特色化推进村庄规划编制助力乡村振兴的衢州探索与实践

□衢州市国土空间规划设计研究院 王建鸿 徐 静

党的十九大报告提出了“乡村振兴”战略，2019 年自然资源部下发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，提出了“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”的要求。近年来，衢州市大力度推进乡村振兴战略，在市、县、乡镇国土空间规划编制的同时，特色化推进村庄规划编制。

2021 年，衢州市开展了省级13个村庄规划的编制试点，通过前期工作的探索，2022 年又继续开展市级4 个村庄规划编制的试点工作，力图摸索形成符合地方实际、适用好用管用的村庄规划编制路径方法。

一、国空背景下村庄规划编制面临的主要问题

一是多头管理政出多门。中央部委、省市机关都有相关加强村庄规划的政策文件出台，不可避免出现工作主线、意图与目标任务偏离现象。一方面，存在为了规划而规划的问题：为完成规划编制任务直接给地方下达一定期限内必须完成村庄编制数量，实现所谓规划全覆盖，导致运动式编制村庄规划。另一方面，部门工作职能相互交叉：地方市县很多部门都具有乡村工作职能要求，如农业农村主管部门、城市建设主管部门、自然资源主管部门、旅游发展主管部门等都有美丽乡村建设、村庄整治提升、产业发展引导等相关职能，往往出现相互扯皮或相互推诿现象。

二是编制质量难以保证。当前，在国土空间规划背景下，部分规划编制团队缺乏从全域全要素规划角度，认识乡村规划的本质内涵；缺乏对生态、文化层面的挖掘保护，缺乏乡村基层治理、经济发展内生动力的提升等方面的研究和关注；往往形成规划成果千村一面，缺乏地方特色，规划合理性、可行性不高。同时部分地方政府部门存在对村庄规划的重要性、紧迫性及现实意义认识不足，对村庄规划编制工作的保障不足，直接影响规划质量。而地方管理部门中乡村专业人才配备松散不足，对政策把握、技术把关上受到制约，导致在具体乡村振兴行动中难以协同地方政府形成合力，造成村庄规划建设工作成效难显、富民强村工作难落、生态保护修复工作难成。

三是规划落地难度较大。目前，村庄规划受生态保护红线、永久基本农田、村庄建设边界制约和规划指标、流量空间的约束，可用于发展的空间有限，主要以存量空间发展为主，对于村庄扩张式发展的约束较大。由于市县级、乡镇级国土空间总体规划尚未编制审批完成，村庄分类尚未明确，建设管控边界和流量空间传导尚未确定，基本农田保护（补划）目标、新增建设用地规模（指标）等均未确定，导致在村庄规划编制过程中存在很多不确定性因素，编制出来的规划也难以保障实质有效指导开发建设。

四是规划实施过程缺乏管理。目前乡镇政府虽然配备有专职城乡规划、国土方面的业务人员，由于相对较低的报酬和艰苦的工作生活条件，往往难以吸引专业规划技术人才胜任。相比乡村地区巨大的规划管理需求，村镇规划管理力量薄弱的问题非常突出。衢州市区南北跨度90 公里，岭洋乡、举村乡、湖南镇、上方镇等位于市区南北端的乡镇，离主城区较远，村镇规划人员单薄，往返市局、分局进行技术交流和业务指导较为不便，业务办理时间和技术充电时间难以平衡。

二、衢州市推进村庄规划编制的多种举措

一是守正创新，有序推进村庄规划编制试点。按照“一评估两覆盖三提升”专项行动要求，结合市县、乡镇总规编制和集聚共富新型城镇化建设，全面推进“多规合一”实用性村庄规划编制，在2021 年省级13 个村庄规划试点的基础上，衢州市于2022 年探索开展市级4 个村庄规划编制试点，在柯城区、衢江区选取了城郊融合型、集聚提升型、特色保护型、保留改善型等四类村庄进行试点村庄规划编制，旨在谋划好新时期国土空间规划背景下的村庄规划编制方法。同时，总结13个省级试点、4 个市级试点村庄规划经验，指导完成60 个村庄规划编制和全市村庄规划实施评估，并纳入“一张图”系统，有效提高乡村空间治理能力。

▲村庄规划（市级试点）现场交流会

二是建立智库，全面推广驻镇村规划师服务。根据浙江省自然资源厅《关于推动建立驻镇村规划师制度的通知》等文件精神，衢州市自2022 年起在全市范围内启动驻镇村规划师服务工作，积极探索建立适应全市的驻镇村规划师管理制度和办法，旨在解决基层规划人才短缺、技术力量薄弱问题，提升村庄规划编制管理水平。制度建立上，出台了《衢州市区驻镇村规划师制度实施方案（试行）》和《衢州市驻镇村规划师服务考核办法》，由各县（市、区）自然资源主管部门、乡镇（街道）对各自辖区范围内的驻镇村规划师团队的工作绩效和“两专”“两勤”落实情况进行季度考评和年底初评，衢州市自然资源和规划局做出综合评价。制度落实上，依托浙江省自然资源厅委派专家和局系统专业技术力量及外聘专业人员，从专业咨询、技术指导、业务协调和规划解读、政策宣传等方面提供全方位服务，全市104个乡镇（街道）中，已有96 个村派驻了规划师共125 人，开展服务247 次。2022年推选出一批有作为、有担当的驻镇规划师，并在省、市级平台进行报道宣传，从而有效解决基层规划人才短缺、技术力量薄弱等问题，切实提升各县（市、区）乡镇级国土空间规划和村庄规划编制管理水平。

三是秣马厉兵，强化提升村庄规划技术人员业务技能。近两年衢州市自然资源系统持续开展“资规大讲堂”、资规中青年“两专干部青蓝精品班”，专题授课《耕地占补平衡指标等系列指标解析及土地综合整治工作》《衢州市区集体土地房屋征收补偿安置政策解读》《土地供应及监管》等土地、规划专题知识讲座，强化村庄规划知识储备；在自然资源系统规划编制口，开展“寻求最优解”规划师‘1+1’活动，通过讲规划师的故事、讲规划师的思考，强化分析表达、提高思考能力；利用规划专委会的学科特色和会员资源，积极组织开展学术讲座、论坛和学习考察等有关学术活动，提高会员学术研究能力，开展送规划进乡镇的“两争四进”活动（即争当资规讲解员、争当两勤两专模范生，进项目现场、进业主单位、进智囊社团、进社区乡村）。

四是创新实践，谋划并取得多项标志性成果。2022 年浙江省自然资源厅联合浙江日报开展“乡村造梦师”活动，柯城区沟溪乡余东余西村村庄规划被评为浙江省“乡村造梦师”十佳案例三等奖；今年3 月，浙江省规划学会组织开展“乡村造梦记”主题征文活动，衢州市上下积极申报优秀征文，喜获佳绩，衢州市有10 篇作品获奖，其中一等奖1 篇、三等奖2 篇、优秀奖7 篇；为给衢州市城镇化建设提供科学规划引领，切实提高“8+36”共富集聚点详细规划编制质量，规划专委会组织开展了“衢州市共富集聚点优秀详细规划评选”活动。

三、衢州市推进村庄规划编制和实施的几点思考

衢州市在年初的新型城镇化工作目标中提出：6 个县市区要在12月底前，完成60 个以上确有需要的“多规合一”村庄规划编制。为加快推进衢州市实用性村庄规划编制，建议在村庄规划编制和应用中，提升以下方面。

一是转变发展理念，强化政府部门协同保障。新时代的村庄规划，必须转变发展理念，优先保护基本农田和生态环境，加强对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控，推进乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作的积极治理，有效统筹国土空间开发格局。机制建设方面，坚持上下结合、多方协同，加强自然资源、住建、农业农村等相关部门工作协作，建立联动机制，强化组织保障，完善管理制度，保证规划编制有序推进。政策保障方面，加大村庄规划编制经费保障，村庄规划设计要求高、时间紧、任务重，地方政府要在人力、物力、财力、政策、指标等要素保障方面给予大力支持。

二是科学编制方法，提高村庄规划编制质量。要充分规划衔接，统筹市（县）、乡镇级国土空间总体规划，科学划定村庄建设边界，明确空间肌理、建筑形态等管控要求，保护历史文化和乡村风貌；强化政策研究，开展《国土空间规划指标体系及传导规则研究》和城市设计导则、村庄规划实用手册编制，确保规划精准施策和规范运行；创新村庄规划编制手段，统一工作底图，统筹搭建数据平台，破解“规划打架”的矛盾，最终实现乡村地区“一张图”管理；谋实乡村产业引导，做好乡土特色品牌产业塑造；要深入挖掘乡村文化价值，传承乡土文化，营造乡村景观风貌，改善乡村空间品质，引导乡村地区将生态、文化优势转化为经济、社会发展动力。

▲塘湖村自然生态景观

三是强化监督评估，坚持刚性约束弹性引导。坚持评估先行，结合村庄规划“一评估两覆盖三提升”专项行动，全面开展乡村地区村庄规划评估，进一步明确重新编制、规划调整、通则管理、控规覆盖四类村庄分类；在村庄规划编制上，坚持规划管控结合，刚性约束、刚性落实、弹性引导，既要落实上位规划的刚性管控要求，又要做好用地的弹性预留，厘清村庄建设中新增建设需求，合理确定村庄建设规模，满足村庄发展诉求，同时合理预留留白用地，满足公益性设施建设、乡贤人才回归等建设需求；村庄规划编制完成后，及时纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。逐步建立健全政府统筹推进规划落地的工作机制，规划一个、成熟一个、推进一个，决不让规划成为挂在墙上的“图画”，切实做到一张蓝图绘到底，久久为功建设美丽乡村。

四是健全落实机制，推进驻镇村规划师工作。引入驻镇村规划师考核制度、激励制度，规范驻镇村规划师参与村庄规划编制和建设管理。坚持“问题导向、全程服务”原则，结合乡村振兴、未来乡村、农房整治、历史文化保护、景观风貌提升等工作，推动规划专业人才常态化服务村庄规划。邀请优秀规划师、高水平设计团队、相关院校师生进乡入村，为村庄规划建设提供精细化技术咨询服务，把“驻镇村规划师”制度落到实处。加强经费保障，对接财政等主体部门，落实驻镇村规划师的差旅补贴等相关配套措施。

五是强化规划宣传，积极倡导村镇居民公众参与。落实“开门编规划”的理念，切实加强与镇村干部、村民的沟通联系；积极鼓励社会组织、熟悉当地情况的乡贤、农村能人等多元主体共同参与村庄规划编制和村庄建设，发挥村民在规划编制和实施过程中的主体作用，通过村民知情大会、征求意见会、规划成果应用、展示等多种渠道、形式，营造村民主体建言献策、集思广益、共同建设管理美丽家园的氛围。

新时期国土空间规划背景下的村庄规划，要做到明现状、谋发展，保底线、优布局，塑特色、提品质，理项目、落行动。这样才能编制贴近老百姓生活，满足老百姓需求的“能用、管用、好用”的实用性村庄规划。