构建政府数据开放共享的路径研究

吴 涛，侯凌风

［中共四川省委党校（四川行政学院），成都 610000］

引言

党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系［1］。2022年4月19日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”［2］如何妥善应用数字技术，促进数字经济发展，推进法治政府建设成为新的时代要求。2022年12月2日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，擘画了新时代以数据为生产要素的新发展蓝图。全面建设数字法治政府有利于推动数字经济高质量发展，是市场资源配置失效时的强力保障，政府数据开放共享则是全面建设数字法治政府的关键所在。

一、问题的提出与文献回溯

随着时代的变迁，数据开放共享嵌入法治政府建设的呼声越来越高，即“数字法治政府”建设。数字法治政府的建设是以数据等信息技术为着力点，重塑政务管理平台、技术平台、信息公开平台，统筹各地区、各部门管理协同与组织协调。政府数据开放共享则是数字法治政府建设的关键一环。高效的政府数据开放共享体系搭建能够统筹各地域、各部门数字法治政府一体建设，避免政府不同部门间掣肘。就实际情况看，政府数据开放共享还存在共享理念滞后、共享制度空散、共享平台闭塞、监管缺位等问题。随着我国数字法治政府建设进程加快，关于地方各级政府及部门的数据开放共享问题成为学者们热议的焦点，数据开放共享机制研究、数据开放共享平台建设以及数据开放共享域外经验是三个主要的研究方面。

（一）数据开放共享制度研究

李涛梳理了我国现阶段关于政府数据开放共享的法律规范，认为存在以政府数据开放与公共数据治理的专项立法、行政程序法、其他相关法律以及行政规范性文件［3］。蒋敏娟提出了通过明确权责配置、制定完备的知识培训体系与人才培养体系、健全数据体系等方式来优化首席数据官制度［4］。赵龙文等人从生态学的角度出发，构建开放主体、过程、环境的政府数据开放生态系统［5］。通过反思我国政府公共数据的科层式共享方式，高翔提出引入公民、法人等多元主体，破解公共数据共享僵局，超越政府中心主义的传统思维［6］。

（二）数据开放共享的平台建设

平台建设是数据开放共享的基础。童云峰认为，搭建多元共享数据开放平台，利用区块链分布式账本技术能够实现底层政府数据互通［7］。同时，张翠梅和方宜主张，基于区块链技术的去中心化、不可篡改性、可追溯性与自治性等特征，超越现有技术层面，从价值、结构与技术等三个方面破解政府数据共享难题［8］。肖冬梅和苏莹通过对172 个地方政府数据开放平台的安全风险成因分析，提出了管理、技术与法律等三方联动，共同抵御数据开放的安全风险［9］。王伟玲和张俊认为，应当形成全国一体化的政务数据共享网络，让数据供需双方都能触及全国各级政府，推动政务数据平台完善［10］。郑荣等人利用区块链技术搭建业务应用层、数据层、基础设施层来为政府数据共享提供平台建设技术保障［11］。周林兴和崔云萍主张加快国家级政府数据共享平台建设［12］。

（三）域外政府数据开放共享现状调研及其影响

不可否认，欧洲部分国家以及美国的数字政府建设起步更早，重视其治理经验能够避免诸多问题。商希雪借鉴了《欧盟一般数据保护条例》，主张我国应当构建信息主体、其他自然人、国家机关、企业等四方主体权益体系［13］。翟军等人通过对英国元数据标准建设情况的调研，结合我国目前元数据操作水平不高的情况，提出加强元数据基础设施建设、加快融入国际数据生态系统以及提高元数据管理的成熟度水平等三个方面建议［14］。周文泓等人解析了美国联邦政府数据治理，提出我国政府数据治理应当扩充多元政策、建立协同机制等措施［15］。

（四）需要进一步深化研究的方向

综上，目前我国学术界对政府数据开放共享这一领域的研究多集中于微观方面，如平台建设、机制建设等方面。从宏观视野入手，研究政府数据开放共享全过程的内容较少。数字法治政府建设是新时代的重要命题，政府数据开放共享则是实现现代政府建设数字化与法治化有机耦合的关键所在。目前，各地各层级政府力图率先建成数字法治政府，但该议题所带来的现实挑战繁多。

1.对于政府数据权属缺乏明确规定。基于《数据安全法》第五章的立法精神，国家机关拥有收集、处理数据的权力，但并未规定其是数据的拥有者。“政府数据是指政府使用纳税人资金，在履行公共服务过程中收集和产生的数据”［16］，从这个角度看，政府数据在我国公有制经济体制下应当属于国家资产，即全民所有制，但这一说法缺乏中央层级立法予以明确。

2.政府数据开放共享双向性难以保障。作为数字法治政府建设的前沿阵地，政府数据开放共享制度意欲突破金字塔式的传统科层制政府结构，任一层级的政府及其部门都是政府数据开放共享主体。但在体制改革进程中上位者难以瞬时转变居高临下的姿态，下级向上获取数据的规则同时需要相关文件的进一步细化。

二、政府数据开放共享的目标及其制度功能

（一）构建公开透明型政府

现代政府获得更多权力是必然的。公民授予政府以更多公权力，同时也通过监管来约束政府行为，防止政府滥用权力。按照社会契约论的观点，公民同政府签订契约，将自己的权利让渡给政府，无论是卢梭的“转让全部权利”，抑或是洛克认为的“让渡部分权利”，公民都希望明了政府是如何运作自己所让渡的那一部分权利的，故而政府的行为须公开透明，公民才能心甘情愿地将自己的权利不断让渡给政府，以供其运作。

一般而言，当自己不是被侵害的对象时，通常不会关心“政府权力运行”“公权力运作边界”等似乎远在天际的上层建筑，从而出现“各扫门前雪”的局面。监督成本过高，维“他人之权”是众人不愿接受的。通过政府网站、微信公众号、微博、抖音等平台拉近政府与公民的距离，极大降低了公民获取政府信息的门槛，公民更易于掌握政府是如何运作权力，自己所让渡的权利是否被合理利用，解开政府行为的面纱。

亿万公民的“掌上监督”——通过动动手指，滑动手机浏览政府所为，以极大的舆论推力，促使政府公开、透明办公。政府行为合法、合情、合理，在法治轨道内进行的监督也能为政府所接纳，公民的获得感、被认同感增强。政府在监督下精细化、优化自身行为，建构“政府作为—公民监督—政府改进”的螺旋上升式激励体制，公开透明型政府建设则水到渠成。

（二）构建数据“大集成”型政府

数据从产生伊始就面临被收集的命运，数据被收集进而加工处理才能彰显其经济价值，而政府就是最大的数据收集主体。面对庞杂的数据，通过高效的数据开放共享才能使政府作为收集数据的“大集成者”，否则只会沦为各类数据的“回收站”“垃圾箱”。

愈高程度的数据开放共享机制的构建带有数据高流通性的意涵，而数据的高流通性与数据的安全性、收益成正比。政府数据库仿佛一家银行，而政府数据就是储蓄其中的存款，存款趴在银行内部是不安全的，其所创造的经济价值也是有限的，通过借贷等方式不仅能获取高额收益，还能增强其安全性。政府数据也是如此，由于极大程度的开放共享，政府数据在“公民—政府—公民”“企事业单位—政府—企事业单位”间迅速流动，政府作为数据开放共享的关键一环，既调节数据开放共享的方向、内容、速度，也能降低政府数据被侵占、窃取、攻击的危险。

掌控规模可观的“大集成”数据对政府而言无疑是一笔巨大的财富。在市场经济体制下，政府扮演“守夜人”的角色，在市场这只“看不见的手”失灵的情况下出手救市，防止市场经济秩序崩坏。此时政府数据库成为政府救市的信息基础：开发商投入房地产建设成本、公民的储蓄额、公民的活动偏爱范围、公民的购买力和购买欲望、粮食成本、是否囤货高价出售等情况了然于胸，政府能够及时应对各类突发情况。

（三）构建数据高效处理型政府

数字化、信息化进程的加快带来对传统科层制政府管理模式的冲击，现代政府运营模式随之嬗变。政府所面临的问题纷繁复杂，随着公民权利意识增强，“息事宁人”“无讼是求”的观念褪色，越来越多的人敢于争取权利，对政府服务有了更高要求。

以政府信息公开为例，公民对政府保障性租赁房情况、公园等文娱休闲场所建设、辖区教育资源分布等信息的需求与日俱增。首先，从需要的信息种类和数量上倒逼政府数据开放共享；其次，公民不满足于获得简单的“数据”，对政府数据开放共享的质量也有新的需求。从严格意义上说，信息并不等于数据，二者既有联系又有区别。公民所欲获取的是对自己有利的信息，而不只是计算机字符。没有经过良善处理的数据对与公民而言仅仅是一串串冰冷的数字，没有过多实用意义。政府部门通过运用各种数字技术，将政府数据以公民能够接受的形式公示公开，在收获公民认可的同时，降低了人工成本，是数字法治政府追求的技术目标。

三、政府数据开放共享所面临的现实挑战

（一）“利己”的思想桎梏

1.“商人思维”使数据开放共享出现偏差。在数字时代，不同主体每时每刻都会产生海量的数据，而政府是最大的数据收集者。政府收集到的原始数据数量庞大但经济价值不高，是因为数据的价值都是在加工使用中产生的。当给予数据带来的回报不能达到加工数据所付出的成本时，共享阻碍就出现了。各部门往往会考量己方付出数据所能索取的回报，如若得不偿失，其宁愿将数据封存在硬盘也不会交付给其他部门。

2.“量化标准”会导致部门间“不正当竞争行为”出现。当领导者对于各部门考核有明确的量化指标，加之各部门间产生利益冲突时，各部门往往将对方视作“竞争对手”。在此种情况下，部门间的关系不再是相互协同而是过度竞争，各部门各自为政、相互推诿，数据共享成为空谈。

（二）中央级立法缺位，碎片化立规冗余

1.对于数据的属性没有明确的规定。从现有法律层面来看，《中华人民共和国民法典》第127条将数据和网络虚拟财产置于并列地位并予以保护，追溯其立法目的，应当更为强调数据的财产属性，但《中华人民共和国数据安全法》第3条规定了数据是对信息的记录，第21 条将数据分为重要数据和国家核心数据。《中华人民共和国网络安全法》也仅在附则中规定了网络数据的定义。由此可见，上述三部法律都未明确规定数据的属性，由此便会失去数据确权的逻辑起点。

2.不同区域的政府因地制宜，制定的规章政策等文件各不相同，没有统一的数据共享规制方法。根据复旦大学数据与移动治理实验室制作的中国开放数林指数报告作为样本，分别从开放指数靠前的浙江、山东、广东、四川选取一两个位于城市作为研究对象。根据报告，各城市数据开放排名分别由准备度指数、平台层指数、数据层指数、利用层指数综合构成（见表1）。

表1 研究对象选取

根据表2，分别搜索各城市制定的关于数据开放共享的相关文件，杭州、青岛、淄博、深圳发布的文件是办法，而广州、成都则使用规定。青岛、成都的相关文件规定了明确的有效期，而其他城市的文件则是通过新法的颁布来终止旧法的施行。成都就城市交通数据、科技数据作出专门规定。由此，就成都而言，《成都市科技数据管理实施办法》成为《成都市公共数据管理应用规定》的特别法，在数据共享规程中会出现对于同一数据的不同规定，掣肘数据共享的进行（见表2）。

表2 政府数据开放共享的文件

（三）各区域建设的统筹失衡

我国政务数据开放共享经历三个阶段。2001年11 月27 日，中国气象局发布了《气象资料共享办法》，拉开了我国政务数据纵向共享的序幕。2003年，北京东城区首创“网格化城市管理”，并搭建了全国首个城市网格化管理平台，使政务数据得以横向共享，拉动工作协同。2017年，国家就政务信息系统整合共享出台实施方案，开启了政务数据共享的破冰之旅［17］。时至今日，多个政务数据开放共享平台随之搭建（见表3）。

表3 政府数据开放共享平台建设情况

通过研究上述城市政府数据开放共享平台建设情况可以发现，青岛、淄博市政府的“数据开放”专题栏目最为显眼。首先，开放指数较高的城市同排名较后的城市间存在显然差距；其次，数据开放共享区际交互性较差。现如今，我国数据开放共享从单一的同一区域间不同部门横向开放或者是不同层级间纵向开放逐渐向全国一体化数据开放共享转型，但各地政府目前更专注与本区域数据开放共享，区域间的协同合作较少，数据开放层级没有深入到基层。从表4可以得知，中国开放数林指数网除了成都以外为各市所涵盖。省级数据开放共享平台的互动则出现明显差距。除了政治中心北京以外，作为我国大数据建设的前沿阵地——贵州省也活跃在数据开放共享平台互动之中。而省际互动仅停留在浙江、山东、广东、上海等东部沿海发达地区，而新疆、西藏、内蒙古、青海、云南等内陆省份则没有参与数据开放共享平台互动（见表4）。

表4 政府数据开放共享平台三级互动情况

（四）群众接受度不高，少数群体无法接入

人民政府的宗旨是全心全意为人民服务，政府数据开放共享的转化成果是否能为人民所接受是一个重要的衡量指标。首先，数据开放共享转换成果一般包括四项，分别是手机应用软件、微信小程序、研究报告以及创新方案，本文选取手机应用软件，以数据开放网站提供的数据，综合安卓系统的应用商店综合选取热度较高的软件分析。从表5 可以看出，政府数据开放共享的成果种类较少，且所属门类较为集中。其次，民众对于数据开放共享的成果接受度较低，所选取的15款软件，有7 款软件在安卓应用商店中的下载量过万，仅有1款软件下载量过亿。与抖音、微信等动辄过几十亿甚至百亿的下载量无法比拟。最后，数据开放共享平台同样提供此类成果的下载，但即使是在手机商城中下载量达到3.1 亿次的“车来了”APP，在平台上的下载量也仅为879次，从侧面反映了群众极少登录数据开放共享平台汲取相关成果。

表5 政府数据开放共享成果展示

（五）监管主体不明确，行政执法困难

任何一个行政机关及其行政行为都应当受到监督管理，在数据开放共享领域也不例外。《中华人民共和国数据安全法》第五章规定了相关人员的法律责任，其中第49 条、50 条规定了国家机关不履行义务或者滥用职权、徇私舞弊时给予主管或直接责任人员处分。而《促进大数据发展行动纲要》中并未详细规定相关部门的监管职责及违反义务应承担的法律后果。从各市发布的关于政府数据开放共享的政策文件中可以了解到就数据开放共享监管存在三个方面的问题。第一，对于监督管理的重视程度不够。杭州（政府数据管理暂行办法）、成都的文件中并没有专设“监督管理”一章，仅在有关法律责任的内容中提及监管内容。第二，关于监管主体的规定较为模糊。杭州、青岛、深圳、广州都规定监管主体是市数据主管部门以及数据开放主体，而主管部门层级过高。第三，法律后果简单。上述文件重在惩治行政人员，主要通过责令限期整改、处分相关单位、负责人或者直接责任人员等方式。而对于政府机关以外的自然人、法人或者非法人组织若是干扰数据开放共享，则采取关闭数据获取通道的惩罚（见表6）。

表6 政府数据开放共享政策关于监督管理的内容

四、构建政府数据开放共享的路径

针对我国政务数据开放共享所存在的问题，应当以五措并举的形式回应数字时代法治政府建设的重要议题。

（一）树立开放共享理念，回归政府的服务本位

理念是行为的驱动力，只有树立开放共享理念，才能解放传统思想，推动我国政府在法治轨道上进行数字化变革。数据开放共享理念应当贯穿始终，从制定相关法律法规政策伊始，到各地共享平台建设，一直延伸至群众获得的数据开放共享成果。首先，政府及其工作部门应当解放思想。“所谓解放思想，就是要摆脱由这些不合时宜的观念、做法和制度编织成的思想桎梏”［18］。具体到政府数据开放共享领域而言，以往的各部门各自为政、故步自封的传统观念应当被摈弃。其次，对于不作为的惩治应当加大力度。恐于收集、处理、加工、存储、交换数据伴随的侵犯公民个人隐私、侵犯企业商业秘密等情况，各地政府及其工作部门宁愿少开放甚至不开放，对于数据开放共享不作为要加大力度惩处，让怠于履职的人员感受到悬在头顶的达摩克利斯之剑。最后，如何根除“守旧”理念，减少不合理的绩效考核应当被纳入考量。单纯的以绩效形式考核政府或者某部门会带来严重的不正当竞争。政府与政府间、部门与部门间往往会视对方为竞争对手而不是合作伙伴，通过鼓励、奖励等形式能够激励数据开放共享主体积极作为，取消政府以及部门间不合理的竞争排名关系，凝聚全国政府数据开放共享一体化理念，在开放共享路上并肩前进。

（二）明确数据权属，厘清数据共享各层级规范性文件

1.建立健全高效的数据开放共享法律法规体系。就法律法规层面来讲，国务院于2015 年颁布的《促进大数据发展行动纲要》、于2016 年颁布的《政务信息资源共享管理暂行办法》距今已有数年，其中部分内容与现实存在脱轨。例如，《政务信息资源共享管理暂行办法》中并未对政务信息、个人信息与企业信息作出明确区分［19］。对于不同种类的数据，其处理方式截然不同。《政务信息资源共享管理暂行办法》应当作出调整，明确政务信息、个人信息、企业信息的界限，从而为数据开放共享提供有力的制度保障。就数据保护而言，应当将《中华人民共和国数据安全法》第五章规定的政务数据安全与开放的相关内容与《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》配套实施。明确厘清政府数据、企业数据、个人数据的开放程度与范围。以公共利益以及最大多数人之福祉的政府数据开放共享应当免费，市场主体探索进取所需数据收取合理成本，做到数据的收集、处理、开放以及利益分配都合法合规。

2.各地制定规章、地方性法规以及政策性文件应当以上位法为纲，不能各自为政。从上文分析的现有文件，各市颁布的文件各有侧重，对于科技、交通等重要领域出台了专门的法规性文件。青岛、成都的相关文件规定明确的废止日期，其余文件则采取新法代替旧法的模式。虽然《中华人民共和国数据安全法》授权于地方政府各自编订重要数据目录的权力，但各地对于纲领性文件的制定应当遵循同样的立法精神，包括统一的数据收集方式、数据存储方式、数据开放方式、数据共享方式等。

（三）各区域数据开放共享平台统筹搭建

数据开放共享平台既是政府数据发开放共享的技术支撑，也是公众获取政府数据的主要途径，故平台建设是推进数字法治政府建设的基础，构建一个安全高效的电子政务平台就显得尤为重要。首先，政府数据开放共享平台应当易于获取，在政府门户网站上应当有明确的“数据开放”或者“数据共享”的链接，便于公众到达平台层。政府数据开放共享平台应当成为政府勇于展示的一面，同时也作为政府透明度衡量的标准之一。其次，各地政府、各层级部门的数据平台建设应当形成闭环管理。政府与政府之间、部门与部门之间的数据开放共享平台应当一体化建设，共同助力数据开放共享平台的建设、技术的进步。东部沿海省份要助力内陆省份推动政府数字化进程，可形成“一对一”帮扶等形式，帮助新疆、西藏、内蒙古、青海等省份建立健全政府数据开放共享平台，分享现有技术、平台、规范经验，结合各地特色，完成全国政府数据开放共享一体化的省级数据平台建设。最后，政府数据开放共享平台应当运用区块链、大数据、云计算、云存储等技术作为保障支撑。区块链拥有去中心化、可追溯性、不可篡改性等特点与政府数据开放共享的理念相契合，区块链技术能够给数据打上印记，解决数据的确权问题，也能提高政府数据的透明度。

（四）输出群众乐于接受的数据成果

政府所公开的数据通常为原始数据，未经过加工处理，而原始数据通常不具有过高的经济价值，故政府通过对海量数据的分析以手机软件应用、微信小程序等方式为公众提供政府数据是更佳的便民之举。在所调研的政府平台中，数据开放共享所产生的成果高达数十种，选取热度较高的15 款软件分析，只有杭州市政府推出的“车来了”软件下载量破亿，其他软件甚至在手机商城中没有下载源，可见群众并未享受到此类成果。对于此种窘境，政府及其工作部门可以通过政府数据开放共享创新大赛等形式激励自然人或者公司、企业参与数据开放共享的成果制作，将各种政府数据分门别类，在交通运输、生活服务、金融商贸、城建环保、社保就业等大方面下细化为若干具体方面。同时，所提供的应用成果应当脚踏实地，以时代为背景，以群众所需为导向。

（五）加强监管，明晰权责

监督管理是政府数据开放共享至关重要的一环，是将数字政府建设置于法治轨道运行的关键所在，但在实践中却没有引起足够的重视。首先，监督主体应当明确权责，多个部门并行监管会带来权责不明的后果，所以第一责任部门以及第一责任人应当明确。通常以市政府数据管理部门为统筹部门，全面协调政府数据开放共享的全过程，以数据开放主体为具体落实部门，秉持“谁开放、谁负责，谁共享、谁负责”的理念落实第一责任主体。其次，应当构建多元监管体系。群众监督历来是我国重视的监督方式，依法拓宽群众监督举报路径是对于政府数据开放共享监督的应有之义。与此同时，切实保护监督者个人信息，严防打击报复。最后，对于妨碍、阻止、破坏数据共享开放的主体的法律责任应当细化。严格界定主体所应承担的民事责任、行政责任以及刑事责任的边界，对于公职人员滥用职权、徇私舞弊的政务处分应当划分不同档次，以严厉的惩治措施保障数据开放共享的有序、高效运行。

结语

现代政府建设单一考量数字化是不可取的。政府的数字化建设必须纳入法治轨道，既要授予政府合理摸索、探求新道路的权力，在避免这种新的实践“误伤”公众的同时，也要将政府数字化、法治化有机结合的成果扩大化。在数字法治政府建设中濡化情、理、法，使“开放、共享”理念内化于心、外化于行。随着时代的变迁，政府数据成为极具价值的生产要素，政府数据开放共享是数字法治政府建设的重大举措，是公开透明型政府的标志。我国政府数据开放共享经历了纵向开放、横向开放到如今的全国一体化开放的全新阶段，各级政府及其工作部门应当凝聚开放共享理念，遵守开放共享法规，搭建开放共享平台，转化开放共享成果，共筑全国政府数据高效、合规、合理开放共享新格局。