人民城市理念下国土空间规划公众参与数字化探索——浙江省为例

□许新宇 郭 英 彭 瑞

党的十九大报告明确指出，中国社会经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾也转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代背景下，国土空间规划不应仅仅关注物质空间环境的问题，还需注重“以人为本”的价值导向。2019 年11 月，习近平总书记在考察上海时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，强调人民群众在城市规划、建设和治理等方面的重要性，为新时期城市建设工作推进提供了基本遵循。建设人民城市的出发点和落脚点是为了满足人民群众对美好生活的向往，如果规划工作没有体现出群众的迫切意愿、解决好群众的实际需求等，那么国土空间规划的整体目标也将难以实现。因此，只有实现公众有效参与，城市治理体系和治理能力现代化才拥有坚实的基础，“人民城市人民建、人民城市为人民”的目标才能真正实现。

公众参与起源于上个世纪60 年代的“倡导性规划”，经过一系列的发展演变，逐步成为西方国家规划设计领域重要的理念之一。随后，公众参与理念被引入国内，并在解决城市规划与公众生活冲突的过程中发挥了重要的作用。但是，也暴露出接受信息被动、参与程度有限等问题。随着大数据、物联网和人工智能等新技术的发展，以社交网络、移动终端为代表的新媒体重塑了传统的人际交往和信息传播方式，也改变了公众参与方式，但是目前规划领域内的应用相对较少。因此，本文以浙江省为例，探索数字化时代新媒体介入公众参与的新路径，开发更全面的公众参与模式，增强规划者和公众交流与协作，从而更加便捷地参与到国土空间规划管理过程中，带动“人民城市”建设向更高水平迈进。

一、规划公众参与的现状

（一）公众参与的内涵理解

作为一种国土空间规划与设计的重要手段，公众参与将市民纳入国土空间规划管理的公共决策环节，从而帮助规划者全面了解公众需求和利益，增加决策的科学性、公正性和可行性，提高国土空间规划的透明度和可操作性，增强公众对城市规划的认同感和满意度，提升国土空间治理的效率和效益。其中，公众参与主体包括政府机构、公众个体、新闻媒体以及企业单位等；参与客体则包括国土空间规划编制、实施和监督各个环节，贯穿国土空间规划全生命周期；参与形式则主要有座谈会、听证会、现场会以及问卷调查、电话咨询、领导信箱、平台问政等沟通渠道。

在国土空间规划管理过程中，规划部门应当充分征集、吸纳社会公众的需求和意见，协调好公众利益与项目建设效益的关系，提升国土空间规划落地性和可实施性。近年来，随着信息技术的发展和新媒体的普及，在线调查、虚拟现实、微信公众号等公众参与新方式的应用比例正逐步提高，一定程度上弥补了传统公众参与的弊端。但是总体来看，现有的参与渠道并没有随着数字化技术的发展进行相应的迭代，难以满足公众日益丰富的参与需求，从而导致公众参与的意愿相对较低。结合新媒体和数字化技术，加强规划者和公众之间的沟通和协作，提高公众参与的积极性和真实性，才能为城市的可持续发展注入新的动力。

（二）数字化时代公众参与主要特征

数字化时代是一个信息爆炸的时代，尤其是新媒体的普及，让公众可以更加便捷地掌握实时信息，在此背景下，公众参与也被赋予更多的形式和更新的理念。一是互动性，新媒体所依托的各种社交平台，具有高度的社交性和互动性，公众可借助这些平台随时随地参与规划活动，通过互动和反馈的方式，提高公众参与的满意度，也为规划部门更好地了解公众需求和意见提供渠道；二是匿名性，借助数字化手段，可以让公众在匿名的情况下坦率和真实地表达自己的意见和看法，避免公众因表达意见而受到攻击或者压力；三是便利性，通过数字化技术和管理措施，可以为广大公众提供更多的参与机会和途径，让更多的人参与到规划决策中来，促进规划的科学性和民主性；四是高效性，新媒体能够快速、准确地收集和分析公众的反馈，提高规划者对公众需求和意见的把握程度。总之，新媒体在规划公众参与中的应用，可以提高公众参与的效率、支持公众参与的互动性和更好地覆盖公众。通过新媒体，规划部门可以更加全面地了解公众需求和意见，从而制定更加合理和有效的规划方案。

（三）数字化时代公众参与优化路径

公众参与的反馈应该是真诚的、人性化的，除了传统的官网在线咨询外，规划管理部门可以采取多种手段保证公众参与效果。一是利用手机APP 强化规划信息传播，聚焦目标群体，以重点新闻资讯、当地政务服务等APP 为载体，及时发布国土空间规划管理的相关信息，推送至目标群体手机，让人们了解规划管理动态，拉近规划与公众之间的距离；二是利用自媒体拓展公众参与渠道，借助微博、微信、抖音所具有的广泛用户基础，申请开通官方账号，以漫画、小视频、抽奖竞赛等方式辅助开展在线调查、意见征集和规划公示、方案解读等活动，减少严肃性、增加趣味性，从而吸引更多人参与进来；三是利用新技术增强公众参与的互动性，通过VR、AR 和UE4 等虚拟现实技术，将专业性的规划成果转译为公众看得清、看得懂、能参与的场景，让公众身临其境感受规划实施后的效果，降低公众参与的门槛，激发公众参与的热情。

二、浙江规划公众参与的数字化实践

（一）既有基础

作为中国改革开放的先锋，浙江数字经济、数字社会同样处于全国前列。早在2003 年习近平总书记主政浙江时，就提出了“数字浙江”的重要理念，并成为“八八战略”实施的重要支撑。随后，浙江省开启了一系列的数字化改革，2017 年启动“最多跑一次改革”，推动全方位的数字政府建设，形成了以社会公众为用户的“浙里办”和以政府部门为用户的“浙政钉”两大明星产品，极大地推动了新媒体和数字技术在政务服务中的应用。2021年初，浙江省组织召开全省数字化改革大会，对政府数字化转型进行了全方位拓展与升级。在此背景下，浙江省自然资源部门聚焦空间业务场景，夯实空间数字底座，深化业务与平台的融合力度，构建了以“多规合一”为引领的国土空间治理体系，推进了国土空间规划管理领域的数字化改革。良好的数字化改革氛围为国土空间规划公众参与提供了更多选择。截至目前，省级与地市级国土空间总体规划均已通过官方网站、微信公众号完成公众意见征求。其中，省级规划共征求意见11 大类648 条，6 类完全采纳、5 类部分采纳。

（二）推进思路

“人民城市人民建”，强调的是人民群众在城市规划、城市建设和城市治理过程中的主体地位，体现的是城市共建、空间共治、发展共享。规划是城市建设的前提和引领，在规划编制的各个环节，都要强调“人民性”，发挥人民群众的能动性，激励城市正向发展。

针对规划面向人民群众互动渠道过于单一、成果表达过于专业，规划实施监督渠道欠丰富等规划公众参与、监督方面的难点痛点，按照“全过程、多群体、多路径”的思路，以数字化技术和新媒体为载体，充分发挥人民群众的主体性，强化规划共谋共商共建共享，打造规划公众参与新平台，普及规划知识、播报规划动态、推广规划成果，不断丰富平台功能和系统应用，探索更多群众喜闻乐见的程序应用，让广大市民群众点点手机就能沉浸式了解规划、参与规划、读懂规划、体验规划实施成果，让规划工作更加贴近群众，提高规划“显示度”，实现规划“零距离”，切实提高人民群众获得感、满意度。

表 全省及各地市自然资源主管部门微信公众号特色栏目

（三）具体措施

1.规划启动阶段：利用微信公众号优势，摸清公众参与意愿

在规划项目开始之前，发挥微信公众号的自带流量、互动性强的优势，推送规划项目相关信息和网络问卷，让公众及时了解项目制定的背景和意义，让规划部门及时了解公众关心的问题所在。在启动《浙江省海岸带综合保护与利用规划》编制时，浙江省自然资源厅以微信公众号为载体，组织开展了“我为省级海岸带规划建言献策”问卷调查活动，设置了4 类22 条调查事项，广泛听取各方意见。宁波市、嘉兴市、衢州市等地市在谋划总体规划、专项规划和城市设计等项目，均启动了相关在线问卷调查工作，通过这种具体的、直接的交流方式，公开征集社会公众意见和需求，以提高规划编制的科学性。

2.规划编制阶段：运用多种新媒体手段，拓展公众参与渠道

国土空间规划的编制是一个调整、协调各方利益的过程，社会公众作为利益相关人应当享有一定的主导权、决策权。由于传统公共参与方式局限性，普通市民反而没有恰当途径参与方案比选。但新媒体应用可大大降低规划方案的参与成本，并且提高公众参与效率。在本轮国土空间规划编制过程中，浙江规划主管部门利用微信、抖音、网站等新媒体优势，拓展公众参与规划编制渠道。针对杭州2035 年城市愿景目标设定，杭州市在《杭州日报》开设《开门规划2035 助力打造一城一窗·杭州国土空间总体规划进行时》专栏，并上线“杭州市国土空间总体规划公众参与平台”，引导公众深入理解国土空间规划相关知识，拓宽公众参与渠道，共同畅想杭州2035 的城市愿景。绍兴市围绕“未来城市”主题，面向青少年发起方案有奖征集活动，激发公众参与激情。

3.规划审批阶段：推出规划一点通应用，及时公开规划成果

通常情况下，规划草案形成后，业务主管部门将组织开展批前公示工作，征求社会各界的意见建议。但是，这阶段公众参与往往以专家学者、地方精英为主，普通市民难以及时了解规划成果信息，导致意见反馈较为滞后。为加强规划审批阶段的公众参与度，浙江省依托微信、支付宝以及“浙里办”APP，上架“规划一点通”应用，以图文并茂的方式向公众推送规划方案介绍文章，征求社会公众尤其是利益相关人的意见。通过构建“阳光规划”子模块，将各级各类国土空间规划成果在正式报批前向社会予以公示，并叠加地名地址、电子地图、遥感影像等，实现批前公示的群众意见收集；通过“规划早知道”子模块，将经批准后的各级各类国土空间规划成果及时向社会公开，方便社会公众、企业单位等了解规划。

▲规划公众参与数字化应用体系

4.规划实施阶段：构建闭环式反馈渠道，强化公众监督职能

规划的生命在于实施，必须坚决维护规划的权威性和严肃性。针对规划实施过程中的违法违规行为，推出“规划实施监督”功能，提供定位、拍照、留言和回复等功能，构建发现问题、提出问题、有效研判、及时回复的闭环式反馈机制，实现线上收集公众对已批规划成果的建议、线上跟踪已批规划的实施情况。当市民发现疑似不合规行为时，可以借助手机APP 查询当前地块详细规划信息，进行规划与现状比对，明确当前行为是否合规。针对不合规行为，市民可通过定位、拍照、上传等功能，完成不合规行为举报，破除以往监督不及时的弊端，让每一个市民都成为移动的监督员。配套建立公众意见投诉的处理机制，受理规划实施、项目违法建设等违法违规行为投诉，并推送给相关执法监察系统进行分办、处理和反馈。通过闭环式互动反馈渠道，市民可以将城市发展中出现的问题及时反应，主管部门也可以借助数字化手段将处理结果及时回复给市民，从而增强公众参与的热情。

5.规划宣传阶段：发挥新媒体宣传优势，降低公众参与壁垒

综观国内外实践可以发现，国土空间规划对于社会公众来说过于专业，公众只能得出一些大方向上的结果，难以起到实质的作用。因此，浙江省充分利用新媒体宣传优势，采用漫画、小视频和制作三维成果模型等形式，向社会公众普及规划基本知识，展示规划实施对人民群众日常生活的改善，以多样、灵活、生动的方式加深公众对规划的了解。依托规划一点通，面向公众推出规划信息查询、规划成果沉浸体验等功能，提供公共服务设施空间位置查询、属性查询等功能，真正实现一键信息查询搜索和场景可视化功能。此外，杭州市围绕西湖和苏东坡两大文化IP，设计了富有杭州特色的“小西子”“苏先生”等卡通人物形象，拉近规划工作与群众的距离。宁波市推出阿拉芈月图，用地图宣传城市形象、诠释规划理念，增强群众对宁波未来城市发展的理解，同时又围绕衣食住行等，推出多期专题图，为市民出行游玩提供更多便利与选择。

（四）机制保障

在数字化工具已经成为规划公众参与中重要的手段之后，提出数字化工具改善规划公众参与的策略和建议变得至关重要。

一是构建部门高效联动机制，强化自然资源部门内部数据融通，同步集成发改、建设、交通、水利、生态环境、农业农村等多部门规划数据，强力推动基础数据和规划数据互联互享，落实以“统一底图、统一标准、统一平台”为核心的协同责任，夯实国土空间规划公众参与的数字化底座。

二是健全信息安全管理机制，巩固核心技术团队架构，强化信息技术支撑，会同开展“多源异构数据融合”“降密脱敏”“数字孪生”等关键技术攻关。运用先进信息技术提高系统稳定性、可靠性，提升信息安全防护等级，强化数据存储、数据应用等过程安全管控，建立系统开发、运维技术人员保密承诺制度，筑牢防数据泄露安全防线。

三是加大公众参与宣传力度，以运用为导向，通过举办培训班、开展“规划进校园”活动等多种方式，加大公众参与数字化专题培训力度，引导规划管理人员、规划编制单位、社会公众在线使用，提升公众的数字化素养，提高“规划一点通”应用覆盖率以及社会各界的规划参与度。

三、结语

伴随中国社会经济的快速发展，社会公众的“主人翁”意识不断提升，对城市发展建设的关注也有所提高。面对已然到来的数字化时代，现有的公众参与渠道并没有随着数字化技术的发展进行相应的迭代，难以满足社会公众日益丰富的参与需求。因此，本文结合新媒体和数字化技术，以浙江省为例，围绕规划启动、编制、审批、实施等环节，提出国土空间规划管理公众参与数字化路径，加强规划者和公众之间的沟通和协作，提高公众参与积极性和真实性，从而为城市可持续发展注入新动力。当然，新媒体为规划公众参与带来创新和便利的同时，也提出了数字鸿沟、数据隐私等未来需要解决的问题。数字化工具在规划公众参与中应用仍需进一步完善，以更好满足公众参与的需求。