事业单位内部控制有效性及优化策略研究

陈静

（合肥市包河区丙子电力排灌站，安徽 合肥 231200）

事业单位加强内部控制可以有效强化员工内部控制意识；通过完善信息沟通机制和激励机制，充分调动员工积极性，进一步强化单位内部控制；优化业务活动，提高资金使用效率，有效规避风险；加强内外部监督，通过多种渠道和形式开展监督活动，实现内控执行全方位管理。

一、影响事业单位内部控制有效性的因素分析

（一）控制环境方面

部分事业单位缺乏详细的管理制度，业务活动与内控制度相互脱节。首先，虽然多数事业单位按照三定方案设立了部门机构，但只是概括性的实施方案，部门设置只是总体规划，并没有对各岗位的职责进行明确。部分职工对岗位职责、内容不清楚，影响职责履行。其次，财务部门作为事业单位的核心部门，而事业单位的主要资金来源为财政拨款，财务部门经济业务相对比较简单，这就导致财务人员缺乏风险意识，在日常管理工作中不注重风险控制，没有对相关岗位进行分离。同时，部分事业单位缺乏有效的不相容岗位分离机制，究其原因，事业单位内控制度不完善，人员专业素质不高，由此可能引发财务管理漏洞的问题。最后，缺乏有效的财务监督和绩效评价机制。财务监督机制和绩效评价机制的缺失，导致财务工作无法得到有效监督，极易发生账实不符、账目混乱、财务审批不规范等问题。

（二）风险评估方面

很多事业单位风险预测和风险管控不到位，主要问题有：第一，事业单位内部没有健全的风险预警和管控体系；第二，风险识别和分析的人员配备不足，专业能力欠缺，没有组成专业的风险控制小组。因此，事业单位内部无法形成常态化风险预防和管控，进而导致管理隐患，部分职工公器私用，随意使用公共资源。

（三）控制活动方面

1．合同管理内控问题

在具体研究中发现，合同管理环节中存在的问题主要表现在：第一，合同管理制度不完善。单位合同管理意识欠缺，没有配备足够的合同管理人员，将合同管理的责任归于业务部门，无法有效进行合同管理，存在合同信息泄露的风险。第二，职工合同风险意识弱，没有充分理解合同中存在的法律风险，在合同签订和管理过程中，缺乏有效监督，合同内容不严谨，相互矛盾，可能导致后期合同纠纷。

2．预算管理内控问题

一方面，事业单位没有明确的预算编制、预算管理和预算绩效评价的流程和要求，导致在预算管理中预算项目设置随意性大，预算审批流程不合理等。另一方面，在预算指标确定方面，财务人员和单位领导直接决定项目预算金额，没有考虑各业务部门的意见和实际工作计划，导致预算编制与预算执行相互脱节。

3．收支业务内控问题

首先，收入管理方面，实际收入与上缴时间存在时间差，引发非税收入风险。业务办理有一定的滞后性，财务人员对财务规定理解不到位，收入上缴时效性不高；缺乏有效的收支内控制度，无法有效监督业务收入工作。其次，支出管理方面。部分事业单位的支出管理存在一定风险，例如业务支出工作不符合政策文件相关规定等，且存在支出风险大、支出审批流程不规范、财政资金体外循环等问题。追溯原因，这是由于事业单位收支管理方式陈旧，预算管理对预算资金的使用途径划分不明确；预算执行刚性较弱，缺乏有效监督，导致预算资金被挪用的情况。

（四）信息沟通方面

首先，信息沟通渠道单一。受经济能力限制，我国大部分基层事业单位的信息化建设作业相对滞后，目前也大多以OA等较为基础的沟通软件作为信息传输与共享的依据。而OA系统设定的信息数据传输路径是固定的，不同部门之间缺乏有效沟通。其次，信息化程度不足。政府部门文件信息一般具有一定的保密性，需要建立安全系数较高的信息沟通渠道，但是由于缺乏专业的信息技术人才，导致事业单位信息沟通系统更新不及时，信息化水平低，没有建立除OA系统以外有效的网上信息沟通渠道。同时，信息化程度低也会相应财务管理水平和内控监督力度，由此可能加大单位财务风险。

（五）监督管理方面

首先，内部监督。部分事业单位没有设置独立的内部审计部门。主要原因是：其一，事业单位对内部监督的重要性认识不足；其二，相关保障制度不完善；其三，专业的审计人员配备不足。以上问题都会导致事业单位内部控制效率低，效果不理想。

其次，外部监督。外部监督缺失，形式化严重。第一，外部监督人员素质不高，对单位内部情况和相关政策规定了解不透彻，无法有效发现存在的问题；第二，外部监督透明度不高，社会公众没有参与其中，监督有效性有待商榷。

二、事业单位提高内部控制有效性的优化策略

（一）做好内部控制顶层设计

1．制度建设方面

首先，内部控制小组应结合各部门业务特点和管理需求，不断优化和完善内控制度，为内部控制工作的实施提供制度保障，对各项业务活动和管理工作进行有效监督，保证内控活动能够规范开展。例如：财务部门作为事业单位统筹资金与资产的部门，应结合日常工作经验与业务部门协同制定相应的规章制度，加强对预算管理、资金资产管理、票据审签等工作的监管，将财务监督落实到位。其次，为保证各部门都能够按规定履职，应强化责任意识。事业单位要根据不同业务部门的工作特点完善内部控制机制，细化工作制度，优化审批流程，例如，所有预算业务应实行项目制，即先有项目，再有支出，资金支出应严格遵守资金使用审批流程；采购活动应按照政府采购制度执行。最后，各部门之间如果存在业务交叉点，应完善联动管理机制，在落实各科室职责外，落实内部控制工作，在各部门之间形成良好的相互制约的关系。

2．岗位设置方面

一方面，事业单位要按照不同业务的特点，优化业务流程，明确各岗位职责内容，分别从单位层面和业务层面完善不相容岗位分离的控制机制。另一方面，不相容岗位分离机制应覆盖事业单位所有的业务活动，明确执行者、监督者的责任和任务，例如，财务核算、业务办理不能为同一人，以减少徇私舞弊问题的发生。

3．干部意识方面

首先，要加强领导干部人员思想意识变革，才能够将内部控制置于管理高度；同时，事业单位要根据各部门的职责划分、权限设置、组织结构等开展针对性内部控制知识培训，制定科学的内控知识培训方案，以增强全体人员的内控意识。

其次，加强对内控反面案例的宣传。反面案例教育可以起到警示的作用，对此，事业单位要重视反面案例的宣传。可以通过公告栏、专项会议等方式开展教育。

（二）完善风险评估机制，加强风险预警管控

1．风险识别

分析诱发事业单位风险的原因发现，来源于外部环境的风险因素包括政策法规风险、社会文化风险、经济结构风险等；内在风险包括职工职业道德、专业能力、服务质量、创新能力等。风险管理小组要利用不同的方式有效识别风险，例如检查文件、现场检查和风险清单等，及时辨别单位内外部风险点。

2．风险分析

风险分析是对事业单位所有的风险点进行系统分析评估。当前，比较常用的风险分析工具有风险坐标、压力测试、敏感性分析和概率分析等。选择合适的风险评估方法对不同维度的风险开展评估工作，不仅可以追溯到风险成因，还能够定位风险发生的节点，预判风险危害和影响等，然后进行风险等级划分，逐步完善动态化风险数据库。

3．风险应急

风险应急是在最短时间内针对突发风险事件制定紧急应对措施。事业单位常用的风险控制方式为预算管理、授权管理以及归口管理等，同时，不相容岗位分离制度也能有效降低单位风险。

（三）重视控制活动管理，提高业务链运行效率

1．合同业务

首先，事业单位要设立合同管理部门，并配备具有法律和合同管理知识的专业人员，明确管理职责，制定各种合同签订的要求、权限、范围等，合同内容起草和谈判应由相应的业务部门负责，经单位领导层层审批后，法务人员对其提出专业的纠正意见，财务人员对合同中经济条约进行审核，最后由合同管理部门进行合同签订和管理。其次，构建合同管理信息系统。事业单位可以利用信息技术和互联网技术构建合同管理信息系统，实行合同电子化管理。同时，事业单位可以将合同初稿审批流程录入系统，系统会自动检查合同数据，对其中存在的问题进行警示。此外，事业单位还应完善合同执行跟踪机制，对合同条款设计、签约过程和执行环节等进行全方位跟踪，实现合同管理活动常态化监管，有利于提高事业单位合同管理水平。

2．预算业务

首先，规范预算编制流程。在预算草案形成以前，事业单位相关部门需要做好数据采集、实情调研等前期工作，结合单位所在地经济发展水平、区域战略规划、部门工作重点等合理编制资金项目，确定立项依据，召开专项会议，最终确定预算。其次，强化预算调整和执行工作。事业单位应根据财政部门要求，细化预算指标，明确预算资金项目、用途、支出方式、经济科目、业务负责人等，由相关人员利用信息系统传导预算指标，即建立预算定额标准至下属部门与岗位，确保预算指标的有效落实。最后，推进预算信息化建设，提高预算管理透明度。事业单位应加快预算信息化建设，构建预算信息化管理系统，实现预算编制、预算审批、预算调整、预算执行、预算分析的全过程动态管理，加强预算信息收集和分析，为预算绩效管理提供可靠依据。事业单位应定期将预算分析、预算执行信息通过财政厅网站和政府官网进行公开，接受公众监督。

3．收支业务

首先，加强资金收支管理。事业单位的资金收支业务主要为银行存款，涉及账户管理、项目资金管理、非税收入管理等。而以上管理事项与银行业务挂钩，事业单位可以加强与合作银行之间的关联，借鉴企业经验设置直联账户，确保收支业务更加透明化。根据《支付结算办法》对所有银行账户进行管理，并加强银行凭证管理；积极响应国家税收政策要求，按时按量缴纳税金，做到账实相符。其次，加强专项资金管理。以预算为核心编制专项资金预算，并基于预算执行过程监督专项资金到账时间、支出进度、账户余额等，可以从根源上避免资金错配问题。最后，实行不相容岗位分离制度，对于业务活动，要坚持业务办理和财务核算岗位相互分离的原则，减少违规行为的发生。在资金支出方面，要实行付款、业务执行、财务核算等岗位相互分离；业务执行和审批相互分离，强化收支内控力度。

（四）搭建信息沟通平台，提升信息透明度

1．控制对象

财务信息化作为一项提高单位管理效率的工具，应统筹财务与业务活动，全面覆盖单位的采购、资产、预算、资金等内容，实现对所有业务的动态化管理。

2．信息采集

信息采集可以对事业单位所有业务的执行情况信息进行收集，并按照相应规则进行分析和风险评估，为业务活动的有效开展提供信息支持。

3．完善规则库

事业单位应健全内部控制制度，将相应制度嵌入规则库，为信息采集和风险聘雇提供支持。

4．控制系统

事业单位可以通过构建控制系统，依据规则库相关规定，对业务活动信息进行分析和评估，并设置管理权限和控制指令，对发生概率较高的风险或以往出错率较高的流程纳入清单内，做好提前预警与防范工作，督促相关人员关注风险问题，提高单位整体的风险防范水平。

5．监督系统

内部监督工作应遵循“动态监督”原则，即在信息技术的支持下可以透过共享平台参与前端业务，实现全流程监督，并借助数据系统编制监督审计报告，导入系统平台中供领导人员和内部人员使用。同时，对横向财务数据开展对比工作，可以更清晰地反映事业单位的财务状况，为后续经济活动的开展提供依据，有利于事业单位不断更新和完善内控制度。

（五）优化监督形式，降低履职风险

1．构建内控监督部门

事业单位应设立内控监督部门，形成金字塔结构。“金字塔顶端”就是单位的领导人员，组成内部控制监督审计小组，其工作内容即为单位内制度执行情况审计、是否存在舞弊问题、财务报告编制是否规范等，发现问题，及时整改，将内控工作贯穿于所有业务活动中。此外，事业单位应根据年度内控工作实际落实情况出具年度内控报告，接受单位内部和外部机构的监督。

2．拓宽内外部监督渠道

首先，强化外部监督。一方面，加强信息公示，在单位内部与外部间搭建信息流通渠道，使得单位财政税收和内部管理等相关信息都能够基于该渠道对外公开，并确保公开信息的真实性和可靠性。既可以帮助事业单位履行自身社会责任，也能接受社会监督。另一方面，完善公示制度。事业单位应立足于行业，借鉴同行业或同省市中标杆单位的经验，结合信息公开相关政策内容，采取多元渠道在公开平台上向社会反映单位内控情况，接受公众的建议，规范和优化内控工作。单位要定期约谈内控工作不达标的部门负责人，提出其中存在的不足，督促其及时整改。其次，加强内部监督。对此，事业单位要严格观察落实相关制度要求，实践工作中，事业单位应根据实际情况，合理调整和完善内部控制报告制度，并加强报告制度的执行落实，强化事业单位内部控制管理效果。

三、结束语

综上所述，受理论不成熟、实践经验有限等原因的影响，我国事业单位在内部控制管理落地与制度完善的过程中存在一些普遍性问题，包括内控意识欠缺、管理制度不完善、内部控制实施环境不完善、信息化水平低、风险控制不到位等问题，对此，事业单位应以问题为导向，积极吸引先进的管理理念和手段，采取有效措施优化内控实施环境、强化职工内控意识、健全内控风险管理机制、完善内控管理制度体系、利用信息技术，构建信息化管理系统，搭建信息沟通平台，实现内部控制信息化管理，同时要强化内外部监督力度，提高内控监督有效性，确保单位各项内控工作有效落实，促进事业单位的可持续健康发展。