财政预算管理转型路径探析

高旭

（忻州市财政局预算投资评审中心，山西 忻州 034000）

财政预算管理作为政府部门重要的职能，其管理水平好坏关系到社会经济的公共发展水平和国有资金的使用效率，进而影响到国民经济整体发展水平的进步。随着我国社会经济的进一步发展，当前的财政预算管理模式虽然有了一定的发展，但存在的一些不成熟模式和问题如资金透明度低、国有资金使用效率低等制约着财政管理工作水平的提高。因此必须大力推进我国财政预算管理模式的转型改革，正确认识管理工作中的问题与不足，积极探寻财政预算管理转型的途径与方法，加快财政预算管理的转型与升级，促使国家社会得以健康持续发展。

一、财政预算管理概述

财政预算管理是国家财政行政部门按照相关法律规定，严格遵循相关程序审批顺序对一个年度内国家政府运行的各种财政收支情况进行规划的政府职能。财政预算管理关乎整个国家经济的科学运行和平稳，需要相关政府工作人员对财政预算和管理的相关工作内容做出科学合理的计划编制和规范管理。财政预算管理的相关内容直接关系政府的政策走向，对社会经济整体运行的状态有着决定性的影响，因此必须足够重视，在相关管理模式上要与时俱进，实事求是，符合社会经济发展规律和形势发展需要。

二、目前财政预算管理的存在问题

（一）部分基层财政部门资金使用权限过大

我国基层财政部门在国有资金管理中发挥着重要的作用，其对当地财政项目预算和资金收支出使用情况掌握最为详细和熟悉，因此也拥有着过大的资金使用权限。

基层财政预算管理在预算编制上由于在精细化、法治化管理上力度不强，容易在政策财政预算资金安排上因资金使用权限过大缺乏监督管理上出现大量非预算内临时性质的拨款项目，特别是对于一些预算项目缺乏事前可行性评估，或者因无法估量因素难以通过计量方法进行评估，从而导致资金使用浪费。如部分地区财政为了增加当地的GDP收入、引进企业增加税收来源，在招商引资工作上过分地给予入驻企业地方性优惠政策或者财政补贴，但对入驻企业创收盈利等评估上没有做到科学评估，甚至有些企业纯粹只是为了套取国家补贴而入驻，地方政府对于此类企业并没有签订相关协议或者采取有效处理措施，从而导致出现当地GDP总体上确实有提升，但群众并未享受到财政资金所带来的社会效益和经济效益，反而因为地方性收费项目增多、社会生态环境资源消耗过大等问题给生活带来一定负担。同时，过大的资金使用权限容易滋生违规违纪，地方政府的短视也容易造成国有资金浪费，无法得到高效利用。

（二）预算安排和预算管理绩效评价相关性不强

目前我国政府部门的预算编制工作大多数地区基层部门还是沿用增量预算编制方式，一方面它在工作量上可以有效减少时间和人力成本，但另一方面又容易造成预算项目编制不合理、预算整体安排与预算绩效评价之间的相关性减弱。这种弊端不利于国有资金得到有效利用。如一些资金使用效率高的预算项目没有得以资金扶持，而一些资金使用效率低的项目却获得财政资金安排。这归根结底的原因在于预算编制安排没有紧密联系预算管理整体绩效评价，没有通过建立紧密、科学的绩效评价体系来对预算项目进行科学、合理的安排，提高预算管理效率。

（三）部分基层政府部门的财政预算执行情况不理想

当前我国的财政预算管理主要内容包括对财政预算报表进行编制、审核预算项目合理性、做好预算执行情况把控和监督管理等工作，首要目的是确保“收、支”两条线平衡，防止预算、决算之间出现较大差额。但由于当前我国基层政府部门的财政预算编制缺乏精细化、法治化管理，在编制过程中对于预算项目审核由于专业性的不足导致随意性过大，加上部门领导不够重视预算管理工作，在监督管理上过于松懈，从而使预算执行情况不理想，预算执行过程中容易出现“超收”“超支”等不良现象。虽然随着中央八项规定的不断深入贯彻执行和国家反腐工作的持续深入，私设小金库等违纪违法行为已得到有效遏制，但财政预算执行情况不理想所造成的收支超出计划范围的不良现象还得不到有效监督、控制，影响了预算执行效率。

（四）没有对财政预算管理建立健全完善的监督体系

目前我国对财政预算管理行使监督职能的是人民代表大会，基层财政预算管理情况则是由基层的人大审议部门对财政预算进行审计。虽然社会普通群众、舆论媒体等也参与到对财政预算项目的监督当中，但这面临几个问题。

一是地方财政预算项目特别是财政预算管理中关于财政预算报表、账目等审核工作，涉及专业知识很多，需要非常专业的知识储备和水平才能做到有效审核和监督。但人大审议部门中缺乏专业的审计机构、团队和人才，哪怕是外聘专业的会计师事务所，其业务范围是企业财务账目审核为主，对于政府部门和事业单位的财务预算账目审核可能熟悉度和专业度没那么强。而作为群众和舆论媒体，更加不具备专业财务知识，加上如果基层财政预算的透明度较低的话，想实现全面有效的社会性监督管理是很具有难度的。

二是基层政府部门还没建立完善的预算管理绩效评价体系，对于预算执行结果和资金使用效率的衡量没有做到精细化评价考核，社会监督层面只能对预算执行使用当中是否存在违规违纪等现象进行监督，而对于资金使用效率、绩效状况等由于缺乏专业知识或者公开不透明等因素监督效果不佳。

三、财政预算管理转型的有效路径

（一）采用科学合理的预算编制方法，对基层政府部门财政资金使用权进行规范限制

针对当前我国大部分基层政府部门还在使用增量预算方式进行财政预算编制的情况，相关部门要高度重视此种方法所带来的预算管理瓶颈弊端问题，如未能充分考察预算项目合理性、预算额逐年增加不符合社会发展实际等。政府部门应在正视预算编制方法的合理科学采用，联系当地财政工作实际，采用更为先进的预算编制方法，如零基预算方法。 零基预算方法可以对单位财政预算体系进行重现，虽然需要增大预算编制过程中的工作量，但其能充分分析不同预算项目的合理性和资金使用效率，可以有效提高预算编制的精细化程度，使资金使用更加健康。同时，需要建立一个更为透明化的财政预算管理流程，通过规范流程在一定范围内对基层政府部门的财政资金使用权做到规范限制。

一是在财政预算管理转型过程中增强法律法规的可执行性和可操作性，赋予财政预算管理工作一定的法律职责和义务，使其走向法治化。二是在法律效力基础上，通过融合多方面力量，如专家论证、社会听证、公开审查等方面，财政预算管理流程编制必须具有统一的标准和制度，体现合理化、透明化和公信力，并在此基础上联系地方实际，做好具体的财政预算管理步骤和流程制定工作。基层政府部门需要对财政预算项目的某些指标进行规范，特别是对大额收支项目要进行报备制度。项目和资金要实行配套措施，做到已编制预算金额和财政拨款相统一。通过财政预算管理程序和制度的规范，在一定范围内对基层政府使用财政资金权限进行有效控制，从而提高财政资金的使用效率。

（二）加强政府部门预算安排和预算绩效评价之间的相关性

政府财政预算管理工作是一项涉及社会、经济、文化、生态等多方面的系统性政府职能工程，各个指标之间有着紧密的内在联系，所以财政预算管理在转型过程中，必须充分全面地考虑各指标的相关性，特别是预算安排和预算绩效评价之间的相关性。当前大部分基层政府预算安排主要是根据上一年度的财政资金预算绩效评价来进行资金安排，因此在预算安排上，除了采用常规的增量预算安排，还需要引进零基预算法，通过对资金使用效益好与效益差的项目进行对比评估，做好财政资金多少的安排。同时建立完善的系统化预算安排批复程序，实现财政预算管理的系统性和整体性紧密相结合，以此确保预算资金安排的效率科学合理。

同时，建立完善的预算绩效评价体系，从全面考虑经济收益和社会整体受益程度出发，通过外部性内部化的方法对资金项目进行绩效评价。政府部门应构建以专家论证、社会听证、人大审核为核心的参与式财政预算构架，通过建立外部以人大审计、纪检监察、社会公众共同组成的监督机制，同时建立内部应以正确目标为导向，对预算管理工作相关内容的实施建立绩效目标评价体系。通过对财政预算申请、编制、审查、批准以及预算方案修改、调整等都需要制定相应的绩效目标评价指标，同时引进先进的预算绩效评价方法对各项工作进行评价，从而确保使财政预算管理工作的各项程序环节得以有序地开展实施，并形成有效的反馈。最终促进财政预算管理工作质量的大幅提升，进一步优化预算管理模式，实现有效转型。

（三）提高基层政府部门的财政预算执行水平

针对当前部分基层部门预算执行情况不理想，“超收”“超支”等不良现象频繁出现的现状，相关部门应提高财政预算执行水平，才能确保财政预算管理转型成功。

一是相关部门、社会公众、企业等多方主体都要提高预算管理绩效理念认识程度，全面开展财政预算管理实践。全面加深对财政预算管理转型重要性的理念认识，才能奠定坚实的组织基础。

二是加强财政预算管理的法治化建设。财政预算管理法律法规的执行力、可操作性和有效性必须进一步加强，赋予相关法律法规更多切实执行的可能性。对于财政预算领域法律法规，应根据管理实践实际进行适时清理和调整，以此提高财政预算管理法律法规的遵从度和运行效果。通过提高财政预算管理法律法规的有效性和可执行性，使财政预算监管的各方合力得以有效加强，使财政预算漏洞得以有效堵塞，降低财政预算管理风险。

三是加大财政预算管理的力度，通过强化财政预算管理实施机制和财政预算执法监督体系的建立、完善，特别是对肩负权利和义务两项功能的财政预算管理者，必须加强对财政预算管理者的监管力度，做好权利和义务两方面的平衡。政府部门应建立严格的预算项目资金管理追责管理制度和财政预算执行预报制度，对预算执行情况进行追踪，对预算项目资金使用进行严格的程序管理，特别是项目资金支取审批要严格管控。对于符合预算项目要求的资金实行合理支取，对于不符合要求的资金支取项目不予审批，对于超过预算规定的支取额度应实行党组会议决议等形式加以把控。

四是加强财政预算管理专业人才的培养和培训。政府部门应加强财政预算管理工作人员在专业知识和技能上的培训，同时通过人才引进、提高福利待遇等方式确保财政预算管理工作人力资源充足。

（四）构建完善的基层政府部门财政预算管理监督体系

做好财政预算管理转型工作，还应大力加强基层政府部门的财政预算监督能力。一是要实行全方位的财政预算监督。目前基层政府部门的财政预算管理监督需要人大、审计、纪检监察、社会公众、新闻媒体等多种主体的共同参与，基层政府部门应科学合理地联系工作实际，建立合理的财政预算公开制度，在遵守相关法律法规做好必要保密相关工作的前提下，要做到向社会大众公开相关财政预算管理工作情况，做到应开尽开，积极接受社会各方面的监督。

二是做好财政预算管理监督程度的规范。对社会公众参与财政预算管理的流程和具体步骤，必须要有严密的程序设计，从程序上保障社会公众参与的主动性、广泛性、公平性、代表性、民主性、全程性和持续性。

三是政府部门积极采取措施提高监督主体的财政预算审查监督能力。针对财政预算管理的专业性和复杂性，首先预算编制应易懂、明晰、可问责，其次相关部门应积极培育专门的社会专业组织，加强对财政预算管理公共基础知识的社会宣传、普及工作，提高参与代表和社会公众的专业素养。通过加强对他们的学习、培训、使他们熟练掌握财政预算管理各项技术，从而更好地参与到财政预算管理监督工作中来。

四、结束语

综上所述，我国在开展财政预算管理工作中虽然还存在一些问题，但相关政府部门应积极采取有效措施，通过加强财政预算管理的相关性和系统性，科学优化管理模式，使财政预算管理模式向精细化、法治化方向转型，切实提高财政预算管理工作的效率和国有资金使用率，最终促进社会经济的有效发展。