广州城中村混合改造实施策略研究

黄孚中 梁宏飞 艾勇军 雷 轩

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510000

1 引言

随着快速城镇化，广州催生的大量城中村普遍存在卫生、消防和社会治安条件差，违法乱建，建筑布局混乱等问题。广州市在2009年开始推动“三旧”改造，释放出存量土地资源，改善人居环境和城市风貌。而面对多样的存量资源和复杂的多方利益，全面改造已难以满足新时期高质量发展的需求。通过精准识别改造需求，探索部分拆除加微改造方式的混合改造模式，可以有效降低城市更新成本投入，快速实现美好人居环境的建设[1]。

2 研究背景

2.1 从增量市场向存量市场转变，城市更新上升为国家战略

2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 提出实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，强化历史文化保护，塑造城市风貌；党的二十大报告指出，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

从棚户区改造到老旧小区改造，再到提出实施城市更新，中央对于城市更新行动的认识和推动正在逐步深入，城市更新已成为国家城市发展的重要战略。

2.2 城市有机更新要求防止大拆大建，坚持“留改拆”并举

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划明确的重大工程项目。住建部下发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（下称《通知》）， 要求转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。

广州市为贯彻落实《通知》，持续探索超大城市有机更新之路，积极稳妥实施城市更新行动，防止大拆大建问题，提出《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见》，要求严格控制老城区范围大规模拆除，严格控制大规模增建，城市连片旧区不短时间、大规模拆迁[2-3]。

2.3 城市有机更新是促进“城村”融合的重要手段

城市有机更新是对那些已经不适应现代城市生活的地区进行必要的改建，吴良镛院士认为城市如同生物体一样是有机联系、和谐共处的。他主张城市建设应当顺应城市肌理，以合适的规模，合理的尺度，根据改造的要求，按照城市的内在秩序和规律，在可持续发展的基础上进行。这样可以让改造区更好地融入城市整体环境[4]。

广州城中村的问题不仅体现在老旧的建筑群和落后的设施，也体现在空间秩序的混乱和对城市肌理的破坏。融合城中村和现代城市的关键不在于简单的拆旧立新，而在于以合理的规模尺度、合理的顺序，针对性地逐步改善城中村问题，在不伤害老氛围的基础上融入周边现代城市氛围，以达到有机联系、和谐共处的状态，这要求改造将城市肌理和环境纳入考量，并最终实现城中村与现代城市的和谐融入。

2.4 新发展要求下全面改造难以为继

城中村全面改造面临着较多困难和阻力：一是土地政策带来了房屋土地性质变更，房屋确权难等难以突破的历史问题；二是整体改造过程中出现了协商难度大，谈判周期长，改造成本高等实施问题。《通知》明确规定严格控制大规模拆除、增建、搬迁。全面改造在政策和实施上都面临着难以为继的局面，因此，需要新的改造方式来满足新发展要求。混合改造针对各村发展需要和面临的问题以小而精的形式进行改造，以低成本的投入缓解城中村发展的主要困难，极大程度减小改造实施的难度，快速提升人居环境，避开上述的改造阻力，科学引导城中村的品质化提升。

3 开展城中村混合改造的可行性

3.1 广州市政府更新管理经验丰富，具备保障能力

广州政府出台《广州市人民政府办公厅关于进一步加强住房保障工作的意见》，支持住房租赁企业整租未全面改造的城中村，按照保障性租赁住房标准进行品质化提升后统一运营，提高租住品质，防止改造后出现不合理租金的现象，并创造村内就业机会。以大源村为例，村民与白云投资集团下属物业公司签署了《统租意向书》，以统租统管的方式帮助村民管理出租屋，通过调研电商从业人员需求，提供相关生活、产业配套，通过对房屋空间进行改造以提供更多的房型，满足多样需求，提供低价、品质化的居住空间；并优化村内景观、卫生环境，提升村内风貌。

3.2 村集体基层自治架构完善，具备执行能力

广州城中村集体具有一定的经济和治理能力，村集体收入可以独立承担村内改造的成本部分。一方面，集体资金主要来自村内产业经济、出租物业、租金、征地补偿等。以低干预、低成本投入的混合改造对于村集体而言是可以承担的。

另一方面，改造后创造的收益足以弥补投入，例如，黄埔区某街进行6000万元固定资产投资，用于完善基础设施配套及改善外部环境，后进行招商引资，在2016年实现总产值10.4亿元；黄埔某旧改项目快速提升了村股东的人均收入，由2017年的人均2.56万元升至2021年的5.48万元。参照以往城市更新效果，混合改造可以改善物业品质，提升的收益足以弥补改造投入。

3.3 企业市场资源整合成熟，具备盈利能力

社会资本可与村集体物业合作运营，通过提升空间品质，提升入住率，实现投资方、村群体双赢。以深圳水围村为例，通过与深业置地合作，共同打造1368国际文化街区，将居民楼升级改造成人才公寓，将岭南文化的街巷情结与广东骑楼的民居建筑融入街巷设计，以温馨现代的内部装修以及功能齐全的共享空间吸引了人才入住，一改“握手楼”的乱象，入住率由45%升至90%以上。

棠下村厂房投标时，万科以高溢价率拿下了泊寓的15年经营权。目前已有500多间房，成为了广州体量最大的集中式长租公寓，入住率达到了95%。当前整体出租率仍然维持在90%左右，预计年营收将突破1亿，经营现金流基本覆盖管理支出。

3.4 企住户追求美好生活意愿强烈，租金上涨幅度可接受

相比于全面改造后飞速上涨的租金，混合改造后的房价和租金因改造成本较低的特点并不会有太大提升。位于金沙洲的世联金沙里通过打造片区休闲、商业活动中心，改善屋内居住环境，服务集成满足全面需求。在金沙里所有房型均高过周边均价的情况下，商业出租面积率由46%提升至90%。可见住户对人居环境的提升后的租金上涨是能够接受的。

混合改造以合理的更新规模降低了改造成本，使村集体与投资方均有意愿参与改造并能从中受益。随着改造的完成，城市空间也更易于监督管理，打破了旧村脏乱差且无人监管的局面[5]。

4 混合改造实施策略

4.1 “留改拆”原则定义

混合改造严格遵循《通知》，坚持实行“留改拆”并举，建立“留改拆”标准，以保留利用提升为主，以“改”作支撑，必要时再“拆”。

留：坚持应留尽留，不随意迁移、拆除有价值建筑；保持老城格局和街巷肌理；延续城市特色风貌，坚持低影响的更新建设模式。

改： 聚焦低效空间和老旧功能片区，加大力度推进闲置土地和建筑的再开发利用，补齐现有建筑短板、提升建筑功能、增强城市活力。

拆：不大规模、成片集中拆除现状建筑；对不具备保留改造价值、建筑结构差、基本设施匮乏、鉴定为危房的房屋开展拆除重建改造。

4.2 完善留改拆评判标准

“留改拆”的标准需根据项目实际情况确定。但是可以探索研究“留改拆”的评判维度，作为原则性基础，指导项目实际留改拆的选择，综合分析做出最终评判。

4.2.1 维度一：评判资产情况

确认“留改拆”的主要方式是资产自身情况，但并不限于单体建筑，而是改造范围内的建筑整体布局、功能结构。秉持应留尽留的原则，不随意改动建筑原有布局，不破坏城中村街巷肌理，坚持低影响的改造模式，仅对无保留价值、功能严重缺失、有危险隐患的建筑进行改造或拆除。

4.2.2 维度二：评判周边影响

分析资产改造后对周边的影响，不局限于更新单元本身。如果改造的结果对周边的影响是正面的，那么“改”或“拆”是可取的，反之则不可取。若某处城中村计划旧厂改造升级为公寓，却因无法提供相应的配套设施和有序的管理，超过了人口承载能力而对周边造成不利影响，则此种改造应被视为仅对资产有利而对周边不利，是不可取的。改造前，一定要全面考虑改造的外部性影响进行判断。

4.2.3 维度三：评判改造外部性

对于城市更新而言，正外部性是一项重要的评判依据。外部性的判断不仅在于经济效益，还在于时间、空间、社会价值、生态环境、居民感受等因素的综合角度上评判。对于一些城中村的改造，可能改造成本无法在短期内回收，但却可以帮助树立城市品牌形象，对推动旅游、提升知名度有正面影响，则该项目具有外部性的。

4.2.4 维度四：评判当地需求

从政府角度出发，更新单元的未来发展方向应与周边功能一同考虑，避免改造后当地因同质化而产生过度竞争，形成内卷，为区域发展造成负面影响。改造应以满足区域内需求，补足区域内功能短板为主，有意识地布局业态并合理谋划未来发展。

4.2.5 维度五：评判资金投入

项目资金投入是改造项目中一大影响因素，在当下政策背景下，控制投入资金数额是控制大拆大建的最好方法，只有限制成本，才能最好坚持应留尽留的原则，减少资金成本。对于徘徊在“留”和“改”之间的更新主体，应结合成本，优先考虑将资金投入到更适宜“改”的主体，既可以避免过度开发，又可以提高项目效益。

4.2.6 维度六：评判改造最优解

混合改造的方式是多样的，对于一个更新单元，无论是改或拆都具有可行性，那么应该结合周边发展及长远期发展等维度综合考虑，选择效果最优且最具可行性方法。

4.3 完善城中村混合改造技术标准

4.3.1 完善城中村混合改造成本认定标准

建议针对城中村混合改造特点，参照全面改造成本的构成，设立、补充、修改新的标准。对于必要的拆迁复建，相关标准可参考《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》。

4.3.2 建立容积率转移、奖励制度

涉及历史保护、公共配建方面，设立容积率奖励制度，把改造中新增的附建式公共服务设施、交通设施、市政设施及城市公共空间，其建筑面积计入奖励建筑面积；保留的历史建筑按保留的建筑面积以一定比例计入转移、奖励建筑面积。

4.3.3 制定城中村混合改造建设指引

对于历史活化、外立面修复、场所营造等提升人居环境改造，需制定具体实施路径和实施指引，避免出现乱改造现象，确保改造成果整洁和谐，又突出特色。

4.3.4 建立城中村混合改造管理制度

在社区缔造、物业运营、服务配套等方面，需要完善外包服务准入标准，建立健全的片区管理监督体系，维持改造后城中村的有序秩序，保障村内服务配套完善，营造良好社区氛围。

4.3.5 制定城中村混合改造编制审批指引

明确评估、征求意见及公示、成果上报、审查、审议、报批、备案和归档等各项工作流程细则及相关部门职责，为混合改造必要性论证及混合改造方案提供明确流程指引。

4.3.6 营造多主体参与城中村混合改造氛围

政府在城中村混合改造中负责标准制定和监督管理，对改造范围、实施途径、改造成果等做出明确规范。可以出资建设、维护市政道路、市政设施配套等。

村集体参与改造的全流程，包括前期协调改造方案、协调权属人问题等，中期监督改造实施，后期验收改造成果、参与运营管理等环节。

房地产开发商和产业运营商主要以与村集体合作的方式参与改造，主要参与部分改造新建和建成后的产业运营。

4.4 拓宽城中村混合改造资金渠道

政府出台政策：允许社会资本参与城中村混合改造，主要资金来源包括村集体出资和企业出资两类。

村集体出资：村集体作为主要出资方聘请房地产开发商改造村集体土地，打造公共空间，铺设村内道路，增添绿化；以村集体物业形式或与产业运营商合作运营管理改造后的城中村。

企业出资：房地产开发商或产业运营商出资改造村集体土地，换取一定期限内的管理、商业、服务运营权，并承担改造投入和运维成本。

4.5 总结城中村混合改造试点经验

建议在白云、天河、番禺等区开展试点，在城市门户节点、重点功能平台、重大交通枢纽周边、重要交通廊道两侧，聚焦一批现状人居环境较差、消防安全隐患突出、人口密度过高的城中村，“一村一策”先期启动试点村混合改造，形成成效。总结经验各区逐步推进，实现城中村人居环境品质总体提升。

5 结语

综上，以有机更新理论指导的城中村混合改造，既符合当下防止大拆大建的政策要求，又能促进城中村以和谐的形式融入现代化城市氛围中，同时又不会对其在城市中承担的职责造成太大影响，是解决当下城中村问题，促进城乡融合，实现城市有机更新的重要实施路径。

城中村混合改造实施路径较灵活，需根据村具体情况及需求实施。政府引导改造方向并监督改造合法实施；村集体通过与社会资本开展不同模式的合作，合理分工改造的实施、改造后的运营、管理，实现城中村人居环境得品质化建设，居民能够有更好的居住环境，更灵活的住房选择和更方便多样的选择。总体而言，混合改造是可行且多方共赢的。