我国碳交易市场衔接：现实阻碍与实现路径

魏长升 郁之仪

【摘要】经过多年的发展， 目前我国碳交易体系面临全国市场与多个地方试点市场共同运行的局面， 内部存在市场流动性不足、 配额价格异常波动、 管理成本较高等问题， 外部则面临欧洲碳边境税的威胁。如何将地方试点市场与全国市场进行衔接， 构建“全国一盘棋”的统一市场， 是“加快建设全国统一大市场”的题中应有之义。未来可采取两种衔接路径， 即分批纳入共有行业并适时引入碳税作为联动机制， 同时以金融化带动市场统一化。前者作为传统路径， 后者作为创新路径， 在以传统路径为主的同时辅以创新路径来保证市场衔接的顺利进行。此外， 还需妥善落实协调中央与地方的配额管理规则、 利用清零和补偿机制处理剩余配额、 发挥中央对价格的调控作用并强化过渡期内的价格缓冲等措施。

【关键词】碳交易；市场衔接；碳税；金融化

【中图分类号】F205      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）17-0113-8

一、  引言

进入21世纪以来， 气候变化的负面影响与日俱增。近年来， 大气层中二氧化碳的浓度一度突破有史以来的最高值， 碳排放带来的气温上升问题日益成为制约人类生存与发展、 亟待世界各国解决的难题。

碳定价作为一种政策工具， 正越来越多地为各国政府所应用， 其通过创造价格信号将温室气体排放成本纳入企业生产经营决策的考虑范围， 鼓励生产及消费模式的升级改变， 促进资源要素向低耗能产业流动， 有效纠正Pigou（1932）所提出的碳排放負外部性问题。其中， 碳交易市场和碳税已然成为区别于传统命令—控制工具的两种新型碳定价工具（李伯涛，2012；刘磊等，2022）。目前， 全球共有31个碳交易市场和30项碳税机制， 覆盖46个国家和32个地区近120亿吨二氧化碳当量的碳排放， 约占全球温室气体排放总量的22%。

多年来， 我国政府致力于推进生态文明建设， 积极倡导减排治污与能源节约， 促进人与自然和谐共生。2011年， 国家发展与改革委员会办公厅颁布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》， 深圳、 北京、 广东、 上海、 天津、 湖北、 重庆、 福建等八省市相继开展碳交易试点工作。2020年， 我国基于推动实现可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当， 宣布了“碳达峰”和“碳中和”的目标愿景。2021年7月， 全国碳交易市场投入运行， 同时原地方试点市场暂时保留。

当前我国碳交易市场正面临全国市场与地方试点市场共同发展的局面。然而， 此种局面并非长久之计。试点市场数量过多且相对分散， 加之各市场发展水平参差不齐， 在加重政府管理负担的同时降低了全国视角下碳交易市场的运行效率。2022年4月中共中央、 国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中明确提出“建设全国统一的碳排放权交易市场”， 党的二十大报告也再次强调了“构建全国统一大市场”“健全碳排放权市场交易制度”的重要性。因此， 地方试点市场与全国市场的衔接问题亟待解决， 地方试点市场向全国市场过渡合并已然成为大势所趋。

目前有关碳交易市场的文献多从要素设计与市场效应两个方面进行探讨（蓝虹和陈雅函，2022；吴茵茵等，2021；杨越等，2021；张希良等，2021）， 鲜有学者针对我国市场发展实际， 从政府角度研究市场衔接的路径。我国地方试点市场与全国市场的衔接情况较为特殊， 但本质上包含两个层面： 一是新旧市场的过渡， 即试点市场的退出和全国市场的进入； 二是市场统一体的管理， 即如何在全国市场下有效整合运行。本文对国内地方试点市场与全国市场的衔接问题进行研究， 以期拓展现有研究的视角并为有关部门提供建议参考。

二、  我国碳交易市场衔接的必要性

（一）增强市场流动性并减少价格波动

目前， 全国市场和试点市场之间、 各试点市场之间互不兼容， 作为主要交易品种的碳配额在市场彼此割裂的状态下不能互认和流通。

从试点市场来看， 截至2021年年底， 各试点地区碳配额的累计成交量为2.98亿吨， 累计成交额为74.85亿元。表1列示了各地方试点碳交易市场自上线以来至2021年年底交易量价的基本情况。

由表1可知， 各试点地区的成交价格与成交量既呈现出波动的相似性， 也存在显著的差异性。各地区成交价格与成交量波动明显， 成交价涨跌幅较大， 成交量的峰谷值悬殊。

从全国市场来看， 截至2021年年底， 市场累计运行114个交易日， 碳配额累计成交量为1.79亿吨， 累计成交额为76.61亿元。市场活跃程度不足， 控排企业进行碳交易的“履约期效应”较为明显。图1绘制了全国碳交易市场自开市至首个履约期结束的成交量及成交均价的时间序列变化情况。由图1可知， 碳配额成交量整体呈现“两头高， 中间低”的非均衡分布特征。同时， 碳配额成交均价整体呈现下行态势且波动较为明显。

由此， 国内局域市场和全域市场的割裂式发展阻碍了市场的融合， 造成市场流动性不足和价格异常波动。在市场衔接的情况下， 碳交易市场中的买卖双方数量增多且趋于多样化， 联动交易使得碳配额获得双方的承认。作为双向联动的结果， 系统内碳配额价格之间的任何差异均会导致碳配额从低价系统向高价系统出售， 直到系统内的碳配额价格收敛到中间水平（Flachsland等，2009；Ranson和Stavins，2016）。同时， 原先独立系统内的价格冲击和波动将会在更大的整体系统内得到缓冲。鉴于此， 有必要将试点市场与全国市场进行衔接， 以增强市场流动性并减少价格波动。

（二）合理控制市场管理成本

碳交易市场的运作应该遵循成本效益原则， 在促进企业有效减排的同时， 合理兼顾政府财政的承受能力， 力求在保证效益的前提下探索成本最小化的市场运营管理模式。

放眼全球， 碳定价工具本身可以产生财政收入。2020年， 包括碳交易市场和碳税在内的世界各地碳定价机制累计创造了530亿美元的收入。这些收入进一步促进了清洁投资， 确保投资更加注重公平效率和长期可持续。国际碳交易市场主要通过碳配额竞价拍卖产生财政收入， 以此弥补碳交易市场管理成本、 减轻企业合规成本负担、 缓解税负扭曲、 增加公共产品支出以及解决其他气候变化问题等。图2呈现了2020年度国际碳交易市场取得财政收入的情况。

由图2可知， 欧美碳交易市场的碳配额拍卖机制发展比较活跃， 财政创收较多。相比之下， 国内碳交易市场更多采用免费分配方式， 每年由碳交易主管部门根据分配方案免费向控排企业发放， 财政收入较为匮乏。各省市的碳交易市场运行主要依靠财政专项拨款， 同时寻求社会融资和国际合作资金的支持。以福建省碳交易试点市场为例， 在碳排放权交易服务费用方面， 自市场成立以来获得的交易服务费年均约56万元， 由海峡股权交易中心收取后用于交易服务平台的维护管理， 目前该收入尚不能覆盖其成本支出。

对政府而言， 碳交易市场的建设与运行是一个长期任务， 需要在各方面持续投入巨大的人力、 物力和财力， 具体包括制度与方案研究、 数据报送系统建设、 重点企业碳排放报告核查、 相关人员培训等。与国际碳交易市场相比， 目前我国碳交易市场管理成本较高， 亟须对成本进行合理控制（易兰等，2016）。同时应探索一种可持续的循环机制， 即由碳交易市场产生的效益可以反哺市场运行以及用于其他环保事业投资。当前分散型市场的分离式运行不可避免地抑制了市场规模与市场活性， 一方面阻碍了资源统一调度， 造成系统兼容性不足、 数据重复报送等， 增加了政府的管理成本， 另一方面限制了碳配额拍卖等机制的运行， 不利于财政增收和市场的良性循环。

（三）抵御碳边境税的威胁

2021年3月， 欧洲议会投票通过“碳边境调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）议案， 四个月后， 欧盟委员会于7月14日正式提出包括气候、 能源、 土地利用、 交通和税收等一揽子环保提案， 以确保2030年欧盟温室气体减排目标的顺利实现。根据这一机制， 欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、 水泥、 铝和化肥等商品征税， 即所谓“碳边境税”。尽管碳边境税的具体机制和时间安排仍需由立法者确定和批准， 但计量、 核算、 报告产品碳成本的要求已经在欧盟实施， 并且有可能成为向欧洲出口的企业必须满足的条件。

“碳边境税”本质上是一种单邊措施， 无原则地将气候问题外溢到贸易领域， 其不仅违反了世贸组织规则， 冲击了提倡自由开放的多边贸易体系， 而且严重损害了国际社会互信和经济增长前景（韩立群，2021；王谋等，2021）。同时， 其亦是对《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》所推崇原则与要求的一种背弃， 特别是“共同但有区别的责任”等原则， 以及“自下而上”国家自主决定贡献的制度安排。

欧盟碳边境税的提出预示着单边主义和贸易保护主义抬头， 尽管其遭到国际社会尤其是发展中国家的质疑， 但对我国而言仍不啻警钟。碳边境税议案中提到“拥有欧盟同意与其本国兼容的碳定价机制的国家的生产商可能会被豁免”。由此可见， 以欧盟为首的西方发达国家正是利用自身成熟碳定价机制的优势， 站在道德制高点上对发展中国家的减排行动进行评判。

相较于西方发达国家， 我国碳定价机制起步稍晚， 进程较缓。目前， 全国市场和各试点市场独立运行， 碳配额价格明显偏低且缺乏统一性， 尚未形成统一且强劲的价格信号。为了抵御诸如欧盟碳边境税等来自西方国家的政策威胁， 在有关气候问题的国际谈判上更具有话语权， 我国有必要进一步完善国内碳交易市场， 缩小与西方国家的碳配额价格差距， 加快碳交易市场衔接进程。

三、  我国碳交易市场衔接的现实阻碍

（一）行业覆盖范围不一致

经过近十年的发展， 各试点市场的覆盖行业呈现互相交叉的特征， 既有共性， 也存在较大的不一致性。具体而言， 八个地方试点市场均涵盖电力和化工等能源密集型行业。除此之外， 各试点市场还存在一些非共有行业， 例如： 北京和深圳将公共交通行业纳入市场， 广东将具有地方特色的纺织、 大数据行业纳入市场， 上海将金融业和部分服务业纳入市场。

对于市场衔接， 需要审慎考虑纳入行业的取舍问题。一方面， 目前碳交易市场主要基于祖父法（Grandparenting）和基准法（Benchmarking）进行配额的分配， 倘若将原地方试点市场覆盖到的行业全部衔接至全国市场， 则纺织业、 服务业等非共有行业因试点面窄、 试点周期短， 相关的碳核算历史数据不足以支撑全国范围内基准法的核算， 难以保证市场衔接后配额分配的公平有效。另一方面， 如果仅将共有行业衔接至全国市场， 则在试点市场退出之后如何管理非共有行业的碳排放也将成为一道难题。

（二）配额管理规则不统一

配额总量设定与分配规则的清晰度和透明度对于市场衔接至关重要。一份针对全行业的清晰透明的碳配额管理方案有利于提升市场预期与提振市场信心， 有助于控排企业在合理估计某一时间跨度内碳配额供求关系的基础上有效制定减排计划。

然而， 目前国内仅针对发电行业统一制定了配额总量设定与分配方案， 纳入试点管理的其他行业在配额管理规则上参差不齐。具体而言： 首先， 各试点市场配额总量松紧程度不一， 目前仅湖北和重庆两地实行总量限额逐年递减规定， 其余市场尚未明确相关细则； 其次， 各试点市场主要基于祖父法和基准法实行免费分配， 但在具体行业免费分配方法的选择（祖父法还是基准法）、 应用祖父法时基准年份跨度的选取、 应用基准法时行业和产品基准值的设定等方面存在诸多口径上的不一致； 最后， 试点市场在实行配额有偿拍卖时， 关于开展频率、 拍卖占比、 实施流程、 信息披露等层面未能具体化和统一化。

由此， 各试点市场的配额管理规则存在诸多差异， 导致不同地区控排主体的市场预期不同， 在市场衔接时可能会削弱全国市场的公信力并加剧市场的不稳定性。

（三）原试点市场剩余配额结转方式不明晰

《碳排放权交易管理办法（试行）》（简称《管理办法》）明确了已纳入全国市场的交易主体不再参与地方试点市场， 并对过渡期的市场归属做出说明， 即应纳入全国市场管理但预先已在原試点市场获得相应配额的主体暂不参与全国市场对应年份的配额管理工作， 直至该履约期结束再进行市场衔接。

然而， 进一步深究可以发现， 《管理办法》并未解决地方试点市场与全国市场衔接时剩余配额的结转问题。当交易主体在原试点市场完成最后一期履约时， 其可能会存在一定数量的剩余配额。在以往的条件下， 剩余配额可以自动结转至下一履约期。但是， 在市场衔接的情况下， 交易主体的剩余配额究竟是随着市场迁移而全额结转还是视为失效而清零？若选择全额结转又该如何设定结转的跨期与比例？对此类问题官方解释的缺位将会造成制度的空隙， 从而可能导致地方政府和相关主体选择规则操纵等投机行为。

（四）价格控制机制不完善

目前， 《管理办法》中并未涉及详细的全国市场的价格控制机制。根据各试点市场出台的相关文件， 试点市场采取的价格控制机制主要包括设定拍卖底价、 市场稳定储备（包括配额回购和配额增发）等， 如表2所示。

然而， 试点市场价格控制机制的制定与实行存在诸多不足， 我国在价格控制方面的成功经验并不充分。具体而言： 重庆尚未制定价格控制的相关预案； 天津虽规定了可以通过储备配额拍卖或固定价格出售来稳定价格， 但没有具体说明触发条件和实现方式； 湖北的控制机制未曾真正落实。同时， 各地区在市场稳定储备提取比例、 拍卖底价设定、 价格上下限规定等细节方面保留较大的自由裁量权， 存在利用这种自由裁量权损害其他区域市场的风险， 即“二次搭便车”（secondary free riding）风险（Weitzman，2019）。

对于企业而言， 市场衔接伴随着试点市场的退出和全国市场的进入， 过程中存在着不稳定因素。现阶段我国价格控制机制较为薄弱， 需要进一步夯实优化以满足市场衔接的潜在要求。

（五）市场监督机制不健全

数据的监测、 报告与核查（Monitoring， Reporting & Verification，MRV）作为碳交易市场运行的重要环节， 当前也存在较大的衔接难度。各试点市场的报告标准和验证方法缺乏统一性， 一些试点市场有其特定的验证规则， 另一些试点市场则很大程度上依赖第三方验证机构， 由此削弱了全国范围内数据信息的可比性， 也降低了地区间竞争的公平性。同时， 各地区的数据仅限于生态环境局等主管部门、 市场参与主体和监管机构等共享， 未实现数据公开， 不利于信息透明度的提高。

四、  国际现状和启示

（一）国际市场连接现状

在共有的减排目标下， 既有碳交易市场正陆续以单向连接或者双向连接的形式建立联系。欧盟碳排放权交易体系（European Union Emission Trading System， EUETS）和美国区域性温室气体倡议（Regional Greenhouse Gas Initiative， RGGI）实质上分别建立了区域内国家间和国内各区域间的多边市场连接。除此以外， 如表3所示， 自2008年以来， 国际主要碳交易市场之间的连接日益密切。

与国际市场连接相比， 我国的市场衔接既有相似之处， 也存在一定的区别。国际市场连接多数属于两个系统的静态连接， 而我国的市场衔接需要在建立市场间静态联系的基础上， 在多个试点市场并行的条件下进行动态衔接， 最终建立一个全国统一的大市场。鉴于此， 对于我国市场的衔接， 过渡阶段可以借鉴表3所示的国际市场连接经验， 统一阶段则可以借鉴EUETS和RGGI的经验。

（二）经验做法及启示

1. 渐进式扩大行业覆盖范围。对于魁北克和加利福尼亚的市场连接， 在第一个履约期（2014年）， 市场仅处理能源和工业部门的排放， 这两个领域分别占据魁北克和加利福尼亚总排放量的29%和36%。从第二个履约期（2015年）开始， 覆盖范围扩大到供暖和燃料运输部门， 至此两个辖区将分别覆盖约77%和87%的排放量。

魁北克和加利福尼亚双方采取渐进式的连接思路， 通过连接协议协调行业纳入范围， 并随着时间的推移逐步扩大行业覆盖范围。

2. 提前协调关键市场要素。魁北克和加利福尼亚的市场连接以西部气候倡议（Western Climate Initiative，WCI）为前提和基础。在市场连接之前， WCI已经促成魁北克和加利福尼亚交易市场多项关键设计特征的协调。

瑞士与欧盟之间的市场连接谈判于2011年3月正式开始。鉴于两个系统间的设计差异阻碍了连接进程， 瑞士政府自2013年起对本国的规则进行了重大修订， 以增加其与欧盟市场的相似性， 修订款项包括配额分配制度、 惩罚制度、 抵消额度的使用。

国际市场连接时多采用程序元素增量对齐的方式（Burtraw等，2013）， 即确定对市场连接而言至关重要的设计要素， 充分考虑各要素潜在的不兼容性， 并在正式连接之前修改本国市场要素的设计以便更好地连接。

3. 剩余配额清零与补偿机制。对于市场连接前剩余配额的结转， 清零重启是目前的主流做法。以魁北克和加利福尼亚的市场连接为例， 通过剩余配额的清零重启， 避免了不必要的利益纠纷， 也降低了配额管理的复杂性。同时， 为了维护市场的稳定和公平， 连接市场采取签发先期减排信用（ERC）的做法， 即政府考虑企业的减排投入和成效， 兼顾企业在市场连接前的剩余配额多寡， 采用信用额度的形式给予企业补偿， 该额度可以在新一轮配额分配及履约过程中使用。

魁北克和加利福尼亚的连接市场先对剩余配额进行清零处理， 再给予一定的补偿措施， 兼顾了管理效率与市场公平。

4. 约束价格控制的自由裁量权并降低机制触发阈值。魁北克—加利福尼亚连接市场采用拍卖底价和价格上限两种价格控制机制。对于拍卖底价机制， 魁北克—加利福尼亚连接市场使用共同平台进行联合拍卖。拍卖底价每年上涨5%， 并考虑通货膨胀进行调整。对于价格上限机制， 該机制由配额价格控制储备实施， 由每个辖区独立管理， 用于每年从拍卖中收集一部分配额， 以便在达到某个预定价格时释放。如果配额价格上涨到预定水平， 储备配额将通过由WCI协调的“相互协议销售”提供。

2020年1月1日， 英国正式退出欧盟， 并于2020年12月31日结束过渡期。过渡期结束后， 英国不再参与欧盟碳交易市场， 开始启用本国碳交易系统。为了维护市场过渡的平稳性， 英国采取两类措施。其一， 在英国碳交易市场运行的前两年内， 成本控制机制（Cost Control Mechanism，CCM）的触发条件将低于同等条件下欧盟市场的规定， 以便尽早发现并及时抑制市场过渡期内价格的异常变化和波动， 并视后续情况计划从第三年恢复为欧盟市场体系下的触发阈值。其二， 为平滑过渡期内的碳配额价格， 英国政府将在本国市场运行的最初几年内对配额价格设定15英镑的过渡性拍卖底价。

魁北克和加利福尼亚的连接市场在价格控制机制上兼顾价格过高和过低两种情况， 同时发挥WCI的中介作用， 对两个辖区使用价格控制机制时的自由裁量权进行约束， 较好地预防前述“二次搭便车”的问题。英国政府则基于市场过渡期的“关照”原则， 降低价格调控的触发阈值以及时监测和预防价格的异常波动。

5. 数据管理与金融规则扩展。数据管理是市场监督的基础。自2012年开始， 欧盟碳交易市场运营集中到由欧盟委员会运营和维护的欧盟登记簿（European Union Registry，EUR）和欧盟交易日志（European Union Transaction Log， EUTL）。前者记录所有账户， 后者自动检查、 记录和授权联盟登记簿中账户之间的所有交易， 以确保所有交易均符合EUETS规则。欧盟交易日志搭载的公共网站运行可靠， 全年全天候运行， 仅因计划内的技术升级而出现轻微中断。

随着期货等衍生品交易逐渐占据欧盟碳交易市场的主要份额， 自2018年1月起， 碳配额被修订后的金融工具市场指令（Markets in Financial Instruments Directive，MiFID）归类为金融工具， 欧盟管理当局正式将碳交易市场纳入适用于欧洲金融市场制度设计的监督框架下。此前， 只有碳配额的衍生合约才属于金融市场规则的范围。将金融规则扩展到现货市场， 使碳交易市场全面适用金融市场规则， 更好地保障了市场的公平诚信和安全透明。具体表现在： 高诚信标准适用于所有市场参与者， 禁止通过散布虚假信息等行为进行操纵； 拥有大型装置的企业须遵守更严格的内幕信息规则， 以防止市场参与者之间的信息不对称造成不公平优势； 所有市场参与者都可以及时方便地获取包括交易量和交易价格在内的信息等。

欧盟碳交易市场重视信息平台与数据库的统一标准化管理。同时， 将碳交易市场纳入金融市场制度的监督框架， 将金融规则扩展至碳配额现货市场， 此类创新举措值得我国借鉴。

五、  我国碳交易市场衔接的目标及路径

（一）总体目标

我国碳交易市场衔接的最终目标是构建全国统一的碳交易市场。具体可分为如下三个目标：

第一， 形成统一稳定的配额价格。通过试点市场与全国市场的衔接， 打通阻碍市场流动性的关键堵点， 促进碳配额在各省市间的互认和流通。

第二， 进一步降低市场管理成本。切实发挥市场自身的集聚效应和规模效应， 促进市场运行所需各项资源的统一调度， 实现数据平台等核心系统的统一管理， 减少不必要的制度性交易及管理成本， 利用市场产生的经济效益反哺市场运行， 减轻财政支出负担， 形成市场可持续发展的良性机制。

第三， 培育面向国际市场的优势。整合国内市场资源， 加强与国际市场的联通合作， 提升我国在国际气候谈判中的话语权。

（二）基本原则

与国际上其他碳交易市场相比， 我国碳交易市场的发展情况较为特殊。其特殊性主要表现在两个方面： 其一， 试点期历时已近十年， 试点市场数量较多且至今仍在运行。其二， 各试点市场的发展水平不一， 所制定的运行规则与管理规范也存在差异。在此基础上， 我国地方试点市场向全国市场的过渡不宜过分激进， 可以借鉴魁北克和加利福尼亚的市场连接思路， 遵循渐进式衔接的基本原则。即在各试点市场常态化运行的情况下， 提前进行部署安排， 分阶段、 分行业依次与全国市场完成动态衔接。

（三）规范体系

完善碳交易市场的顶层设计， 构建并落实集法律制度与技术标准于一体的全方位规范体系。其中， 法律制度致力于从法律层面明晰中央政府、 地方政府与参与主体的权利和义务范围以及各自所需承担的责任； 技术标准聚焦碳交易中涉及的各项行为， 使相关行为标准化和统一化。

无论是衔接前的常态化发展， 还是衔接时的平稳过渡， 抑或衔接后市场统一体的管理， 都离不开法律制度的保驾护航。目前， 亟须对碳交易市场运行的核心要素进行立法， 将碳交易市场管理纳入法律框架， 使碳交易市场相关规定的最高属性阶位从规章级别提升至法律级别， 通过法律的力量来规范和约束市场运行。简言之， 要从法律上对碳交易主管部门的职责范围进行规范， 对碳排放权的属性、 各利益相关方的权利与义务进行明确， 对违法违规行为进行界定并提出有效处罚措施， 以此确保市场机制的长效运行和市场制度的健康发展。

市场衔接的过程伴随着数据的累积与整合。参考欧盟数据平台管理的经验， 我国需要建立类似“欧盟登记簿”的统一信息平台， 以行业为主线， 因“业”制宜地指导企业进行碳核算和碳报告， 通过对数据口径的调整和梳理， 形成全社会、 全行业的碳排放和碳交易数据库， 从而实现从采集、 核算到统计的全链条数据管理。

（四）衔接路径

考虑到我国碳交易市场发展实际， 并结合国际市场的经验， 本文提出两种衔接路径， 即分批纳入共有行业并适时引入碳税以及以金融化带动市场统一化， 前者作为传统路径， 西方国家已发挥示范效应， 后者作为创新路径， 以欧盟碳交易市场的成功经验为基础。未来可以借鉴西方碳交易市场边做边学（learning by doing）（Narassimhan等，2018）的思想， 以传统路径为主， 同时辅以创新路径探索。

1. 分批纳入共有行业并适时引入碳税。鉴于首批纳入全国市场的仅有电力行业， 为了保持市场发展的稳健性， 可参考魁北克—加利福尼亚连接市场随时间推移逐步扩大行业覆盖范围的做法， 继续以行业为牵引， 遵循“抓大放小”的原则， 针对八个试点市场覆盖范围内的共有行业， 根据其市场交易的成熟程度， 逐步将钢铁、 石化等高耗能、 高排放行业纳入全国市场。对于非共有行业， 尤其是低排放行业（如纳入北京和深圳市场的公共交通行业）和地方特色行业（如2022年开始纳入广东市场的纺织、大数据行业）， 待高耗能、 高排放行业成功过渡后可适时引入碳税的概念， 利用碳税这一定价工具代替碳交易市场的功能。彼时碳税的税率设计可以打破传统思路， 更多地参考过渡期前碳交易市场的配额价格， 尊重市场规律， 迎合市场变化， 将财政政策与市场调控有机结合。

以上思路主要基于以下考虑： 首先， 试点市场覆盖范围内的共有行业基本囊括了高耗能、 高排放的行业， 也是碳交易市场调控的重点对象。其次， 碳交易市场和碳税两个碳定价工具在适用对象上具有差异性（中国财政科学研究院课题组等，2018；王茹，2021）， 前者更适合高排放量的规模性行业， 后者对排放量较小企业的规制路径和调控方式更为灵活。两者的适时联动可以相辅相成。

2. 采用清零和补偿机制处理剩余配额。考虑到试点市场的规模远小于全国市场， 且为了减少后续配额管理的复杂程度， 可借鉴魁北克—加利福尼亚连接市场配额结转的经验， 对市场衔接时原试点市场的剩余配额采取清零重启模式， 即随着市场迁移将其视为失效而全部清零。当全国市场正式运行时， 会有一部分新的交易主体进入， 由此， 会衍生出两个问题：

其一， 原试点市场交易主体的补偿问题。被清零的剩余配额是这些交易主体努力减排的结果， 一刀切型的清零做法虽满足了降低管理成本的需要， 但是对原试点市场交易主体本身具有不公平性。为了不打击其后续减排治污的积极性， 可以学习魁北克—加利福尼亚连接市场的补偿机制。比如， 根据前期的减排成效及剩余配额的数量规模， 向老交易主体签发一定数量类似于国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的信用额度， 使其在新的履约期内可以使用。

其二， 新进入交易主体的公平问题。由于市场衔接时存在一批新进入的交易主体， 向老交易主体签发的信用额度作为一种先天优势， 对新交易主体也意味着某种程度的不公平。在魁北克—加利福尼亚连接市场中， 引入了“持有限额”的概念， 对参与主体可以持有以备将来使用的配额数量进行限制， 以此减少其能够存入未来的配额过剩数量， 防止其使用大量配额来行使市场权力或操纵配额市场。我国可以借鉴这一思路， 对向老交易主体签发的信用额度进行持有限制， 比如， 一个履约期内尚未使用完毕的信用额度自动失效， 以此在维护老交易主体利益的同时， 最大限度地降低“先天优势”对整体市场的扰动影响。

3. 协调中央与地方的配额管理规则。目前各试点市场在配额管理规则上存在诸多不一致。可借鉴国际市场连接的通行做法， 在市场衔接前考虑各试点市场规则的不兼容之处， 提前对试点市场的管理规则进行修订， 以此实现管理规则的协调， 保证正式衔接的平滑推进。

在具體操作过程中， 可以分成两步： 第一步， 由中央政府考虑提取各试点市场配额管理规则的“最大公约数”， 即各区域基于原有规则框架下均表认同且都可接受的部分， 以此作为全国统一市场下的交易规则基础， 并据此制定中央层面配额管理的详细规定， 特定行业在配额分配时基准年份的选取方法、 产品基准值的计算通过补充文件进行具体规定； 第二步， 地方试点市场的有关部门参照中央制定的配额管理规定， 对自身的管理规则进行修订。此后辖区内市场按照修订后的配额管理规则运行， 直至与全国市场顺利衔接。

4. 发挥中央对价格的调控作用并增强过渡期内的价格缓冲。中央层面尽快出台价格控制的具体措施文件， 既要防范价格过低引起的市场低迷， 也要警惕价格过高带来的潜在风险。为了防止地区操纵规则损害市场公平， 可以借鉴魁北克—加利福尼亚连接市场利用WCI进行中介协调的做法。具体而言， 建议充分发挥中央的领导指挥作用， 对具体价格控制机制涉及的触发阈值、 上下限等进行基础范围的规定。在此基础范围内， 如市场稳定储备提取比例的上下限， 表现为权力的高度集中， 即各省市必须尊重并服从中央对此基础范围的统一安排； 对于基础范围外的部分， 如市场稳定储备提取比例的具体值设定， 表现为地方政府的自由裁量， 即各省市可依据本地实际进行适量的灵活性创新。由此， 既实现了地区合理安排的能动性， 又制约了其对价格调控的操纵性。

另外， 参考英国市场过渡的成功经验， 我国需要增强市场衔接过程中的价格缓冲。比如， 与原试点市场相比， 适当降低价格调控的触发阈值， 在经历一段时间的稳定期后再恢复至正常值。

5. 以金融化帶动市场统一化。目前， 我国碳交易市场以碳配额现货为主， 涉及以碳配额为标的资产的金融衍生品较少。参考欧盟碳交易市场的经验， 当衍生品交易具备一定规模时， 可将碳交易市场纳入金融市场管理的统一框架， 形成市场的高效整合。对于我国而言， 在促进地方试点市场与全国市场衔接的传统思路基础上， 不断提升国内碳交易市场的金融化水平， 按照金融市场的发展规律完善碳交易市场建设， 以金融化带动碳交易市场的统一化， 或许更加顺应市场发展趋势， 最后达到殊途同归的效果。

具体而言， 有关部门可以探索碳配额向合约形式的转化机制， 拓宽市场边界， 扩大市场容量。适时引入机构投资者， 强化市场在价格发现、 风险管理、 预期引导等领域的作用。通过期货合约持有的形式实现跨期交易与投资， 提升定价效率， 为碳交易市场全面适用金融框架体系做铺垫。同时， 扩展金融市场的规则和逻辑外延， 逐步将碳配额现货及其衍生品纳入其中， 以此对碳交易中潜在的内幕交易和规则操纵进行有效防范。

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