领导干部“为官不为”的内涵、成因及治理对策

俎邵静 尹云龙 邓韬

［摘  要］党的二十大报告明确指出新时代新征程必须坚持全面从严治党，加强党员作风建设，这也是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。当前党员领导干部队伍中仍然暗藏“为官不为”现象，影响党的执政能力建设和国家的长治久安，必须全面从严治理。规制“为官不为”，应当深入解析“为官不为”的内在逻辑，全面剖析“为官不为”的形成原因，在此基础上构建激励、考评、约束、奖惩等多种机制相耦合的立体化长效治理体系，进而实现“为官有为”。

［关键词］为官不为；懒政；勤政；从严治党

［中图分类号］D262  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2023）08-0067-07

［收稿日期］2023-05-10

［基金項目］中国博士后科学基金面上项目“乡村振兴战略下农村相对贫困人口内生发展能力培育研究”（2020M680908），               主持人俎邵静；山西省社科联“研究阐释党的二十大精神”专项课题“欠发达地区新型职业农民胜任力               培育研究”（SSKLZXKT2022034），主持人俎邵静。

［作者简介］俎邵静（1985— ），女，河南许昌人，山西大学马克思主义学院博士后，主要从事公共治理研究。

尹云龙（1992— ），男，辽宁沈阳人，中共辽宁省委党校讲师，主要从事公共管理与公共政策研究。

邓   韬（1983— ），男，山东济宁人，山西大学马克思主义学院副教授，主要从事农村经济研究。

当前，我国正处于社会主义现代化建设进程中，领导干部作为党员“先锋队”应当以身作则，主动积极发挥模范领导带头作用，坚定为实现社会主义现代化目标而奋斗的理想信念，发动群众、领导群众、指导实践，形成党员干部和人民群众同心协力共同建设现代化强国的良好局面，高效开展各项工作。然而，党员领导干部中仍然存在“为官不为”的现象，影响党内政治生态良好运转。2023年1月，中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议召开，对整治不担当、不用力、不作为等作风问题作出部署，要求深挖源头、找准关键，准确纠治、加强实效。［1］2023年4月，习近平总书记在学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育工作会议上的讲话中再次强调干部队伍中不愿担当、不敢担当、不善担当的问题还比较突出，必须认真加以解决。［2］由此可见，“为官不为”仍旧是目前需要大力整治的问题，鉴于此，党和政府应当继续坚定推进全面从严治党，加快建设高素质、高水平的领导干部队伍，为全面深化改革提供有效的政治保障。全面从严治党是新时代党的建设的鲜明主题，也是推动国家治理能力现代化的迫切要求。

有勤无廉，政失之于公；有廉无勤，政失之于慵。“为官不为”的危害并不会在短时间之内直观显现出来，但其带来的危害性不可小觑。“为官不为”影响国家行政机构的正常运转，损害公共利益，降低政府的行政效率。其涵盖范围广泛、涉及程度深，加之不同地区和部门的实际情况也大相径庭，治理难度大，这使得领导干部面临着复杂艰难的工作环境，尤其是长期工作在基层的干部，例如乡镇干部等，他们负责基层公共政策的具体实施，与基层的联系接触最为密切直接，一旦出现不作为，其在基层造成的消极影响将更加深远，不仅不利于公共政策的具体执行，还会弱化政府部门公信力，使党政形象受损。因此，应当重视并重点治理领导干部“为官不为”，加强党风廉政建设。

一、领导干部“为官不为”的内涵解析

公权力源自广大人民群众的公共利益，其应然承担公共责任并为社会大众服务。“为官不为”是对公权力的异化和扭曲，是公权力的私有化和官僚化，是怠于行使公权力的变相行为，意指领导干部在公权力行使的过程中，其自身担负着积极履行职务的职责，并且客观上具有能够作为的条件，但是没有按照公职的职责和权力主动、及时、有效地履行，在行动上表现出不作为或没有尽职尽责作为的现象。［3］这导致公权力的行使失去约束，损害大众的公共利益。“为官不为”包括懒政、怠政、庸政等消极性行为，理想信念滑坡，角色意识没有到位，责任意识淡薄，使得不作为反倒成为一种习惯［4］，呈现出虚置公权力的一种不作为状态。

“能为不为”是最为直观的“为官不为”现象，这也是通常情况下大众对于“为官不为”的常识性理解。然而随着制度约束权力不断显性化，党和政府管理逐步实现制度化、精细化、公开化、具体化，挤压权力寻租空间，切断权钱交易链条，使得部分党员干部因为过错而受惩罚的风险概率显著增加，他们从内心感觉到“为官不易”，其行为也开始倾向于不想作为或者不完全作为，即“难为不为”，党员干部采取选择性作为、低效作为等方式，将不完全作为当作其博弈算计之后的策略选择，使得“作为”与“不作为”的效果相同，甚至大打折扣。当前“为官不为”呈现“新旧并存”的特点，并向由表及里、由公开向隐蔽、由显性向隐性、由积极主动向消极被动的方向发展，“为官不为”成为实现国家治理能力现代化的顽疾。从“为官不为”的构成要素来看，具体如下。

（一）行为主体

“为官不为”的行为主体主要指在党政机关任职、行使公权力的公职人员。他们掌握着党和国家赋予的公权力，代表的是人民意志，以人民群众的根本利益为出发点，根本职责是将公权力的最大效用反馈于广大人民群众，在政策的上传下达、政策落实、为民服务等方面承担着举足轻重的作用。而“为官不为”是他们背离公共职责产生的权力变异现象，实质上是履行职责的主体性缺位。

（二）主观动机

故意不作为是领导干部主观上明知其不作为的行为必然违反法定职责甚至可能会承担一定的法律责任，客观上有意识地放弃履行或者不完全履行职责，而在过失不作为的情况下，领导干部基于本职工作应当预见不作为可能发生的损害后果，由于疏忽大意并没有预见或者已经预见然而自信能够侥幸逃脱而不作为。故意不作为和过失不作为突显领导干部懒散怠惰的主观态度，本质上都是对公职的亵渎。对比传统的渎职行为，解读“为官不为”应当更为偏重对主观动机的剖析，思想层面懈怠疏懒，即使客观上没有造成损失，亦应当严格追究责任，彰显党和政府严厉整治党员作风问题、提高政府执行效能的鲜明立场和态度。

（三）行为表现

党面临的执政考验还将长期存在，必须坚定不移全面从严治党［5］，这要求广大党员领导干部必须坚持“三个务必”这一新要求和新部署，以更加昂扬的奋斗精神带领人民建设社会主义现代化强国。当前在领导干部中，不作为的问题仍然比较突出，而且这种不作为的行为表现也日趋繁复。一是不愿担当。在实际工作中党员干部存在惧怕失误、畏惧风险等多种顾虑，容易导致遇事不想负责、怕担责任，抓而不紧、执行不力。二是不敢担当。由于缺乏自信、恐惧失败或自身能力不足，党员干部不愿意承担起应尽的责任。三是不善担当。虽然党员干部主观上愿意承担责任，但由于个人能力、经验、态度等方面的原因，导致其无法胜任所承担的职责。［6］

（四）行为目的

随着经济社会发展、科层体制流弊与风险社会的来临，我国的公共管理体制改革还有待加强，权力、责任与利益三者之间未能实现有效平衡，在这个大背景下，领导干部的行为特点也在发生变化，政府内部的消极不作为逐渐取代了以往强有力的创新行为。［7］“为官不为”成为有些领导干部的策略性选择，其行为趋于保守，身在其位，不谋其政，为保其位，廉而不勤、严而不为。混日子成为“为官不为”者的生存常态。

行为主体、主观动机、行为表现和行为目的等共同构成“为官不为”的内在逻辑，是全面认知“为官不为”的四个构成要素。综上所述，“为官不为”现象揭示权力与职责的关联断裂状态，作为一种隐性形态，其危害是慢性的、隐形的，而且后果是不可逆的。这种“不为”的不良现象传递着一种信息，推动“为官不为”现象呈现由内而外的波纹状扩散，由表及里的渗透性异变，从个体向组织、从基层向高层蔓延，长此下去，必然形成“不为”的普遍趋势，那时，则可能生成一种现象，即公职人员作为理性经济人在利益的驱使下会进行权衡选择，当他们察觉“积极有为”无法改变“消极无为”的共性时，为了避免“劣币驱逐良币”，他们更易于选择效仿和趋同，倾向于成为“为官不为”的共谋，如任其弥散，则容易从整体上营造一种“不为”型的腐败文化，影响党内的政治生态，因此需要深刻剖析并从根源上有效规制“为官不为”的思想和行为。

二、领导干部“为官不为”的成因分析

领导干部“为官不为”，实质上由多重因素所致，概括起来主要分为内源性原因和外源性原因，即个体主观因素和客观制度因素。主要包括党性意识弱化、担当能力薄弱、权责关系不明、法律制度不完备、考核机制偏于形式和正向激励不充足等。

（一）党性意识弱化

在现实中，部分党员领导干部逐渐迷失初心，忘记使命，全心全意为人民服务的宗旨意识淡化，没有牢固树立群众观点和群众立场，也没有真正认识到自身行使的公权力来自人民，必须用之于民，从而导致革命意志衰退，出现思想停滞不前、观念守旧、心理逃避以及“不求有功，但求无过”的懒惰意识，究其原因在于领导干部的党性淡薄、全心全意为人民服务的宗旨意识不强。他们逐渐放弃了价值观、使命感与责任心，迷失在权力中，形成庸政、懒政、怠政，导致“在位不谋事”等问题。部分领導干部在履行职责的工作实践中，对群众路线认识不到位，并未真正在观念上、行动上树立起公仆意识，群众意识有所淡化，不能站在群众立场思考问题、分析问题、解决问题，思想深处不同程度地隐藏着个人主义和官本位主义。

（二）担当能力薄弱

随着传统社会结构的日益崩解与社会利益分配格局的重大调整，经济高速增长与社会发展不平衡、不协调的矛盾逐渐激化，各种现实问题加剧社会治理难度，为了解决这些难题，必须有一支适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍，这对领导干部的担当能力提出了严峻挑战。部分领导干部的能力水平难以适应新时代要求，大局意识不强，能力与素养有限，难以准确把握自身定位，决策能力、应对突发事件能力、化解冲突能力不足，面对矛盾冲突畏畏缩缩，不敢迎难而上。在突发状况中，他们难以预估未知风险，畏惧担责而不作为，瞻前顾后、优柔寡断，或是缺乏创新能力，一味照搬老经验和老思路，采用老办法敷衍了事，一旦出现失误则弄虚作假，逃避责任。领导干部缺乏实干担当能力容易造成工作绩效不佳、资源浪费，影响政策执行效果，甚至出现价值观异化等问题，如部分领导干部的价值观扭曲，没有把人民的根本利益作为自己本职工作的基础，反而利用代表人民的公权力凌驾于人民利益之上，把公权力的归属权本末倒置，把升官发财作为价值取向。

（三）权责关系不明

在条块化的中央地方关系背景下，存在政府部门交叉重叠、岗位职能重复和机构臃肿等现象，而相关领导干部职责不够明确，容易产生责任漏洞。一方面，政策和资金出自政府多个部门，各部门更偏重于考虑自身利益而缺乏配合协调机制，容易造成部门分割、职责交叉现象，条块分割、权责不清为相关政府部门、领导干部懒于政事、相互之间扯皮推诿提供了托词。［8］另一方面，在全面深化改革的新局面下，部分领导干部长期处在基层工作最前线，工作强度大并承担严峻的工作绩效考核压力，权责不够对等使其易于选择逃避责任，“为官不为”是此类领导干部对风险与收益的比例关系进行计算之后的一种选择。

（四）法律制度不完备

“为官不为”并没有触及法律底线，责任认定难以进行衡量，也没有建立起与权力运行相适应的法律责任追究机制。一方面，部分领导干部在其弹性职责范围内选择一定程度上的不作为，具有隐蔽性、长期性等特点，在没有造成严重后果的前提下，难以取证，惩治难度大——如何认定不作为、如何追究法律责任成为难题。另一方面，行政问责方面，关于不作为的相关规定主要体现在党员条例中，而相关法律条文有所欠缺，对于党员在职责范围内不履行或者不充分履行职责，一般仅给予警告、撤销党内职务、开除党籍等处罚，并不具备法律效力，处罚较轻，惩罚力度不足，使得不作为的成本较低。

（五）考核机制偏于形式

从任务分配角度看，在政绩考核和晋升竞争的驱动下，上级政府在向下级政府分配任务时，工作指标层层递增。重大项目开发的绩效考核主要是在总量基础上进行一定考量评定，方式上往往以静态考核、关门考核、专项考核为主：指标相对较空洞，共性指标偏多、个性指标偏少，正向指标偏多、反向指标偏少。就监督效果来说，由于欠缺明确的追责依据和可操作办法，对不易察觉、未造成严重后果的隐性过错问责监管没有到位，而且行政责任监督主体多元无序，特别是监察部门和社会大众等对领导干部的监督不足，反馈机制不完备，使得现行监督体制难以高效运转。

（六）正向激励不充足

领导干部作为公共政策工具的使用者和执行者，其福利待遇及晋升机制等直接影响到公共政策的执行效果和效率。在科层制的政府组织形式下，公务员职务职级体系呈现金字塔结构，层级高的职位比层级低的职位更难晋升，越往上晋升难度越大，尤其在跨越层级时，升迁难度更大。而且晋升竞争激烈，晋升岗位往往较少，名额有一定的限制，这都影响着职业晋升的难度。据统计，绝大部分县域公务员在晋升过程中存在“科级天花板”，提升到县处级概率小。［9］并且工作年限越长越容易产生消极情绪，长期以来，一些乡镇干部，虽在基层工作多年，但工资待遇增幅小，升职空间有限，奖惩激励机制不健全，从而产生“为官不为”等问题。［10］

三、领导干部“为官不为”的治理对策

“为官不为”包含领导干部在党性修养、担当能力、信念和行为等方面存在的问题。这些问题常常导致他们把个人利益放在首位，影响社会稳定和发展。治理“为官不为”需要构建多方面、立体化的长效治理体系，增强正当性和问责性，提高领导干部的整体素质。

（一）强化党性观念，加强自我修养

从思想上武装党员干部，坚持学思用贯通。领导干部要保持初心，不断强化党性修养，增强紧迫感、责任感和使命感，担当起推动经济社会发展的重任，筑牢“为官有为”的思想基础。首先，加强思想观念教育，端正思想认识。把思想建设放在首位，强化党性观念，树立以人民为中心的价值观，增强在重大政治考验面前的政治定力，提高领导干部工作的积极性、主动性和自觉性，宣传先进典型，营造良好的舆论氛围。其次，强化为人民服务的宗旨意识，坚持人民利益至上的价值取向。始终坚守“一切为了群众，一切依靠群众”的基本路线，引导鼓励党员领导干部深入基层，准确掌握民意，提高宣传、组织、引导群众的水平，切实做到立党为公，执政为民。最后，提升政治理论修养。各级党员培训机构要突出习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育的重要地位，激发和调动党员干部的学习热情和主动性，使党员干部能够真正深入精準地领会国家政策，内化于心、外化于行，解决“当官应当做什么、怎么做”的问题，打牢执政为民的思想根基。

（二）提升担当能力，坚定理想信念

领导干部肩负着维护社会稳定、为广大人民群众服务的历史重任，在国家治理体系和治理能力建设中发挥着不可替代的作用。勇于作为、积极担当是其必备的素质，也是党员的政治品格和本分。首先，树立正确理想信念，涵养忠诚根基。理想信念是党员干部的“政治灵魂”，必须把深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，从中汲取强大的真理力量、思想力量、实践力量。其次，提高专业能力水平。当今处于知识更新迅速的知识经济时代，知识更新周期大大缩短，这对领导干部的专业能力提出了更高要求。应当通过定期培训、考核等方式提高个人素质，不断更新知识结构，增加知识储备，确保其专业素养和业务能力跟上时代节奏，更好地应对各种工作任务和挑战。最后，加强作风建设。切实把为人民服务作为头等大事，严查自身是否存在懒政等作风问题，强化责任意识，勇于担责，不断提升工作能力，善于利用新思维、新方式开展工作，真正为人民掌握好权力，用好权力，积极勤政，推动发展。

（三）明晰职责界限，确定权力清单

厘清政府各个部门之间的相互关系，对政府部门职能进行系统整合，梳理部门职权，确定权力清单，切实做到责任明确、权责清晰、全面覆盖、上下联动、无缝对接。首先，注重构建统一化、标准化和通用化的权力清单结构体系，权力清单内容要全面化、具体化。全面化是指权力清单应当全覆盖各层级、各部门、各领域的公权力，实现横向到边、纵向到顶到底。具体化是指权力清单的内容应当具体而准确。在此基础上创建层级分明、详细量化的岗位责任制，厘清责任界限，明确责任内容，完善责任链条，保证领导干部知责思为、履责尽为、尽责有为。其次，优化权力运行机制，合理确权勘界，依法厘清权责，给权力划定边界。依法理清楚各地区、各部门、各岗位之间的不同权责，使得各权力主体的职权界限分明。按照权责对等的原则科学配置权力，使权力和责任处于平衡统一的状态。建立权责清晰、程序严谨、监督管理有效的权力运行机制，有利于解决领导干部怠惰、懒散、松懈等突出问题。最后，严格执行“法定职责必须为”，根据领导干部的本职责任，督促其合法行使权力并依法严格追责，推进职能、权限、程序、责任法定化。

（四）完善法律法规，健全容错问责制度

完善法律规定，从法律层面进行明确界定，确保法定职责必须为，落实有权必有责，有效问责并允许适度容错。首先，制定惩罚措施，提供法律依据。加大追责力度，增强可操作性，保障政策法规真正落实到位。其次，建立责任清单制度，实施问责追责等约束机制，通过首问负责制、责任追究制等制度的严格执行，明晰责任清单，建立有效的问责机制。明确在行政管理实践中领导干部应完成的任务和担负的责任，使追责内容具体化，问责范围清晰化，清除模糊地带。加大督促检查力度，有责要担当、失责必问、问责必严。对于违反工作纪律、拖延待办、不认真履行职责的领导干部进行追责，并把责任追究结果向社会公开，把未完成的责任清单记入懒政者档案，倒逼领导干部既勤又廉，以确保公共权益得到平等维护。最后，正确运用容错机制，鼓励担当，容忍失误。明确行政机关的职责范围和任务，在政绩考核中加大对“为官不为”的打击力度，合理采用制度调配进行惩戒，科学界定容错的明确界限，把改善容错机制与纠错机制有机地结合起来，宽容干部在改革创新中的失误错误，切实鼓励勇于创新者，为敢于担当的干部撑腰鼓劲，鼓励他们探寻工作新思路，创新发展新模式，营造鼓励创新的良好工作氛围。

（五）构建科学考核体系，强化监督管理

科学的考核体系有助于规范领导干部的行为，不仅能强化其责任意识，也有利于培养其政治素养和行政管理水平。健全考核评价体系，选贤任能，择优录取，真正意义上实现让能者上、让平者让、让庸者下、让劣者淘汰。首先，建立多维考核体系，完善考核评价、选拔任用机制，实现考评结果与培养教育和评先树优紧密结合。其次，创新考核方式，采取重点考核与一般考核、定性考核与定量考核相结合的方式，实现入户调查、群众评价、线上评价等多种方式有机结合，形成多元化、全方位、多层次的考核体系。最后，强化监督管理，实行责任追究制，以立法机关、司法机关为主，并辅助以必要的媒体监督，把政府监督和广大群众的监督有机结合起来，形成内外部相结合的监督体系。提高监督系统的完整性和系统性，完善问责机制，利用“民评官”的考核方式，将群众的满意度作为衡量领导干部履职情况的关键指标。

（六）优化激励机制，完善晋升制度

建立完善的组织激励和管理机制是发挥领导干部积极性的关键所在。健全正向激励机制，拓展晋升通道，调动领导干部工作的主动性。首先，建立奖勤罚懒的机制，实现政绩升迁与工作绩效挂钩，并将其作为职务晋升的重要依据。其次，完善职务与职级的并行制度，实现职级与工资待遇挂钩，把有限资源向长期在基层一线艰辛工作而且业绩突出的领导干部倾斜，在工资补贴、待遇奖励、抚恤救助等方面给予充分保障，形成良好的选人用人导向。最后，合理提高领导干部的薪酬待遇，在与地区经济发展水平相适应的情况下，适当提高工资，缩小收入差距，加强生活保障，落实津贴补助、住房等政策，特别是对有突出贡献的领导干部应给予记功颁奖等奖励，通过比照发放特殊岗位津贴等方式提高其经济待遇，鼓励领导干部发挥示范引领作用，激励其勇于擔当作为。

四、结语

当前，国家的廉政体系建设逐渐进入新局面，全面深化改革也逐渐向纵深发展，要紧扣党的二十大报告对于全面从严治党的战略部署，从严治吏、依法依规治吏。根治“为官不为”，要从全面、从严、治理等三点上持续用力，标本兼治，建立全面长效的治理体系，推进新时代党的全面建设，使党政工作成效真正惠及民生福祉。

参考文献：

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责任编辑  王  雨