治理视角下事业单位财务管理的思考

黄东辉

组织目标的实现涉及多个层面，而在财务层面上的管理就是一个关键环节。但是，目前一些事业单位的财务管理水平偏低，其管理模式与行政机构类似，经营方式为“机关式”，严重影响了其既定的工作目标。

一、对事业单位财务管理质量水平的思考

要衡量一个单位的财务管理水平，就要从其对实现单位的组织目的和协助的程度等方面来衡量。

（一）参公（参照公务员管理）及全额拨款单位的财务管理质量

尽管同为事业单位，具有公共性质，但其性质却不尽相同。参公事业单位的目的在于实现其服务对象的效益最大化，即通过合理配置有限的公共资源与行政资源，实现其服务对象的效益最大化。行政机关的存在意义在于为人民服务，在这一方面，政府机关和事业单位没有什么不同。

对事业单位而言，由于是政府拨款，所以其财务管理必须确保不超出预算，即量入为出。机关事业单位的财务管理比较简单，对财务管理的要求相对低。但大部分时候，事业单位财务管理存在严格的等级制度，这样的制度决定了其安全性很高，但是反应却很缓慢。

（二）自收自支型及差额拨款单位的财务管理质量

自收自支型事业单位和企业一样，可以说是一种营利性机构，它的宗旨是盈利，与企业一样，也是为了实现经济利益最大化，其终极目标是使本单位的价值最大化。与机关事业单位相比，它对财务管理的要求更高。但是，事业单位终究不是企业，国家成立事业单位的本意是为了为社会服务，其所有的资产都是国有的。因此，事业单位要以公共利益为先，以盈利为次，这与商业活动有很大的区别。

目前，自收自支的事业单位正日益向企业化方向发展，但行政机关又对其提出了更高的要求，使其陷入了两难的境地。一方面，单位缺乏资金，需要自己谋生；另一方面，也不能完全抛弃公共利益，做一个彻头彻尾的企业。这就给自收自支事业单位的服务定位带来了困难，因为它不能毫无顾忌地按照定价模式来确定自己的利润，从而制约了其发展，导致了事业单位在经营管理方面的不足，同时也限制了诸如保健和教育等服务的收费。因此，自收自支型事业单位在完全转变为企业前，其组织目的是寻求单位利益最大化与社会利益最大化之间的动态平衡。这是一个并不十分明确的目标，它往往依赖于现任领导人的价值观以及宏观的政治和经济环境。同时，由于事业单位的经营行为存在着一定的局限性，使其无法实现对单位资产的灵活管理，因而其在经营上的空间十分有限，这也与事业单位的治理问题有关。

二、关于事业单位治理对财务管理质量影响的思考

（一）治理的含义

“治理”是一个广义的概念，它涵盖的范围非常广泛，它可以被看作是一种经营行为与管理方式的综合。但在公共行政领域，“治理”这个术语的意义已经发生了很大的改變，不再是由政府的强制性管理，而是所有有影响的利害关系方相互影响、相互制衡的结果。

事业单位同企业相比，企业的股东包括企业的雇员、管理者、企业的外部投资者、供应链合作伙伴以及监管机构，这些利益相关者都能对企业的运作产生影响。在利益关系错综复杂的情况下，企业治理具有十分重要的意义。“企业治理不善，企业的经营质量就很难得到改善，而企业的高品质经营要求有一个良好的治理环境”。对事业单位而言，也有利害关系人，如监管机构、内部人员、供应链、消费者、社会大众等，但其中最大的利害关系方是社会大众。过去，除了上级机关和上级领导之外，社会大众和其他利益相关者都很难对其产生影响，这也是造成一些事业单位管理体制不健全的重要原因。

（二）参公事业单位治理对财务管理质量的影响

参公事业单位行使行政职能，相当于政府机构。这样的事业单位，并不是一个管理机构，它的财务管理也很简单，只要能减少投资，就能达到“高质量”的财务管理。但要做到这一点，其实很困难。如何降低成本、提高效率，始终是一个“老大难”问题，这与治理的缺失有着密切的关系。

一把手上传下达的做法对管理很不利，也会造成事业单位的工作效率低和财政透明度不高。比如，在机关事业单位的财务管理中，尽可能地去争取上级政府的财政资金，加大单位开支，给财政带来很大的负担。而且很明显，这并不能提高社会效益，而是从一个事业单位的小群体的角度来看，这是一种最好的选择。与之相比，这种事业单位的财务管理水平并不高，只能进行最基础的会计处理，既浪费了大量的财力，又缺乏有效的管理。目前，社会大众的影响力日益壮大，其更多的注意力集中在费用开支上，这需要事业单位的透明运营，而公众也可以发挥一定的影响力，从而推动事业单位的改革。

（三）自收自支型事业单位治理对财务管理质量的影响

经营模式类似于企业的机构，因涉足市场、自负盈亏，需要更高的财务管理水平。因此，提高财务管理的质量是最紧迫的，因为这在一定程度上关系到组织存亡。所以，如何降本增效是这类事业单位必须直接面对的问题。

自收自支型机构已经不是以前那种僵化的机构了，因为有了利益相关者，它的管理方式不能像参公单位一样，对市场别无所求。消费者是这些单位的衣食父母，其需要的是消费者和其他利益相关者，这就形成了一种依赖感。但这也是情势所逼，这些事业单位除了满足顾客和供应链之外，并不会主动改善管理，行政色彩依旧很重，要达到公司的管理水准，还需要很长一段时间。当前，这些部门的工作效率依然很低，财务管理的建设也比较落后。

更严重的是，管理水平低下，造成了单位内部控制的软弱无力，一些事业单位存在这样的问题，即事业单位的内部控制仅仅是用来约束普通干部，而不是用来管理高层，特别是权力集中的一把手。这会给事业单位带来更多的风险，对事业单位的经营目标也会产生不利影响。财务管理则会成为一把手的工具，而财务是不是公正无私、合理，全看个人的品德和职业素养，属于“人治”的典型，财务管理的质量很难得到保障。另外，事业单位的产权是国家的，但这些组织并不需要进行高级的财务管理，只需要遵照国家的意愿，按照程序来执行就可以了。此类事业单位在经营上存在着一定的盈利空间，但在监管和制约上也相对较弱，因此其财务管理的质量较差，很可能会造成严重的舞弊现象。

三、事业单位财务管理质量提升策略

从治理层面来看，提高企业财务管理的质量有多种途径，需要由政府机关、企业以及社会公众等合力完成，从而为提高单位的管理水平起到一定的作用。具体提升策略如下。

（一）逐步完善财务管理信息共享系统

一些事业单位对财务信息化工作缺乏足够的了解，有的甚至认为，财务信息化仅仅是代替了传统的人工管理。从客观上讲，会计信息化是一种行之有效的方法，也是企业会计信息集成和后续分析的一种重要技术。所以，事业单位必须建立一个科学的财务信息管理平台。通过这个平台，可以实现单位内部的财务信息共享，突破了传统内部信息的封闭，确保了事业单位内部信息的及时、精确，防止了信息的重复和错误传递。事业单位在进行财务信息化的过程中，必须从全局的角度来考虑管理信息的全面化，采用统一的信息技术，以解决事业单位财务管理中的问题，保证财务信息的完整、可靠。

（二）加强财务人员培训

政府有关部门制定了一系列的法规和文件，这些文件的颁布既为事业单位实施财务管理提供了强有力的政策支撑，同时也为提高会计从业人员的职业管理能力奠定了一定基础。因此，必须强化财务人员的组织建设，从组织管理的各个环节入手，从财务人员的培养等方面，逐步提升会计人员的业务素质。同时，要加强对企业财务工作中遇到的问题进行针对性的培训，加强对问题的分析与解决。

（三）加强监督和管理力度

为了激发事业单位财务管理工作的积极性，必须对其进行全面考核，以促进其专业素质、管理水平和工作效率的提升。要加强对财务的各个方面的监督，要对财务进行严格的审核，以确定经费的流向和使用目的，保证财务管理的有效实施。要结合当前的实际状况，建立健全的财务管理制度，以提升事业单位的财务管理水平与效率。

（四）提高财务管理自动化程度

在事业单位财务管理工作中，要强化信息化技术，装备先进的财务管理系统，提高软件运行模块，使其与事业单位的运营活动相适应。结合事业单位的实际情况，保证各个管理模块和接口的设置，从而有效地提升财务管理的工作效率，并提高會计报表的准确性。大力推进财务管理软件、信息服务等方面的建设，加大对财务数据的分析力度。根据实际运用需求，财务人员必须掌握财务活动的积极与消极的影响，对有关业务的数据进行分析，为管理层提供决策依据。将财务管理与各业务环节有机地结合起来，对事业单位工作的规律进行深入的探讨，从而有效地提高资金的利用率，保证资金的安全。

（五）审计和多元的专业解读

目前，越来越多的事业单位开始接受专业的审计，这种审计不仅包括政府内部的审计，还包括对主要工作人员的离职审计。事业单位可以通过向社会购买会计师事务所的审计机构，来提升自己的信息披露能力，获得公众的信任，从而增强自己的公信力。建立良好的业绩审计制度，是实现事业单位财务管理的一个重要基础。在审核报告公布后，可以让专家对其情况进行说明，否则公众对审计报告中的各种数据并不了解，因为大多数民众并没有专业的审计和金融知识。对大众来说，他们所需的资料往往只是最后的定论。在解读的时候，可以由不同的专家来解读，让他们有更多的选择，让更多的人去理解。事业单位也可以就自己的财务情况发表自己的看法，并积极地将自己的观点传达给社会大众，让大众能够了解事业单位的财务情况。

（六）政企职能分离

事业单位的宗旨是提高社会福利，更多的是为了公益，每个事业单位的财产都是国有的。但是，目前的事业单位，既有参公事业单位，也有自收自支型事业单位，两者之间的任务差距也越来越大。参公单位已全面向政府机关靠拢，享受政府全额拨款，财务管理亦向行政机关转变，自收自支型事业单位亦须向公立经营转型。事业单位要实现“政企分开”，特别是自收自支型的事业单位，转变为企业化是这类事业单位的最终目的。当自收自支型事业单位变成一个完整的企业，自收自支型事业单位就可以建立一个更为完善的制度，财务管理的品质也会更接近于真实的企业，这将是一个很大的提升。

企业的本质是盈利，不可能拥有公共权力；事业单位则是国家服务型单位，不能以盈利为目的，二者不可混为一谈，同时也是一种管理层次上的制度安排，可以有效地遏制公共权力的滥用。不难想象，当自收自支事业型单位仍然拥有公权、掌握了公共资源时，利用公权为少数群体服务的情况就会继续发生。而要实现政企分离，就必须要在政府的领导下进行顶层设计，在制度上进行深入的改革，而其他的利益相关者，在这种情况下，也不会有太大的影响力。因此，在这个时候，政府必须采取措施，把政府权力从自收自支事业型单位剥离开，杜绝腐败现象发生。

（作者单位：英山县财政局）