通过完善人大代表调查研究机制践行全过程人民民主

内容摘要：党的二十大报告指出，发展全过程人民民主，保障人民当家作主，其中一个重要方面是“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系”。人民代表大会制度的生命力和优越性在于以人民的需求为中心，人大代表是听取和表达人民诉求的重要桥梁。但是我国人大工作实践中面临一个亟待解决的问题是：人大代表履职积极性和履职能力均有不足。近日中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，要求通过大兴调查研究推动全面建设社会主义现代化国家。新时代人大代表工作应紧紧围绕发展全过程人民民主的目标，通过完善人大系统的调查研究机制，不断提高代表履职意识和履职能力，使人大代表成为反映人民需求真正有效的桥梁。

关键词：人大代表；调查研究；全过程人民民主

基金项目：中国社会科学院重大创新项目“发展全过程人民民主与中国特色社会主义政治发展道路研究”（项目编号2023YZD020），中国社会科学院重大创新性项目“全过程人民民主与国家治理现代化”（项目编号2023YZD003）。

作者简介：付宇程，中国社会科学院政治学研究所副研究员。

一、完善民主决策环节的调查研究机制

没有调查就没有发言权，更没有决策权。出席本级人民代表大会会议、围绕会议议题发表意见、提出议案、审议各项议案和报告、参加各项表决都是人大代表参与民主决策、践行全过程人民民主的重要体现。但是当前人大代表参加民主决策时仍存在一些问题：有的代表把代表身份仅仅看作一种荣誉待遇，只当“挂名代表”，不能按时参加人大会议；有的代表则是“哑巴代表”，在会议期间很少发表意见，不知道怎么发言、发什么言，总体来看当前能够积极发言的代表在代表总数中所占比例还不够高；有的代表对要审议的各项工作报告特别是财政预算这种专业性较强的报告事先没有进行充分调研和了解，即便积极发言也抓不住问题和关键。归结起来，出现上述这些问题的主要原因是人大代表参与民主决策前的调查研究工作力度不足。作出科学合理的决策，需要大量客观、真实、有效的信息做支撑。民意调查是人大代表有效参与民主决策的基础，是坚持和发展全過程人民民主的必然途径。只有深入群众开展调研，才能了解群众所思所想所急所盼，并且将群众急难愁盼的问题反映到决策环节中去，让人民群众感受到全过程人民民主就在身边。新时代人大制度建设中应进一步完善人大代表在民主决策环节的调查研究机制。

第一，建立健全代表精准联系机制。代表与群众之间真实有效的联系是代表做好民意调查的第一步。过去，代表与群众的联系很容易泛化、走过场和形式化。近年来，很多地方人大探索建立人大代表与所在选区、行业或社区特定群众的精准联系机制，这有助于代表常规化了解自己对口联系的群众在生产生活中遇到的真实困难。例如，山东省乳山市人大规定每位人大代表固定联系20名群众，定期通过网络、座谈、调研等方式，常态化开展听民声活动，了解群众所期所盼。又如，广东省湛江市人大探索行业人大代表联络机制，并建立海上渔业、现代农业、家电、文旅4个特色行业人大代表联络站，让人大代表发挥各自专业特长，更加精准联系所在行业群众。宏观来看，建立代表精准联系机制，目的是克服泛泛联系的形式化弊端，使人大代表深入了解一定范围内群众生产生活的真实情况，在真正了解民情的基础上反映民情、参与地区重大决策。

第二，建立健全代表精准走访机制。通过精准联系机制，代表可以对群众生产生活中的困难定期形成直观感受，在此基础上可以进行更有针对性的调研走访，避免人大代表调研走访活动落入形式化窠臼。近两年，很多地方人大在具体工作开展中都提出了代表调研走访的精准化要求。例如，江苏省淮安市人大通过前期民情调查，关注到疫情后中小企业的高质量发展需求，因此将2023年5月人大代表调研走访活动的80%集中于中小微工业企业，明确提出代表进企业要召开一场座谈会，搜集一份问题清单，完成一份问卷调查，提出一条解困建议等精准调研要求。宏观来看，通过类似这样的精准调研机制，人大代表可以在初步了解民情的基础上有针对性的深入调研，继而深挖问题原因，深入思考对策，并在参与决策时提出真正有意义的对策建议，回应群众和企业的现实困难。

第三，建立健全决策事项精准筛选机制。精准联系机制和精准走访机制可以让人大代表在参与民主决策前对民情有充分的了解，在此基础上，为了更加精准将民生实事纳入决策环节，有的地方人大还探索建立了代表票决制度，即把群众建议作为筛选确定民生实事项目初选名单，并在此基础上由人大代表投票，选择关注度最高的民生问题，列入年度民生实事项目范围。从宏观来看，通过决策事项精准筛选机制，将决策事项的确定建立在民意基础上，将人民群众和人大代表最关心的民生实事纳入本地区本年度决策事项范围，是在决策环节践行全过程人民民主的生动体现。

二、完善民主管理环节的调查研究机制

调查研究应该坚持实事求是，掌握真情况、研究真问题。根据我国代表法的规定，人大代表可以参加本级人大常委会组织的执法检查，可以根据本级人大常委会的安排对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，可以对被视察单位的工作提出建议、批评和意见，这些都是人大代表参与国家机关民主管理、践行全过程人民民主的体现。为了践行和发展全过程人民民主，应该进一步完善民主管理环节的人大代表调查研究机制，聚焦当地行政管理实践中遇到的新问题，发现地区改革发展稳定中存在的深层次问题，提出有利于地区发展和群众利益的意见建议和新思路新办法。

第一，建立健全执法检查精准选题机制。围绕哪些选题开展执法检查，是关系到执法检查工作起好步、开好头的重要问题。民有所呼，我有所应，紧扣人民群众急难愁盼问题开展执法检查，也是践行全过程人民民主的具体体现。在执法检查选题机制方面，近年来一些地方人大也在探索如何在民意调查基础上更好选题。例如，北京市人大常委会近年来将执法检查工作与12345市民接诉即办热线结合，从市民热线、群众来信来访等渠道梳理出群众关注度高的问题，然后纳入执法检查专项调研，由此推动投诉当中反映的高频共性问题得到系统治理、源头治理。从宏观来看，建立在民意调查基础上的执法检查选题机制，有利于人大代表更好地结合民意去参与民主管理。

第二，建立健全执法检查情况调查机制。在确定执法检查选题之后，执法检查工作的具体开展方式也关系到执法检查的实际效果。例如，人大的执法检查工作如果都是在提前通知、有所准备的情况下进行，就很有可能走过场和形式化。实践中，有的地方人大为了提高执法检查的效果，探索建立了一些有利于了解真实情况的调查机制。如江苏省扬州市人大常委会曾经在不发通知、不打招呼的情况下，冒雨突击检查双桥乡园林村五亭组4个豆腐作坊，发现无卫生许可证、生产环节脏乱不堪等突出问题，形成《市区豆制品质量安全亟待解决》的调研报告，并以人大内参形式向市政府反馈，形成在执法检查中坚持问题导向的真实情况调查机制。从宏观来看，真实有效的执法检查情况调查机制才能最终有利于提高执法检查工作实效，真正促进行政管理提质增效。

第三，建立健全政府工作满意度民意调查机制。对政府工作的民主评价，是民主管理最终落到实处的一个重要环节，人大系统的民意调查机制在其中起到关键作用。在这方面，近两年地方人大也有不少探索。例如，陕西省镇安县人大制定出台的《镇安县人大常委会民意调查工作暂行办法》，就地区管理中的热点难点事项进行广泛的民意调查，汇集人民群众对具体管理事项的评价，最终目的是通过人大的渠道改进政府管理工作，提高群众满意度。从宏观来看，依托人大系统的民意调查机制设计，让群众对政府工作进行满意度评价，是推进民主管理、践行全过程人民民主的一项具有前瞻性意义的举措，值得研究借鉴。

三、完善民主监督环节的调查研究机制

开展调查研究，最终目的是要解决问题，提出真正有利于群众的对策建议。人大代表依法提出质询、询问，提出对各方面工作的建议、批评和意见是參与民主监督、践行全过程人民民主的重要体现。在民主监督中调查研究机制至关重要，人大代表的批评建议等不应夹杂个人偏见和私心，而是要站稳人民立场，以解决群众急难愁盼的问题为目的。这就要求各级人大代表在监督工作中要做好调查研究，真正将基层人民的心声传递出来，当好党和国家与人民群众之间的“连心桥”。

第一，建立健全监督议题调研产生机制。确定年度监督议题，是人大民主监督工作的首要环节，在监督议题产生环节就引入调研机制及时吸收民意，是践行全过程人民民主的生动体现。近几年，地方人大分别探索了年度监督议题向人大代表征集产生机制或人大代表票决机制等。例如，大连市人大常委会的年度监督议题，通过代表履职APP平台面向全体人大代表征集的形式产生，2022年大连市确定的包括环保法执法检查、高校毕业生就业视察等监督议题均是人民群众普遍关注、人大代表提出比较集中的监督项目。从宏观来看，通过调研产生人大监督议题的工作机制，有利于人大监督工作真正践行民主监督理念，回应群众关切。

第二，建立健全代表全流程监督机制。监督议题产生后，还应建立人大代表全程监督机制。例如，大连在代表履职APP平台上开设监督专栏，设立年度监督议题专栏，人大代表可以随时就所列事项上传意见建议，也可以上传图片和文字说明等反映实际情况，形成人大代表对年度监督事项的全程监督机制。另外，包括浙江、广东等在内的很多地方人大还探索建立了预算联网监督系统，使人大代表随时随地都能监督政府的每一笔预算资金都用到老百姓需要的地方。预算联网监督和代表履职APP监督专栏的设立，都是从机制上保障人大代表的全程监督和全程在场，这有利于借助人大代表的规模人数和贴近基层等优势，发挥出民主监督的效果。

第三，建立健全监督意见高质量办理机制。人大代表的监督意见不能提完就告一段落，监督的最终目的是为了解决群众生活中遇到的难点问题，因此监督意见提出之后的高质量办理至关重要。在监督意见的高质量办理机制方面，很多地方人大进行了创新性探索。例如，广东省惠州市人大建立的“约请共商会”机制，以市、区两级人大代表的名义，邀约市、区两级政府的相关部门到监督现场召开共商会，回应群众关切，推动监督议题的开展。其中一个具体事例是，惠州市梅湖大道开通后，路上大车小车速度非常快，而七联村路口过去一直没有设置红绿灯等交通设施，给老百姓和七联小学师生出行带来严重安全隐患。人大代表通过“约请共商会”机制进行努力协调，最后政府相关部门先后投入110多万元，通过安装红绿灯、设置人行道、铺设排水管道等7项工作，顺利解决了梅湖大道七联村路口设置交通安全设施和积水难题。人大代表监督意见的高质量办理机制，最终是为了解决群众生活中的具体困难，如果监督没有下文或没有结果，那么民主监督也将无法落到实处，这将影响老百姓对全过程人民民主的切身感受。

我国代表法从顶层设计上规定了人大代表的调研职责。在全国上下大力发扬调查研究的工作作风背景下，应当进一步细化和完善人大系统的调查研究工作机制，让人大代表听民意、解民忧的作用得到充分发挥。人大代表更好地为基层群众发声，为基层群众办实事，使群众的工作和生活环境变得越来越美好，群众才能看得到、摸得着全过程人民民主。