜昌 443002)

一、问题的提出

就业是民生工程、民心工程、根基工程,是社会稳定的重要保障。因此,党和国家历来高度重视就业工作。进入21世纪后,党根据经济、社会发展“一条腿长、一条腿短”的状况[1],在党的十六大报告中明确提出把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的一个重要目标,并指出就业是民生之本,扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务,要千方百计扩大就业,不断改善人民生活。党的十七大报告强调,“加快推进以改善民生为重点的社会建设”“实施扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业。要坚持实施积极的就业政策,加强政府引导,完善市场就业机制,扩大就业规模,改善就业结构。”

党的十八大以来,我们党加重视民生建设,强调人民对美好生活的向往就是党的奋斗目标,增进民生福祉是坚持立党为公、执政为民的本质要求。我国就业工作目标实现了从党的十八大报告提及的“实现更高质量的就业”,到党的十九大报告提出的“实现更高质量和更充分就业”,再到将就业置于“六稳”和“六保”之首,再到国家“十四五”规划及2035年远景目标强调的“更充分更高质量就业”的演进,并在党的二十大报告中将其定位为“促进高质量充分就业”。我国就业政策也随之实现了从党的十八大报告的“实施就业优先战略、更加积极的就业政策”,到党的十九大报告提出的“坚持就业优先战略和积极就业政策”,再到“将就业优先政策置于宏观政策层面”的演变,并在党的二十大报告中将其最新表达为“实施就业优先战略、强化就业优先政策”。新时代十年,我国就业工作取得历史性成就,十年累计实现城镇新增就业1.3亿人;城乡就业格局发生历史性改变,2021年城镇就业人员占比达到62.7%,第三产业成为就业最大“容纳器”;8000多万高校毕业生总体就业水平保持稳定;累计促进失业人员再就业5501万人,帮扶困难人员就业1768万人;14亿多人口的大国实现了比较充分的就业[2]。为决胜全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标做出了突出贡献。

新征程新阶段,我国就业促进既有新机遇又面临新挑战。一方面,党中央、国务院高度重视就业问题,实施就业优先战略,我国经济稳中向好、长期向好,数字经济蓬勃发展,绿色转型持续深入,新业态新模式发展壮大,全面推进乡村振兴战略,推进以人为核心的新型城镇化,劳动力整体受教育程度持续提高等,为稳定和扩大就业提供了根本保证和重要支撑。另一方面,人口结构与经济结构深度调整,劳动力供求两侧变化,人工智能等智能化技术应用加速,青年失业率相对偏高,世界经济整体增长乏力、外需收缩等使得稳就业任务依然艰巨。因此,必须立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,聚焦如何稳就业保就业,是亟需关注的重大议题。

二、我国稳就业面临的主要现实困境

总体而言,就业是派生性需求,深受经济发展状况,劳动力供需情况,以及以物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等为代表的新一轮信息技术革命影响。

(一)就业总量压力依然较大

尽管2022年末全国人口①为141175万人,比2021年末减少85万人,人口总量有所减少,但2022年16～59岁劳动年龄人口仍有87556万,其中全国就业人员73351万,城镇就业45931万,城镇就业占全国就业人员比重为62.6%。国务院关于就业工作情况的报告显示,“十四五”期间我国16～59岁劳动年龄人口仍将保持在8.5亿人以上,超过欧洲人口的总和;16～24岁青年人口将达到1.4亿左右,其中每年高校毕业生总量超过千万;农村劳动力转移就业仍会持续增加。

此外,我国老龄化程度会进一步加深,正从轻度老龄化进入重度老龄化。国家统计局数据显示,2022年60岁及以上人口28004万人,占全国人口的19.8%,其中65岁及以上人口20978万人,占全国人口的14.9%,“十四五”期间,我国老年人口将突破3亿人,成为中度老龄化国家。可见,我国劳动力供给只是在高位上的放缓,稳定就业存量、扩大就业增量面临较大压力,保持充分就业始终是首要任务,详见图1。

图1 过去十年我国不同年龄阶段人口演变情况(单位:万人)

(二)结构性就业矛盾更加凸显

就业结构性矛盾,是指人力资源供给与岗位需求之间的不匹配。在经济结构调整、产业转型升级过程中,劳动力市场供需结构不匹配(技能、空间、群体)会加剧劳动者“求职难”和企业“招工难”。

新时期我国就业结构性矛盾至少表现为三重矛盾,即传统行业中的传统工作岗位加速流失与劳动力再配置进程缓慢之间的矛盾,高技能劳动力的大学毕业生供给结构稳定与需求升级之间的矛盾,新兴产业行业对技术技能型人才的旺盛需求与人才供给不充分之间的矛盾[3]。

从需求端看,劳动年龄人口规模收缩、城镇劳动力平均工资加快上涨、新一轮技术进步,必然促进资本替代劳动。技术进步产生了非均衡的“就业替代效应”和“就业创造效应”,使得重复性传统岗位将被替代,高水平数字技能人才缺口不断扩大。与此同时,产业结构升级对劳动力素质的要求越来越高,特别是在制造业一线,技能人才尤其是高技能人才的求人倍率长期保持在2倍以上。从供给端看,青年劳动力、农民工等群体就业问题更加突出。新增青年就业群体中,绝大多数为高校毕业生,而农民工群体中,80、90、00后为主要构成。这些群体存在通用性人力资本较为丰富、专业性人力资本明显不足问题,与用人单位需求存在不同程度的错配失配,这较大程度上影响他们充分就业和就业质量提升。如自2018年以来,全国16～24岁人口城镇调查失业率一直在高位运行,且峰值呈不断走高之势。国家统计局2023年6月15日发布的5月份国民经济运行数据显示,16～24岁人口城镇调查失业率再创新高,达到20.8%,青年人中失业总量总共600多万人[4]。从劳动力市场运行看,高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一劳动力市场还未形成,公共就业服务体系等还不能覆盖全民、贯穿全程、辐射全域,这会进一步影响劳动力市场供需匹配效率。

(三)经济增长阶段性承压

继“六稳”“六保”之后,2022年12月中央经济工作会议提出,突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作,有效防范化解重大风险,推动经济运行整体好转,实现质的有效提升和量的合理增长,为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步。此次“三稳”目标的提出,指明了疫情防控措施调整转段后中国经济发展的关键点。2022年受疫情掣肘,经济发展增速与目标增速间或存在一定差距,因此在2023年,稳增长是首要目标,通过稳增长带动稳就业。疫情实施“乙类乙管”之后,在党中央的要求下所有经济主体全面复工复产,但消费、投资的恢复进程还没有达到预期,民间投资的增速缓慢,全球投资收缩,中小企业的预期和信心不够坚实等,使得我国经济增长阶段性承压。

奥肯定律表明,周期波动中经济增长率和失业率之间存在一定的经验关系,即当实际GDP增长相对于潜在GDP增长上升2%时,失业率下降大约1%;当实际GDP增长相对于潜在GDP增长下降2%时,失业率上升大约1%[5]。当前周期性因素、非周期性因素等动态交织综合影响着我国经济增长,从短期看,我国就业增量上的提升面临新的不确定性和压力。中国疫情修复进程刚刚完成第一阶段——社会修复和交往修复。第二阶段——利润修复和资产负债表修复还没有完全开始,必须实施更大规模内需扩张,财政政策必须全面回归积极的定位,货币政策必须降低传递机制的扭曲,消费政策必须寻找到短期扩张和启动的有效载体,保证我国经济修复顺畅向第二阶段迈进[6],继而为就业扩容提质奠定坚实基础。

(四)数字化智能化加剧结构性失业

新一轮信息技术革命深刻影响就业市场,且对不同群体、行业、地区还产生明显的异质性影响。数字技术创新对就业存在三种典型效应:一是替代效应。技术进步一定程度取代就业岗位,降低了劳动力市场就业总量[7]。二是创造效应。技术进步对就业岗位具有互补和创造效应,对就业总量产生正向影响[8]。三是综合效应。技术进步对就业既产生替代效应又产生生产力效应[9]。人力资源和社会保障部公示的新修订《国家职业分类大典(2022)》首次标注了数字职业,共标注数字职业97个,占职业总数的6%。根据教育部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部等部门编制的《制造业人才发展规划指南》,到2025年,仅新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等十大制造业重点领域,就缺口人才近3000万人。这些缺口人才绝大部分都属于理工农医类专业人才,即STEM(Science,Technology,Engineering,Mathematics)人才[10]。与此同时,来自麦肯锡全球研究院(MGI)与麦肯锡中国区发布的《中国的技能转型——推动全球规模最大的劳动者队伍成为终身学习者》显示,到2030年,中国可能有多达2.2亿劳动者需要变更职业,占劳动力总数的30%。可见,技术进步和数字经济会加大就业“两极分化”现象的发生,加剧就业结构性矛盾。

(五)新就业形态劳动者就业质量整体不高

新一轮信息技术革命还催生了大量的新就业形态。新就业形态劳动者主要是货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等群体。2023年3月中华全国总工会发布的第九次全国职工队伍状况调查数据显示,目前全国职工总数4.02亿人左右,新就业形态劳动者8400万人。新就业形态劳动者以男性青壮年为主,农业户籍人员比例较高。新就业形态劳动者成为职工队伍重要组成部分。在就业形势严峻时,新就业形态充分发挥了“蓄水池”的作用,有助于稳定和增长就业、增加居民收入;在经济快速复苏时,新就业形态起着丰富劳动力市场岗位和职业的功效,能够创造诸多新职业,提供更多的收入机会,激发劳动力市场活力。移动互联网、大数据、人工智能等数字技术帮助数字平台实现了劳动力大范围的组织、调配。伴随我国数字技术和数字经济蓬勃发展,新就业形态将更加广泛涌现。

与传统就业形态相比,新就业形态具有工作时间和空间更加灵活、进出门槛比较低、雇佣关系不确定等特点,使得新就业形态劳动者的就业质量问题备受关注。《中国共享经济发展报告(2022)》显示,一方面,平台依托大数据、人工智能和算法等新技术,对劳动者形成了更加精细、更加严密的管控;另一方面,面临现有劳动保障制度和社会保障体系无法适应新就业者,一些平台企业用工行为游走在“灰色地带”,导致较多情况下新就业形态者权益保障不足等突出问题,职业伤害时有发生,新就业形态劳动者就业质量整体偏低。

三、新阶段我国稳就业的主要纾解路径

党的二十大报告强调,就业是最基本的民生。这一阐述深刻指明了就业对于民生的基础性、根本性、决定性作用。伴随外部环境不确定性加大,全球通胀仍处于高位,世界经济和贸易增长动能减弱,外部打压遏制不断上升;国内经济增长企稳向上基础尚需巩固,需求不足仍是突出矛盾,民间投资和民营企业预期不稳,不少中小微企业和个体工商户困难较大,2023年国务院《政府工作报告》指出,我国稳就业任务依然艰巨。为此,必须坚持稳中求进工作总基调,完整、准确、全面贯彻新发展理念,加快构建新发展格局,着力推动高质量发展,更好统筹国内国际两个大局,突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作,有效防范化解重大风险,推动经济运行整体好转,实现质的有效提升和量的合理增长,持续改善民生,为促进高质量充分就业营造友好氛围和筑牢坚实之基。

(一)坚持经济发展就业导向

发展是解决一切问题和矛盾的“总钥匙”。经济发展是解决就业问题,促进高质量充分就业的首要前提,必须坚持在发展中保障和改善民生。正如习近平总书记所指出的,“没有一定增长不足以支撑就业,解决就业问题,根本要靠发展,把经济发展蛋糕做大,把就业蛋糕做大”[11]。

1.要全面增强就业吸纳能力。应着重做好三个层面工作:一是强化就业优先导向的宏观调控和跨周期调节。区间调控是新时代政府对劳动力市场宏观调控体系的中心,劳动力市场区间调控下限是稳定和扩大就业,上限或者理想目标则是实现高质量充分就业[12]。这就具体要求中央和地方政府、有关部门在实施重大规划、计划或政策时,应优先考虑就业预期目标的实现。当经济发展波动时,要优先考虑确保就业稳定;当规划和安排资金、服务供给等资源投入时,优先考虑促进就业的需要。在实施宏观调节时,应主动克服逆周期调节的不足,审时度势开展跨周期调节,强化传统逆周期政策与“就业优先政策”的组合性、协同性,实现最优政策组合。二是拓展制造业、服务业、农业就业空间。具体而言,促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接,释放制造业就业潜力;随着经济持续恢复,特别是服务业好转,服务业带动就业效应会更加明显,结合数字技术创新看,还应加快推进服务业数字化,充分挖掘服务业吸纳就业潜能;积极依托乡村优势资源,贯通产加销、融合农文旅,拓展农业多功能,带动更多就业增收。三是保市场主体稳就业保民生。目前,全国市场主体已突破1.5亿户,其中个体工商户突破1亿户。超大规模市场主体推动了我国经济总量迈上百万亿元大关,承载7亿多人的就业基本盘。深化“放管服”改革,优化营商环境,进一步培育壮大市场主体和促进公平竞争,是经济高质量发展的必然要求,是实现高质量充分就业的重要前提。要加大减税力度,有效减轻企业经营负担,稳固市场信心;要加力推进融资服务专项行动,给予中小企业重点支持;要稳固搭建公共服务平台,促进大中小企业融通发展。

2.要培育接续有力的就业新动能。数字经济已经成为中国就业新引擎。相关报告显示,中国超过5%的就业岗位来自电子商务,到2025年,数字经济带动就业人数将达到3.79亿人。一方面,要不断做强做优做大我国数字经济,推动数字经济与实体经济的深度融合,打造就业友好型数字产业集群,加力扶持更多就业友好型数字企业,充分发挥新经济、新产业、新业态在就业创造中的重要作用。另一方面,要进一步支持和规范多渠道灵活就业和新就业形态发展。以落实《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(人社部发〔2021〕56号)为契机,逐步提高灵活就业人员和新就业形态劳动者社会保障水平。要增加针对新领域新业态的市场监管规则制度的供给,规范平台企业用工。探索建立新的劳动标准,为完善新就业形态法律法规、促进企业改善工作条件提供新基准,形成支持新就业形态的长效发展机制。

3.要增强区域就业韧性和就业承载力。具体做好三方面工作:一是构建新的就业增长极。东部地区在资源禀赋、要素配置等方面具有鲜明优势,最先有可能实现质量变革、效率变革、动力变革,形成就业引领、示范效应。中西部和东北地区也要善于改革与创新,把握好传统产业升级、产业梯度转移带来的就业机会扩散机遇。二是实施特殊类型地区就业促进行动。比如,通过精准研策施策,着重扶持脱贫地区、革命老区、边境地区、资源型地区发展特色产业,构建产业发展群(链),实现产业带动就业、就业促进产业良性互动长效机制。三是释放县乡村促就业潜能。推进以县城为重要载体的城镇化和乡村振兴战略,促进乡村产业多模式融合、多类型示范,提升县域经济活力,扩大县域就业规模,实现乡村振兴、就业促进、县乡融合发展等多重价值。

(二)加大劳动者人力资本投资

人力资本是指相对于物力资本而存在的一种资本形态,表现为人所拥有的知识、技能、经验、健康等。人力资本主要投资形式有正规的学校教育、在职人员培训、医疗和保健、企业为成年人举办的学习项目以及工作流动(迁移)。人力资本理论认为,劳动者拥有人力资本水平越高,其边际生产能力和边际生产率往往越强,因此,越可能被用人单位雇佣到薪酬福利待遇好的岗位上,实现高质量充分就业,这种效应被称为人力资本投资“生产效应”;与此同时,劳动者拥有人力资本水平越高,越懂得如何更好配置自身的人力资本,通过工作搜寻更有可能发生工作流动、转换或迁移,甚至是选择创业,这种效应被称为人力资本投资“配置效应”[13]。提高劳动者的人力资本水平,能有效破解技术性失业、结构性失业等突出难题。为此,国家应加强人力资本投资分类引导和有序推进。

1.增强教育的普惠性和公平性。教育是阻断贫困代际传递的重要途径,是促进更加充分更高质量就业的关键变量。要优化教育资源配置,逐步缩小区域、城乡、校际差距,特别是要加大对民族地区、农村地区优质资源均衡,健全家庭困难学生资助体系[14]。切实为低收入者、困难群体、下岗失业人员、边缘群体等提供更多更公平的受教育机会,通过教育促进代际流动性,使每一个人都有出彩的机会,都有梦想成真的可能。

2.增强教育的适配性。作为全面建设社会主义现代化强国的关键变量,教育兴则国家兴,教育强则国家强。教育是面向未来的,肩负为经济社会高质量发展培养一支强大的知识型、技能型、创新型劳动者大军的重要使命。尽管2022年中国高等教育毛入学率59.6%,各种形式的高等教育在学总规模4655万人,规模位居世界第一,但高等教育结构还不够优化,专业学科等设置还不够科学。为此,要坚持为党育人为国育才,落实立德树人根本任务,以教育科技人才统筹谋划和一体部署为新的战略机遇期,坚持系统观念,统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。进一步加强科学教育、工程教育,加强拔尖创新人才自主培养,为解决我国关键核心技术攻关提供人才支撑。系统分析我国各方面人才发展趋势及缺口状况,根据科学技术发展态势,聚焦国家重大战略需求,动态调整优化高等教育学科设置,提升教育对高质量发展的支撑力、贡献力。统筹职业教育、高等教育、继续教育,推进职普融通、产教融合、科教融汇,源源不断培养高素质技术技能人才、大国工匠、能工巧匠,切实增强教育与就业、职业的适配性。

3.精细推进职业技能培训。职业教育和职业技能培训具有赋能增智功能。“十四五”时期,构建以公共实训基地、职业院校和行业企业为主的多元培训平台,强化通用性技能与专用性技能常态化耦合型培训,重视劳模精神劳动精神工匠精神培训,塑造劳动者健康积极定型的职业伦理观和就业价值观。推进“学分银行”试点,完善终身学习体系。实施“技能中国行动”,完善技能人才培养、使用、评价、激励机制。为劳动者不断适应科技进步和产业结构转型升级提供持续支持。此外,要加强健康保障。老龄人口参与到劳动力市场里来,是适老化社会发展需要,对维持经济增长也具有重要价值。因此,要进一步加强健康投资。

(三)强化重点群体就业保障能力

重点群体就业对全社会就业具有“压舱石”作用。稳住重点群体就业,就稳住了就业基本盘。为此,国家《“十四五”就业促进规划》进一步指出,要聚焦高校毕业生等重点群体,促进多渠道就业创业。

1.持续做好高校毕业生就业创业。高校毕业生是重要的人力资本,其顺利毕业、尽早就业对个人、社会和国家都具有重要价值。过去十年,我国高校毕业生人数一直处于动态快速上升趋势,由2012年625万增至2022年1076万,年均增加45.1万。新冠疫情发生前,2019年我国高校毕业生人数为834万,2020年以来,我国高校毕业生人数则依次为874万、909万、1076万、1158万。高校毕业生人数持续上涨与近年来经济下行压力增大,更加需要精准精细地开展高校毕业生就业创业工作。结合现有形势及未来趋势,需要强化两方面工作:一是积极拓宽高校毕业生市场化社会化就业渠道,挖掘更多适合高校毕业生就业的岗位。二是为高校毕业生提供精准便捷就业创业服务。另外,将国家“见习计划”扩大至高校在校生。对于离校未就业高校毕业生应强化就业帮扶援助与托底保障,帮助他们融入就业市场。

2.稳定和扩大农村劳动力外出就业规模。“农民工”现象是我国特有的户籍制度和土地制度条件下所形成的。农民工是我国城市产业工人的主力军,是扩大中等收入群体的潜在人群。“十四五”期间,稳定和扩大农民工就业需做好三方面工作:一是广泛精准开展区域间劳务协作;二是促进就地就近就业;三是加快农业转移人口市民化。针对当前农民工市民化进程中存在的“愿落不能落、能落不愿落”难题,建议应分层次制定农民工落户政策,强化对不同类型城市差异化落户政策的执行考评[15]。如对县域内农民工,应着力提升县城吸引力;对跨省农民工,应着力通过“人地钱”挂钩等激励政策合理分担落户成本;对县外省内农民工,应推进省内统筹,实现对省内农民工的统一服务管理。

3.加强退役军人就业保障。退役军人是重要的人力资源,是建设中国特色社会主义的重要力量。要在《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》(退役军人部发〔2018〕26号)、国家《“十四五”就业促进规划》等文件精神牵引下,完善退役军人安置制度,加大退役军人自主就业支持力度。

(四)健全和发展就业服务体系

破解劳动力市场供需错配低效在于构建统一规范的人力资源市场体系,为此,要重视推动“有为政府”与“有效市场”更好结合,实现“无形之手”(政府)、“有形之手”(市场)以及“有爱之手”(社会)环环相扣。一是做细公共就业服务体系。公共就业服务是指以促进就业为目的,由政府出资向劳动者提供的公益性就业服务。提供覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位公共就业服务是做好就业创业工作的重要举措。要构建覆盖城乡的公共就业服务网络,完善街道(乡镇)、社区(村)服务平台,优化“15分钟就业服务圈”。加大公共就业创业服务示范城市、充分就业社区评比、宣传与激励。要强化公共就业服务能力建设。既要重视公共就业服务机构人员专业化、职业化能力提升,又要充分利用“互联网+”、大数据、区块链等信息技术手段赋能公共就业服务。要完善公共就业服务制度,增强其可及性。健全户籍地、常住地、参保地、就业地公共就业服务供给机制,着力改善重点地区公共就业服务水平和质量。精细化开展好春风行动、春潮行动、民营企业招聘月、百日千万网络招聘等专项招聘服务系列行动以及兜底性公共就业服务。二是做优人力资源市场体系建设。要推动人力资源服务业高质量发展。鼓励人力资源服务机构围绕实体经济发展进行管理创新、技术创新、服务创新和产品创新,更好地为产业基础高级化、产业链现代化提供精准专业人力资源服务。要提高人力资源市场规范化水平。标准化是保障人力资源服务发展的重要技术支撑,可通过制定先进的行业标准来推动人力资源服务业健康发展。完善人力资源服务机构信用评价标准和制度,选树、推介一批诚信人力资源服务典型。三是做实社会化公共就业服务。要积极动员社会力量提供公共就业服务,支持社会组织提供公益性就业服务,不断提升公共就业服务社会化水平,为新时代新征程稳就业扩就业、促进高质量充分就业尽显民间智慧和社会大爱。

注释：

① 包括31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口,不包括居住在31个省、自治区、直辖市的港澳台居民和外籍人员。