新发展阶段实现普惠金融高质量发展的若干思考

文 启

（中国工商银行总行，北京市 100140）

一、引 言

普惠金融（inclusive finance）即包容性金融，是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会群体提供适当、有效服务的金融体系。这一概念包括“普”和“惠”两个核心要义，“普”即普遍可得，“惠”即成本可负担，普惠金融倡导全民平等享有现代金融服务的理念。普惠金融发展最早可追溯至15世纪罗马天主教会设立的帮助穷人抵制高利贷的当铺，20世纪以来，普惠金融先后经历了小额信贷、微型金融等发展阶段，进入21世纪以后，信息技术革命将这种服务大众的金融模式普及到全世界。2005年，联合国在“国际小额信贷年”宣传文献中首次正式提出普惠金融概念[1]，2013年，党的十八届三中全会正式将发展普惠金融确立为国家战略，2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出构建金融有效支持实体经济的体制机制，增强金融普惠性。作为“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，高质量发展关系社会主义现代化建设全局，增强金融普惠性，实现普惠金融高质量发展，是“十四五”时期金融工作的重要方面。

学术界基于不同视角对普惠金融发展做了一些有益探索。例如，林毅夫、李永军（2001）分析了中小企业在我国现阶段经济发展中的重要性，认为不同金融机构给不同规模企业提供金融服务的成本和效率是不同的，大力发展和完善中小金融机构是解决我国中小企业融资难问题的根本出路[2]。郭田勇、丁潇（2015）基于银行服务的视角，运用全球金融包容性专题调查数据对普惠金融发展状况进行了国际比较，认为推进普惠金融应在信贷方面有所侧重而非单纯规模扩张，且要保持合理的信贷资源价格[3]。郭艳玲（2020）认为随着人口老龄化程度提高，普惠金融可持续发展可能受到负面影响，提出要结合我国实际并借鉴域外经验，建立适应人口老龄化发展的普惠金融服务和保障体系[4]。宗民（2019）对“一带一路”沿线国家普惠金融发展模式进行了系统梳理和总结，深入分析了这些发展模式的内在逻辑，为中国以及“一带一路”沿线国家未来普惠金融发展提供有益的参考和借鉴[5]。陈四清（2019）认为国有商业银行要从履行政治责任、经济责任和社会责任的角度，深刻认识发展普惠金融的重大意义，充分发挥自身资金、网络、技术和机构优势，全力打造优质高效服务体系，当好普惠金融“领头雁”，助推国民经济实现高质量转型升级[6]。

二、我国普惠金融发展总体状况和面临的主要问题

（一）我国普惠金融发展总体状况

近年来，伴随着普惠金融改革持续深化，在加大货币信贷政策支持力度、完善金融基础设施建设、开展普惠金融改革试点等一系列举措之下，我国普惠金融发展取得显著成效。普惠金融参与主体不断丰富，服务覆盖面持续扩大，服务可获得性稳步提升，普惠金融对实体经济发展和人民生活的服务能力极大增强，呈现出一些新的特点。一是普惠小微贷款持续实现量增、面扩、价降，普惠小微贷款余额和授信户数继续较快增长，综合融资成本不断下降。二是数字普惠金融生态不断丰富，数字人民币试点场景稳步拓展，以科技赋能不断提升普惠金融服务水平。三是服务满意度不断改善，金融服务更加安全便捷，金融消费者权益保护机制更加畅通、保护力度持续加大。不过也需要看到，虽然我国普惠金融发展取得了突出成绩，但仍面临一些难题，其发展质量和效益有待进一步提升。

（二）我国普惠金融发展面临的主要问题

1.金融基础设施不完善，发展环境有待优化

金融基础设施是现代金融体系的关键节点，完善的金融基础设施有助于降低普惠金融业务的综合运营成本，为金融机构向普惠群体进一步让利提供空间，有效改善普惠金融发展环境。当前，我国金融基础设施仍不完善，对普惠金融发展产生了不利影响。一是法律制度尚不完善。法律是市场的准绳，法治是市场经济的内在要求。我国现行的基本金融法律主要针对的是传统金融业务，普惠金融业务的相关规定较少，无法有效推动解决金融服务可得性这一核心问题，而要保障特定群体的金融服务权，就必须通过立法明确金融机构的法定义务和社会责任，确保普惠金融服务有法可依、有章可循。二是信用体系相对薄弱。信用是市场的基石，现代市场经济是信用经济。当前，我国信用体系主要是信用信息体系和风险保障机制尚不完善，“信息竖井”“数据孤岛”现象增加了普惠金融服务对象信用信息的获取成本，造成商业银行不敢贷不愿贷，制约了普惠金融发展。三是监管体制存在短板。监管是市场的保障，监管现代化是建立统一开放竞争有序的现代市场经济体系的客观需要。虽然我国已初步构建起普惠金融监管框架，但仍然存在监管考核多个主体，监管指标设置和要求不尽统一等情况，不仅抬高了金融机构的合规成本，也容易在实践导向上出现混乱，同时面对不断涌现的创新产品，监管方式和手段未能及时改进，导致监管效果欠佳。

2.商业可持续性不稳固，尚未探索出科学的发展模式

普惠金融的一个核心是商业性，发展普惠金融关键是要建立商业可持续的发展模式。由于小微企业等弱势群体发展基础相对较差，信用信息不对称，融资活动呈现出较为明显的低收益、高风险特征，严重制约了金融机构的主动性、积极性和创造性。一方面，金融机构尚未建立起适应普惠金融发展特点的管理体系和业务模式[7]。普惠金融业务服务对象点多面广，且单笔融资额度较小，具有明显的长尾市场特征，金融机构内部流程普遍较长、运营效率相对较低、风险定价能力不足，导致单位运营成本和风险成本居高不下，致使各商业银行尤其是基层机构开展普惠金融业务的内生动力不足。另一方面，普惠金融重点领域融资难与融资贵问题交替出现、交织存在。融资难和融资贵问题的两难就在于提高利率，会带来融资贵问题，压低利率，则可能使融资难问题抬头，如何兼顾普惠金融服务对象的价格承受能力，平衡好发展与风险，探索出保本微利可持续的商业模式，是金融机构发展普惠金融的一项重要课题。

3.数字鸿沟问题日益突出，普惠金融发展面临新挑战

数字鸿沟又称为信息鸿沟，是指在数字化进程中，不同地区、群体之间，由于对信息发展水平、应用程度以及创新能力的差别，而造成的数字不平等现象。近年来，随着人工智能、区块链、大数据、云计算等数字技术的飞速发展，各金融机构积极开展数字化转型，数字普惠金融业务蓬勃发展，数字技术在降低服务成本、提高服务质效的同时，也带来了数字鸿沟问题。一是数字鸿沟造成特定群体的金融服务保障难。由于农民、城镇低收入者和老年人等群体文化程度和金融素养普遍不高，对新技术接受程度较低，同时各金融机构大力推进数字化转型，逐步压缩传统线下服务渠道，数字金融服务较高的门槛易引发对特定群体的金融排斥。二是数字鸿沟加剧数字普惠金融非均衡发展。信息技术发展的不平衡导致了数字鸿沟，而数字鸿沟问题进一步加剧了数字普惠金融的不平衡。由于数字基础设施、信息资源和产业发展的差异，数字普惠金融在不同区域表现出不均衡状态。东部地区数字技术设施丰富，对周边形成明显的虹吸效应，而西部地区则长期处于低水平趋势。三是个人信息保护和金融交易安全形势不容乐观。数字技术在发挥规模效应，提升服务效率和用户体验的同时，也产生了一系列问题，如部分主体滥用市场支配地位，利用算法规则和信息不对称，未经授权收集、滥用个人隐私信息和金融交易数据，侵害金融消费者合法权益。

三、启示及对策

习近平总书记指出：中国特色社会主义进入了新时代，新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。普惠金融高质量发展必须巩固政府引导、市场主导、多方共建的发展路径，在政策性和商业性之间找到新的平衡。一方面，政府作为普惠金融的理念倡导者、战略制定者、环境建设者，要主动作为，积极发挥“看得见的手”的作用，及时纠正金融市场出现的外部性、信息不对称等问题。另一方面，金融机构要进一步提高政治站位，抓住转型机遇，提升金融资源供给和服务水平，推动新发展阶段普惠金融高质量发展。

（一）注重顶层设计，健全系统规范的普惠金融法律制度

法律是治国重器，良法是善治前提。要从维护人民基本金融权益的高度，充分借鉴国内外普惠金融实践经验，加快制定普惠金融领域基本法律，形成科学、系统、规范且符合我国国情的普惠金融法律制度。一是建立普惠金融基本法律，形成促进普惠金融发展长效机制。应充分借鉴国务院《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》、银保监会《关于2023年加力提升小微企业金融服务质量的通知》等文件精神，研究制定普惠金融领域具有普适性的基本法律，明确各参与方权利义务，把握灵活性和原则性，发挥引导性和包容性。二是将普惠金融纳入基本公共服务体系，完善普惠金融激励约束机制。推动地方政府将普惠金融发展纳入国民经济和社会发展规划，对金融机构在设立新分支机构、开办新业务，享受税收优惠和奖补政策等方面，加大普惠金融业务考核和监督力度，推动形成各司其职、政策协同、布局均衡、多方发力的普惠金融共建格局。三是补齐制度短板，保护金融消费者合法权益。坚持从金融消费者根本利益出发，从金融消费者急难愁盼的问题着眼，探索制定金融消费者权益保护法、个人信息和隐私保护法、金融交易安全法等法律法规，全面提升金融消费者权益保护法治化水平。

（二）强化信用治理，加快建设共建共享的社会信用体系

信用是立业之基，完善的社会信用体系是构建高水平社会主义市场经济体制的重要支撑，推进社会信用体系建设高质量发展是普惠金融高质量发展的重要基石。一是创新信用融资服务和产品。建立公共信用信息同金融信息共享整合机制，通过海量信息平台化共享、用户特征多维度画像、融资对接精准化服务、制度技术全程化防护，破解银企信息不对称难题。深化“银税互动”“银商合作”机制建设，鼓励金融机构创新服务现代化产业体系、乡村振兴、普惠金融等专项领域信贷产品。二是完善企业信用担保体系。要积极发挥融资担保代偿作用，支持融资担保机构、银行与国家融资担保基金合作，逐步建立前有补贴、后有补偿的担保机制，鼓励担保机构扩面、降费，优化担保增信体系，建立风险共担和补偿机制，撬动更加广泛的金融资源服务实体经济发展。三是强化市场信用约束。充分发挥信用在金融风险识别、监测、管理、处置等环节的作用，建立健全“早发现、早预警、早处置”的风险防范化解机制。支持金融机构和征信、评级等机构运用大数据等技术加强跟踪监测预警，健全市场化的风险分担、缓释、补偿机制。加强政银企协同联动，从信用主体的最小单元“自然人”入手，全面推广信用承诺制，编制全国失信惩戒措施基础清单，健全守信激励、失信惩戒和信用修复机制。

（三）加大监管力度，形成高效协同的普惠金融监管体制

统一、高效、协同的监管体制是市场经济规范、有序运行的基础。监管部门要坚持“强基础、补短板、明职责、严执行”的原则，指导金融市场主体在遵从审慎监管前提下守正创新，重点从体系建设、业务规范、技术安全和金融消费者权益保护等维度，形成权责一致、全面覆盖、统筹协调的监管体制。一是要强化标准建设。随着普惠金融理念深入人心，各种以“普惠金融”为外衣的创新不断涌现，标准建设将有效规范普惠金融产品和服务。指导金融机构按照审慎监管要求，以公平竞争的市场机制为主导，逐步形成统一的产品规范、技术标准、风险指标。二是优化监管方式。要秉持包容审慎并重的理念，探索新型柔性监管方式和创新试错容错机制，同时实行差异化、合理化监管政策，优化内部考核管理，引导金融机构建立与普惠金融业务开展相匹配的体制机制。三是创新监管工具。要大力发展监管科技，打造符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具，逐步实现规则数字化翻译、数据实时化采集、风险智能化分析、结果自动化处置等功能，优先考虑将更多普惠金融领域的金融科技创新应用纳入测试范围，同时加大监管执法力度，切实保障金融消费者合法权益。

（四）优化资源配置，拓展复合多元的普惠金融供给格局

广泛参与的多元供给主体是保障市场效率的重要因素，各金融机构要充分发挥主观能动性，提高普惠金融服务质效，形成多层次、差异化、竞争性的普惠金融供给格局。一是国有大行要当好普惠金融“领头雁”。国有大行作为我国金融体系的支柱，是货币政策传导的主渠道和服务实体经济的主动脉，国有大行要进一步提高政治站位，认真贯彻党中央、国务院决策部署，充分发挥资金、网络、技术和机构等优势，深入研究和践行普惠金融商业可持续发展路径，发挥头雁效应。二是中小银行要当好普惠金融“生力军”。股份制银行、城商行、农商行等中小银行是金融体系的重要组成部分，是服务实体经济的重要力量。中小银行要结合自身定位、发挥各自优势，从深耕部分地区或领域入手，深挖长尾客户的个性化需求，提供便利化的金融产品与服务，走普惠金融特色化发展道路。三是其他金融机构要当好普惠金融的“补充剂”。要对小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司六类机构进一步加强监管指导，推动提供差异化服务，缓解小微企业融资难、融资贵、融资慢等问题，发挥有益的补充作用，同时发挥保险产品分散风险、消化损失的补偿作用，健全风险分散、转移和管理机制，探索开展银保一体化普惠金融服务新模式。

（五）深化金融改革，完善“敢愿能会”的普惠金融服务机制

商业可持续性的关键是风险可控且收益覆盖成本，金融机构要从信贷投放、资本监管、不良容忍、尽职免责、外部支持等方面，研究出台一系列普惠金融保障措施，引导建立“敢做、愿做、能做、会做”长效机制，进一步提升普惠金融智能化、精细化和综合化服务水平。一是强化考核评估和政策激励，激发“敢做、愿做”的内生动力。要通过引导金融机构优化小微企业、农户等普惠金融重点领域考核目标，在资金定价、内部考核、不良容忍等方面突出差异化导向，全面落实尽职免责制度，消除基层机构和一线人员担忧，调动“敢做”的积极性。健全内外部激励约束机制，发挥货币财税政策协同效应，扩大政策惠及面，推动金融机构提升普惠金融内部绩效考核权重，同时，对符合条件的普惠金融贷款实行税费减免政策，增强“愿做”的主动性。二是善用数字技术和创新产品，培育“能做、会做”的发展动能。金融机构要综合运用数字技术手段，创新技术、产品和业务模式，增强营销获客、运营管理和风险控制的精准度，打造与数字普惠相适应的风险管理体系，实现数字驱动、动态预警、实时管理，提高“能做”专业性。借鉴格莱珉银行的普惠理念和实践经验，针对普惠金融重点服务对象特点和需求，引导金融机构开发普惠性强的专属银保产品，发挥“会做”的创造性。

（六）弥合数字鸿沟，坚守服务为民的普惠金融初心使命

金融的数字化发展是一把双刃剑，要进一步贯彻落实以人民为中心的发展思想，坚守人民金融的初心使命，树牢人民意识、宗旨意识，解决好数字鸿沟问题，真正实现普惠金融惠民利企。一是供给侧要提升金融资源供给质效。金融机构要兼顾效率与公平，稳妥开展数字化转型，合理布局线上和线下服务渠道，推动市场资源以商业可持续方式向薄弱环节有效配置。同时要优化服务流程，对于依赖传统金融服务的特殊群体，在提供多元化金融服务选择的同时，设计更多人性化、更有针对性地服务，确保线上服务不掉线、线下服务不缺位。二是需求端要增强全民数字金融素养。要动员社会各方力量，构建金融知识宣传教育长效机制，注重对农民、城镇低收入者、新市民和老年人等重点人群的金融知识普及，帮助弱势群体提高金融素养，并探索逐步将数字技术和金融素养课程纳入高等院校通识教育课程体系，全面增强金融服务获取能力。