杭州市基于“一张底图”的规划编制全过程管理技术支撑体系构建研究

□杭州市规划和自然资源调查监测中心 张园玉 周 宝 王 闻

新时代的国土空间规划是可感知、能学习、善治理和自适应的智慧型规划。按照习近平总书记“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”重要指示精神，自然资源部已基本建成国家、省、市3 级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。浙江省基本形成了覆盖全域、全要素的国土空间规划“一张底图”，保障各类空间管控要素精准落地。杭州市开展了基于“一张底图”的规划编制全过程的技术支撑体系构建和应用研究工作，进一步优化完善各类规划数据的管控和传导要求，形成了高效支撑规划编制的“3+X”底图，探索“机审+人审”等规划编制审查方式，建立“行政+技术”的工作协同机制，提升各类规划的科学编制、深入审查及高效实施应用，为杭州市国土空间规划编制攻坚年做好技术保障。

一、工作背景

（一）新形势下规划编制全生命周期管理数字化势在必行

欧美国家的规划编制，具有各自理念和架构特点，但有一个共同点，就是越来越多地应用现代技术手段，包括遥感、地理信息系统、网络等技术，进行规划数据的采集、分析处理、信息反馈，甚至应用网络手段开展规划的公众参与以及规划实施的动态监测，使各类规划编制朝着智能化方向发展。2020 年5月，自然资源部印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，要求实行规划全周期管理，推动建立覆盖国土空间规划编制、审查、实施、监测评估预警的全生命周期协同留痕管控模式；2022 年，自然资源部印发《关于进一步加强国土空间规划“一张图”系统建设的通知》，要求依托国土空间基础信息平台和调查监测体系，健全全国国土空间规划实施监测网络，对“一张图”落实情况适时开展动态监测评估预警，为实现规划目标“可考核、可审计、可追责”提供系统技术支撑，推动国士空间规划全生命周期数字化、智能化管理。

（二）规划编制全过程痛点、堵点需要破解

规划编制前期，编制单位在编制相关规划时大多基于自身积累的数据，互联网获取的信息，以及往来函件和相关部门调研获取的数据等。获取数据的基准不一致，信息的汇集不及时，往往会导致最后的成果达不到高标准化的要求。规划审查阶段，在规划审查过程中往往以人工校对审查为主，传导要素规则不明确、规划审查要点量化不足等问题导致审查效率低，进而导致规划调整频率高。成果入库阶段，仍以人工入库为主，审查中尚未发现的细节问题往往在该阶段暴露，导致成果入库时间长，直接影响规划的质量。需要信息化介入规划编制全过程，根据不同环节特点设定不同信息化支撑方式，全面提高规划编制效能。

二、杭州市基于“一张底图”的规划编制全过程管理技术支撑体系构建

为规范国土空间规划编制，落实规划传导和空间保障，大力推动“一张底图编规划、一个平台落项目”，结合主题教育课题研究，先后调研了规划编制主体、规划设计、行政审查等单位，通过深入而广泛的调研全市各部门应用情况，并基于杭州市“空间智治”数字化平台，构建以标准为前提、以规则为核心、以模型为支撑、以工具为手段的智慧规划技术体系，搭建形成了“3+X”管控底图，开发了“一键数据提供”“机审+人审”“成果预入库”工具，完善了 “一张底图”规划编制技术审查常态化机制，在全市规划编制全过程中发挥了积极作用，提升了规划编制成果质量，提高了规划编制、审查、审批效率。

（一）总体架构

“一张底图”的规划编制全过程的技术支撑体系构建和应用研究，涉及到支撑体系、数据层、场景层、面向用户等方面，汇集各类基础现状一张图、总规一张图、“多规合一”一张图、耕地保护一张图等，形成层层叠加的空间智治“一张底图”，并通过“空间智治”数字化平台，为规划编制编前、编中、编后全过程管理的核心环节提供数据和平台技术支撑，同时规划编制全过程应用与审批、征收、储备、不动产等各应用场景形成互联互通，实现整体智治、高效协同。

（二）构建完善“一张底图”

规划编制需要大量的现状数据、相关规划数据作为支撑。根据各类规划编制要求，整合汇集总体、专项、详细规划、城市设计、审批管理等多种规划信息，形成规划编制工作“一张底图”，直观展示该区域自然地理面貌、人口和用地的分布特征。目前杭州市“一张底图”作为全市的空间基座，集成了30 多个部门505 类的自然空间、人造空间和未来空间数据，为相关规划编制奠定了坚实的基础。同时，基于平台发布“一张底图”数据目录清单，编制单位可实时掌握全市规划编制底座数据情况，了解规划编制所需资料的汇聚情况，并可通过平台实现快速查阅、比对，为后续的编制工作开展打下基础。

在“一张底图”数据基础上，进一步梳理各类上位规划，根据规划传导要求，明确了核心管控底图范畴，形成永久基本农田、生态红线、城镇开发边界3 条线和黄、蓝、绿、紫、橙、地灾线等“X 条重要控制线”组成的“3+X”核心管控底图和传导要求，指导规划编制主体和规划单位开展各类规划编制，保障规划在传导、实施过程中“不走样”。紫线是指历史文物保护线，黄线是指轨道交通、重大市政设施、公交场站等道路市政设施控制线，蓝线是指水系河道线，绿线是指公园绿地，橙线是指文教卫体等公共服务设施，地灾线是指地质灾害防治线。同时，按照底图管控要求、图审规则，开发了“3+X”底图符合性审查智能化工具，支持编制主体在编制过程中开展自主审查，及时发现问题、修改内容，提高规划编制质量。工具可以辅助规划审查部门通过空间计算，快速发现定位在编规划存在的问题，提高规划审查效率。

（三）规划编前协助模块

一是编前计划管理。全市各级各类规划编制缺乏有效统筹，编制主体不清、规划范围碎片化、规划层级多且衔接不充分、横向协同不足。在编前计划时，通过平台规划编制统筹子模块，开展新编项目在线申报、审查、审核，基于“一张底图”汇集的已编规划项目，统筹全市新编规划计划清单，实现规划项目编制过程的全周期进度跟踪管理，保障项目的合理性、科学性，提高编制统筹资金的利用率。

▲图1 总体架构图

▲图2 “3+X”底图审查工具界面图

二是基础数据高效提供。基于前期归集的全市 “一张底图”数据，形成了控制性详细规划数据申请清单、乡村规划数据申请清单、专项规划数据申请清单，开发“一键数据提供”工具，编制主体可视项目编制需要通过平台清单式勾选需要的数据。根据控制性详细规划、乡村规划、专项规划基础数据提供清单，事先将各类规划涉及的地形、现状、审批、相关规划等数据整理整合，形成数据集，在数据申请流程审批完成后可直接提供相关数据，以提高基础数据提供效率。同时建立数据申请白名单制度，列入白名单数据清单可通过平台一键获取相关数据资料。

（四）规划编中辅助模块

一是规划在线编制。从规划编制项目创建立项、基础数据下发、成果编制、专家论证、成果审查、成果报批、成果入库归档等环节的全流程管理，对业务流程进行全周期留痕记录，并采用B/S 系统和C/S 编制工具结合设计，实现规划成果在线编制、在线成果上传、在线审查功能，实现全流程在线编审。

二是规划符合性审查。基于“一张底图”数据，梳理形成符合机审要求的“3+X”底线审查规则明细和预警规则。将审查规则转译成计算机语言，通过开发“3+X”底图符合性审查工具，实现一键式机器审查，快速检测成果的符合性，确保规划编制成果图文一致、图数一致、指标和空间布局符合刚性传导要求。结合规划编制和技术审查工作需求，形成“3+X”底线合规性审查报告，方便审查人员、编制主体和设计单位工作使用，“机审”辅助“人审”，提高规划编制质量和效率。

（五）规划编后管理模块

一是统一规范化整理、入库、发布、共享应用。总体规划、详细规划、各类专项规划、城市设计及规范类文本等各类文档资料图集及批复矢量进行入库存储，实行分类管理。控制性详细规划是后续项目审批的法定依据，杭州市建立了全市控制性详细规划成果入库数据标准，开发了规划成果预入库工具，待批控规成果以重要过程性成果的形式入库至工作库，并发布到平台供审批参考，一旦成果获批，直接转入正式库，有效缩短成果入库等待时间，形成实时动态的控规成果一张图。同时，利用规划成果管理数据，支撑国土空间规划编制协同、审查、实施、监督全流程在线管理，促进了整个国土空间实施全域、全要素、全生命周期管理。

二是规划实施监督。包括监测预警、体检评估、承载力预警三个子模块。监测预警子模块根据国土空间总体规划编制要求、编制指南以及局内业务，从底线维度、规划维度、质量维度三方面进行指标体系梳理设计，形成监测预警指标体系，指标可通过系统模型算法实现监测预警。体检评估子模块按照“一年一体检，五年一评估”要求，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享6 个方面开展指标设计工作，共计119 项指标，支持多年份、多指标体系的展示与管理，并支持对年度评估报告的管理。承载力预警子模块为满足智能分析和动态可视化展现的需求，整合集成或接入有关部门资源环境承载能力监测预警相关数据，提供对资源环境承载能力的综合监管、动态评估和决策支持功能。

三、结语

近期，杭州市发布了《杭州市空间智治数字化平台“一张底图”编规划规程（试行）》等文件，为推进总体规划传导和落地，保障规划纵向传导、横向协同提供机制保障。通过本次研究，杭州市基本形成了支撑规划编制的编前、编中、编后等技术保障体系，目前已经在杭州市得到了实际应用，辅助了全市各相关分区规划、控制性详细规划等近79 个规划的编制、审查、入库，切实提升了规划编制成果质量，提高了规划审批效率。但也存在底图数据归集丰富度有待提升、规划二三维一体化审查支撑不足、在线编制模块推广应用不足等问题，亟待下一步工作中解决。